清討欠薪的“青州模式”

滑璇

時隔三個月，山東省青州市住建局的鐘強（化名）仍記得春節(jié)前農(nóng)民工工資清欠辦公室的混亂場面。

清欠辦內(nèi)外被討薪的工人們圍得水泄不通，前一撥的十幾人還沒送走，后一撥的幾十人就已擠了進來。很多工人叫罵著指責工作人員辦事不力。還有人舉著手機，對著工作人員“錄音”。

4月28日，鐘強指著辦公室白墻上一個個灰黑色的鞋印告訴《中國新聞周刊》：“那都是來討薪的工人們蹬的。另外幾個屋里更多。”

與其他省份工資清欠由人力資源與社會保障部門統(tǒng)一管理不同，山東省按行業(yè)劃分，由各行政主管部門負責行業(yè)內(nèi)工資清欠。農(nóng)民工人數(shù)最多的建筑業(yè)，自然歸口到住建部門管理。作為住建局下屬的清欠辦，不設專職在編人員，既不是行政執(zhí)法機關(guān)，也沒有行政強制權(quán)。想憑借自身影響解決問題，難上加難。

無奈之下，清欠辦選擇了與其他機關(guān)聯(lián)合辦公，并讓行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法主動對接。

“作為基層執(zhí)法者，我們沒有能力制定規(guī)則、修改規(guī)則。但我們要利用規(guī)則，更好地處理社會發(fā)展中的問題。”4月29日，在首屆全國縣域法治高端論壇上，青州市公安局局長王樹國說。今年的工資清欠，便是青州的一次嘗試。

“就像在菜市場買菜”

事實上，從2012年中秋開始，到青州市住建局清欠辦討薪的農(nóng)民工人數(shù)便呈上升趨勢，“每天都有三四撥”鐘強說。在許多農(nóng)民工眼中，清欠辦堆放著大量現(xiàn)金，只要自己來要，當時就能把錢拿走。然而作為住建局的下屬機構(gòu)，清欠辦能做的，只是借助與開發(fā)商、建筑商、承包商的熟識關(guān)系，在欠薪者與被欠薪者之間協(xié)調(diào)周旋。

每次有人前來討薪，清欠辦都要找欠薪企業(yè)核實情況。“承包商承認欠錢還好辦，起碼能調(diào)解。要是連欠錢都不承認，這就真沒法子了。”青州住建局的王偉說。

王偉所說的“好辦”，是指清欠辦幫糾紛雙方“砍價”。農(nóng)民工說欠一萬，承包商說欠三千。清欠辦一邊勸高價壓低，一邊讓低價抬高，最后取個中間值，大概六七千元成交。鐘強做了一個形象的比喻——“就跟菜市場買菜似的”。

2013年1月底的一天，青州市信訪局、住建局等機關(guān)先后來了數(shù)百人的討薪隊伍。一直“單打獨斗”的清欠辦只好求助其他部門。

當天，青州市政法委電話通知法院、檢察院、公安局、住建局和人社局趕緊到市里開聯(lián)席會議。

各機關(guān)負責人來到會議現(xiàn)場，先拿到一份《最高人民法院關(guān)于審理拒不支付勞動報酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》。政法委書記說是讓大家學習，可是一遍讀下來，誰也沒看出其中的名堂。最后，法院副院長對1500余字的司法解釋逐條進行了講解，大家才對欠薪可能涉及的各家問題弄清楚。

“司法解釋規(guī)定了三個節(jié)點，在刑事立案前支付的，不構(gòu)成犯罪；在公訴前支付的，減輕或免除處罰；在判決前支付的，從輕處罰。”王樹國說。只有把前面每個環(huán)節(jié)的法律程序、法律文書，以及協(xié)議、合同等法律文書以外的載體做扎實，讓整個行政執(zhí)法過程看得見摸得著，后面涉及公檢法的環(huán)節(jié)才能做下去。

叫各部門負責人來就是要讓他們明確各自的職責，守住邊界的同時，相互配合。王樹國說，以前也有過聯(lián)合辦公，但有意識地讓前期行政執(zhí)法為后期可能發(fā)生的刑事執(zhí)法服務，尚屬首次。

