深圳土地國有困局

楊正蓮

1月18日，深圳市政府公布了土改細化實施方案的“1+6”文件，鼓勵原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位掌握的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)。這被外界認為，深圳農(nóng)村集體建設用地將不再需要經(jīng)過征地環(huán)節(jié)而可以直接進入市場，無疑是在傳統(tǒng)的征地制度上撕開了一個口子。

不過，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會副主任郭仁忠明確表示，這并不能叫集體土地進入市場。“因為（深圳城市化后）土地已經(jīng)全部國有化。”在1月18日的新聞發(fā)布會上，郭仁忠公開對媒體表示：“原則上講，拿了政府的地，你要建什么項目就建，不能地拿完了就賣了。但是為什么農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地進入市場，這確實是考慮深圳市具體情況，這個方面做了一個比較重要的創(chuàng)新。”

根據(jù)郭仁忠的解釋，深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位掌握的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)的前提是，深圳市的土地已經(jīng)全部國有化。然而，就在郭仁忠做出這番解釋的同一場發(fā)布會上，“農(nóng)村集體土地”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”“未征未轉(zhuǎn)”等提法亦先后出現(xiàn)在包括郭仁忠本人在內(nèi)的深圳市相關(guān)領導的表述中。

這種前后矛盾的表述，其實同樣廣泛存在于深圳民間，背后折射的卻是深圳以行政命令一刀切推行土地國有化后留下的尷尬僵局：政府拿不回，集體用不了。

一次性轉(zhuǎn)地

僵局始于2004年6月26日深圳市政府印發(fā)的一份文件。這份全面改變土地權(quán)屬的《深圳市寶安、龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》表示：“兩區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”

此前半年間，寶安、龍崗兩區(qū)原鎮(zhèn)、村兩級的行政建制已變更為城市街道、居委建制；原村民陸續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民，并相應獲得深圳市的社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級的集體經(jīng)濟組織也隨之改制為股份合作公司。

“本次兩區(qū)城市化與傳統(tǒng)意義上的征地行為有著本質(zhì)的區(qū)別。”2004年6月29日，深圳市國土房管局就上述土地管理辦法向當?shù)孛襟w強調(diào)：“征地是根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，將一個特定區(qū)域的土地通過相關(guān)程序征為國有，而此次城市化則是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，因而是‘轉(zhuǎn)地而非‘征地。”

中國現(xiàn)行的土地管理制度規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”因此，中國城市化拓展需要的新增土地，必須將農(nóng)村集體所有土地通過征用程序轉(zhuǎn)化為國有土地，然后才能用于城市建設。彼時，深圳市集體所有土地集中于寶安、龍崗兩區(qū)，共約956平方公里。

深圳市繞過“征地”環(huán)節(jié)將上述956平方公里集體土地轉(zhuǎn)為國有的做法，依據(jù)的是1998年修訂的《土地管理法實施條例》第二條第（五）項規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”

此舉飽受爭議。“深圳為什么大張旗鼓地宣傳轉(zhuǎn)地，農(nóng)村集體土地搖身一變?yōu)閲型恋鼐蜕盗耍谶@個增值的過程中征地卻消失了。”曾經(jīng)在深圳國土系統(tǒng)工作十多年的賀承軍，如今已變身為開發(fā)商，他告訴《中國新聞周刊》，國土資源部當時給深圳市一個評價“承認現(xiàn)實，下不為例”。轉(zhuǎn)眼已快十年，《中國新聞周刊》記者采訪到的多位深圳國土規(guī)劃系統(tǒng)的官員和專家，基本都像賀承軍這樣對這次轉(zhuǎn)地的合法性不置可否。

在深圳2003年提出城市化方案，并試圖一次性實現(xiàn)農(nóng)地國有化之初，得到廣東省政府的支持。但是，這個計劃在上報國土資源部時，卻遭到了反對。為此，國土資源部2004年下半年派小組赴深圳專項調(diào)查，并形成了上報國務院的調(diào)研報告，認為此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

2005年3月4目，國務院法制辦公室、國土資源部又對深圳市政府進行“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)，即《土地管理法實施條例》第二條第（五）項，作出專項“解釋意見”。該解釋強調(diào)，只有在農(nóng)民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉(zhuǎn)為城市居民后，才能對農(nóng)民集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國有。這個偏向于否定的解釋，杜絕了一次性轉(zhuǎn)地在其他地方上演，而已經(jīng)既成事實的深圳轉(zhuǎn)地則成為特例。在一年后正式實施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國有土地儲備。

由此，深圳率先成為全國第一個沒有農(nóng)村建制的城市。

城市化狂飆突進

一次性轉(zhuǎn)地，源于深圳市提速城市化建設的沖動。

上世紀90年代以來，深圳升格為直轄市、兼并相鄰地級市郊區(qū)土地的傳言就一直不斷，卻始終未有結(jié)果。土地向外突圍難為，轉(zhuǎn)而向內(nèi)挖潛就成為深圳擴容建設用地的原動力。

早在1992年，深圳就通過行政手段對農(nóng)村城市化進程進行干預，使深圳經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民在身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢汛迕裎瘑T會自治組織改造成居民委員會，并把原計劃經(jīng)濟時代的生產(chǎn)隊這種集體經(jīng)濟組織方式改造成了股份合作制公司的形式。

不僅如此，深圳城市化建設很快又擴張到關(guān)外。1993年寶安正式撤縣設區(qū)被劃分為寶安、龍崗兩個行政區(qū)并入深圳市，兩區(qū)范圍內(nèi)18個鎮(zhèn)的建制并未取消，各鎮(zhèn)村所擁有的集體土地也未被征用，保持原集體土地的性質(zhì)。

為加強管理，深圳市1993年下半年頒布了《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國土暫行辦法》，該文件規(guī)定兩區(qū)轄區(qū)范圍為城市規(guī)劃區(qū)，兩區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所需非農(nóng)建設用地由市土地主管部門一次性劃定。劃定標準分別為，各行政村的工商用地按每人100平方米；農(nóng)村居民住宅用地，每戶基底投影面積不超過100平方米；農(nóng)村道路、市政、綠地、文化、衛(wèi)生、體育活動等公共設置用地，按每戶200平方米計算。

非農(nóng)建設用地劃定后，屬劃定范圍內(nèi)的土地由該集體經(jīng)濟組織按城市規(guī)劃進行建設，如要轉(zhuǎn)讓則要報國土部門批準，補交地價，且國土部門不再劃給非農(nóng)用地指標；在劃定范圍外的土地，盡管仍屬集體所有，但該集體經(jīng)濟組織無權(quán)開發(fā)建設，開發(fā)利用權(quán)、處置權(quán)在政府。

在政府試圖掌控城市化進程之前，村民早就開始了自發(fā)的城市化。在龍崗區(qū)平湖街道山廈新村鄔德華的記憶中，早在上個世紀80年代末該村農(nóng)田已經(jīng)變?yōu)楣I(yè)區(qū)，用于發(fā)展港資三來一補企業(yè)。他告訴《中國新聞周刊》記者，那時有條件的村民可以自己申請土地自建廠房，也可以與外商合作開發(fā)。地理位置相對偏遠的山廈村如此，其他地方更是不甘落后，幾乎所有的農(nóng)地都被用于工商開發(fā)，農(nóng)民收益主要則靠租地收入。

這些做法在相當長時期內(nèi)得到各級政府的默許，出租土地和廠房成為招商引資的重要舉措。“當時發(fā)展很快，招商引資很厲害，個個招商。村里招商，鎮(zhèn)里招商，區(qū)里招商，村民個人也可以招商，所以那時候建房子是好事，沒有什么違法的負疚感，這是當時的一個特定氛圍。”賀承軍1996年時在寶安分局龍華管理所工作，整天跟土地和村民打交道，他告訴《中國新聞周刊》：“實際上我當國土所所長的時候，是鼓勵違法建筑的。”

賀承軍1996年到龍華鎮(zhèn)工作時，89平方公里的土地上，建成區(qū)還不到10平方公里；6年后調(diào)離時，建成區(qū)已近50平方公里，人口也從30多萬增長到180萬。2002年賀承軍調(diào)到寶安區(qū)公明鎮(zhèn)工作時，招商引資和搶建廠房的故事繼續(xù)火熱上演。

到2003年，特區(qū)外總量532.3平方公里的建設用地中，農(nóng)村非農(nóng)建設規(guī)模達到247，3平方公里，與城鎮(zhèn)用地規(guī)模旗鼓相當，大規(guī)模的集體土地已經(jīng)轉(zhuǎn)化為事實上的城市建設用地。而此前一年特區(qū)外土地變更調(diào)查的結(jié)果顯示，工業(yè)用地占非農(nóng)建設用地總量的53.7%，公用設施、公用建筑用地僅占8‰

歷史遺留

2003年10月，深圳市頒布《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》，要求到2004年底用一年多的時間，將特區(qū)外27萬農(nóng)村人口，全部完成從農(nóng)村人到城里人的身份轉(zhuǎn)換，其核心則是將寶安、龍崗兩區(qū)約956平方公里的集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有。

其中，政府只需對256平方公里純農(nóng)業(yè)用地“適當補償”，另有360公里未曾承包到戶的農(nóng)村山林地以“默認國有”原則被自然地轉(zhuǎn)為國家所有。對于300多平方公里“已建成區(qū)”，作為歷史遺留問題視為征地處理，政府承認農(nóng)民對“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，不追究違規(guī)責任，但必須把“已建成區(qū)”的土地權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有，且不再對農(nóng)地征用做任何補償。

對于這次轉(zhuǎn)地，寶安區(qū)一位不愿意透露姓名的村集體股份合作公司負責人，將其形容為擠干“最后一滴血”。2月22日中午，他在位于寶安中心城區(qū)的一棟辦公樓內(nèi)告訴《中國新聞周刊》，他對這次轉(zhuǎn)地連“已建成區(qū)”都不放過感覺很過分，“我們成了沒有土地的農(nóng)民”。

心懷不滿的不只是這位股份合作公司負責人，《中國新聞周刊》接觸到的不同層面的原住民都持有類似的抱怨。事實上，大量原集體土地（包括已建和未建用地）的實際使用權(quán)也仍然掌握在原村民或繼受單位手中，既不具有合法產(chǎn)權(quán)，又得不到政策的支持，并且涉及復雜的歷史遺留問題。

其中，2004年城市化轉(zhuǎn)地過程中劃定的非農(nóng)建設用地，是政府承諾給原村民合法利用用地中的主要組成部分，屬于原集體建設用地的一種類型，也是當前深圳原集體土地管理的重點之一。深圳市規(guī)劃國土委土地利用處書面回復《中國新聞周刊》的采訪時稱，合法工業(yè)用地是村集體到國土部門辦理了用地手續(xù)的工業(yè)用地；未征未轉(zhuǎn)土地是政府尚未征用和轉(zhuǎn)為國有現(xiàn)仍在村集體手中的土地，包含合法工業(yè)用地。

深圳市規(guī)劃國土委土地利用處1月31日的這份書面回復顯示，南山、鹽田、寶安、龍崗、大鵬等五區(qū)（新區(qū)）原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地面積為24.57平方公里（包含部分工商用地）。其他區(qū)（新區(qū)）暫未統(tǒng)計。

對于未征未轉(zhuǎn)地的成因，深圳市規(guī)劃國土委土地利用處在提供給《中國新聞周刊》的文字材料中表明，在1992年和2003年的城市化過程中，由于部分土地或地上建筑物等未及時清理、補償?shù)轿唬瑢е氯源嬖诓糠治赐晟普鳎ㄞD(zhuǎn)）地補償手續(xù)的用地。

但現(xiàn)實顯然更加復雜。在2004年的這次轉(zhuǎn)地中，龍崗區(qū)考慮歷史已劃定的非農(nóng)建設用地，不再對非農(nóng)建設用地已達標（甚至超標）的街道重復劃定，只對未達指標的街道按建成區(qū)和未建區(qū)不同比例進行劃定，使實際劃定的規(guī)模“超指標”。寶安區(qū)則不考慮歷史已劃定的非農(nóng)建設用地，全部按指標重新劃定，使部分街道因無地可劃而產(chǎn)生“懸空指標”，出現(xiàn)“未達標”的現(xiàn)象。

不僅如此，兩區(qū)均對公建指標做了捆綁，使絕大部分指標作為工商用地和居住用地，公建用地指標被嚴重騰挪。由于農(nóng)村已經(jīng)自行開發(fā)建設多年，本次城市化轉(zhuǎn)地對非農(nóng)用地的劃定存在劃定位置偏遠、地塊分散、指標無地落實、與規(guī)劃用地性質(zhì)沖突等問題，不少村民或集體都提出置換調(diào)整的要求，等等。

“這種情況又不好界定是不是違法用地，但是違法建筑總是存在的，即使是農(nóng)村集體土地也不能隨便建設，我們用了個詞叫合法外用地。”深圳市國土規(guī)劃系統(tǒng)一位不方便透露姓名的政策研究制定者告訴《中國新聞周刊》，2009年曾經(jīng)做了一個調(diào)查，全市大概有將近300平方公里合法外用地，尤其以特區(qū)外居多，而且絕大部分以握手樓、廠房等各種形式存在。

對于這些業(yè)界俗稱為小產(chǎn)權(quán)房的建筑，深圳方面有所回避，統(tǒng)稱為歷史遺留。“現(xiàn)在一開會就說，我們深圳不一樣，我們沒有小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)村土地上未經(jīng)國家法理批準所蓋的房子，所以他就換一個說法，是歷史遺留問題。”深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“只是政府宣布這個地是你的，但是政府沒有條件去拿地，還是在原集體經(jīng)濟手中，有些又一塊一塊分別轉(zhuǎn)讓給其他的企業(yè)。”產(chǎn)業(yè)用地瓶頸

“將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地納入全市統(tǒng)一的土地市場，將有效拓展產(chǎn)業(yè)用地來源。”1月18日，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會主任王幼鵬，在新聞發(fā)布會上介紹產(chǎn)業(yè)用地情況時，毫不回避產(chǎn)業(yè)用地的緊迫性。

在深圳全市1991.71平方公里的土地總面積中，接近50%的是保護性用地不允許開發(fā)，建設用地的規(guī)模已達到全市總面積的46%，開發(fā)強度已經(jīng)非常大。深圳官方預計，到2020年，深圳可供新增建設用地只有59平方公里，且所剩地塊零星、分散，重大項目和公共設施落地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展都受到土地制約。數(shù)據(jù)顯示，2012年深圳建設用地推出面積同比下降超40%，全年土地出讓收入同比下降50%。

而已經(jīng)開發(fā)的建設用地中也有很多尚未得到有效利用。深圳雖然沒有農(nóng)村建制，但又是一個城中村與村中城并存的城市，原農(nóng)村集體占用了大量土地資源。“關(guān)內(nèi)是城市包圍農(nóng)村，關(guān)外是農(nóng)村包圍城市。”2月20日上午，深圳市國土規(guī)劃系統(tǒng)一位不方便透露姓名的政策研究者在接受《中國新聞周刊》采訪時，如此描述深圳的土地利用現(xiàn)狀。

目前深圳市建設用地（含住宅、公共設施、工業(yè)用地）為917.77平方公里，其中農(nóng)村集體建設用地390平方公里，占全市建設用地42%；農(nóng)村合法集體建設用地95平方公里，僅占農(nóng)村建設用地近25%。

從土地利用效率來看，2010年整個深圳特區(qū)的地均工業(yè)增加值是11億元/平方公里，其中原特區(qū)內(nèi)是55億元/平方公里。原特區(qū)外是7億元/平方公里，差了將近7倍；地均工業(yè)產(chǎn)值整個深圳特區(qū)是49億元/平方公里，原特區(qū)內(nèi)是196億元/平方公里，原特區(qū)外則是36億元/平方公里。

“約300平方公里的非法用地掌握在30萬原住民手里，其余600多平方公里建設土地面積上，卻承載將近1500萬人的外來務工和新移民。”深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁2月19日接受《中國新聞周刊》采訪時認為，此種土地資源占有狀況極不合理，“所有在這片土地上生存的人們的矛盾關(guān)系，都是因為政府這么多年來沒有及時處理土地以及地面物業(yè)的發(fā)展問題。”