聯(lián)合辦公

刑事立案前，先要有人社部門的《勞動保障監(jiān)察責令改正指令書》。當各個機關(guān)對欠薪問題的所有法律程序了然于胸后，公安局法制大隊、人社局勞動保障監(jiān)察大隊開始派員“進駐”清欠辦。

穿著警服的公安一出現(xiàn)，效果立竿見影。鐘強回憶：“最明顯的變化是，來討薪的農(nóng)民工不罵人、不吵嚷，也不往墻上踹了。”

“其實我們只是提供一些現(xiàn)場意見。”市公安局法制大隊的曲澤銀說，公安部門要想實質(zhì)介入欠薪案件，必須經(jīng)過勞保監(jiān)察部門移送，有《涉嫌犯罪案件移送書》，否則不能啟動程序，更不能動用偵查手段。用青州市人社局勞保監(jiān)察大隊隊長時永剛的話說，“公安局的人在場，最大的作用就是威懾”。

住建部門與一些欠薪企業(yè)聯(lián)系時，對方一聽說三部門聯(lián)合辦公，還有公安局的，不聲不響就把拖欠的薪水支付了。曲澤銀記得，一個承包了衡王府安置區(qū)外墻保溫工程的女工頭曾經(jīng)前來討薪。剛在清欠辦登記不久，她便接到發(fā)包商電話，要她回去核對工程量。“還沒等她介紹情況，人就回去了。”曲澤銀說。

有了勞保監(jiān)察大隊的配合，一些欠薪企業(yè)也會主動跑來核實情況。在住建局建工處二層一間60平方米左右的會議室里，擺放著三圈沙發(fā)。討薪農(nóng)民工、欠薪企業(yè)和負責清欠的工作人員三方坐在一起，核對事實。

與其他行業(yè)情況不同，建筑業(yè)的討薪者中存在著大量“雇傭軍”。他們與包工頭沒有經(jīng)濟糾葛卻被雇來要錢，真實目的是替包工頭向開發(fā)商討要剩余工程款。平日里，住建部門很難分清哪些是雇傭軍，但勞保監(jiān)察大隊對此自有一套辦法。通過對欠薪數(shù)量和欠條金額的比對，對欠薪情況的仔細詢問，他們往往能夠找出討薪隊伍中的濫竽充數(shù)者。欠薪數(shù)額、原因等事實，在他們的查詢下，常能順利浮出水面。

有了公安機關(guān)和勞保監(jiān)察的介入，不少欠薪企業(yè)了解到自己的行為正在走向刑事犯罪時，便會懸崖勒馬。很多人連勞保監(jiān)察大隊的《指令書》都不用發(fā)，便當場支付勞動報酬或承諾一天內(nèi)支付。對此，勞保監(jiān)察大隊也有所分辨、區(qū)別對待。時永剛說：“聯(lián)合辦公就是為了解決問題。只要他們支付，后面的程序就不用走了。但是如果有人拒不支付，或者我們認為支付的承諾存在風險，就會發(fā)出《指令書》。年前10天的聯(lián)合辦公時間里，勞保監(jiān)察大隊下達《責令改正指令書》的只有七八起。”

為行政執(zhí)法留痕

三部門聯(lián)合辦公，是否會存在公權(quán)力越軌？清華大學法學院教授余凌云認為：“聯(lián)合執(zhí)法在法律上是允許的，關(guān)鍵在于處理具體案件時，有關(guān)事項是否該由這些機關(guān)管轄。如果每個機關(guān)在管轄范圍內(nèi)各司其職，就不存在越權(quán)的問題。”

在法律專家看來，青州模式的作用在于，為行政執(zhí)法留痕。

與公安機關(guān)預審有些相似，《責令改正指令書》發(fā)出前也要經(jīng)過詢問程序，并制作《勞動保障監(jiān)察詢問筆錄》。這項工作每次由兩名勞保監(jiān)察大隊的工作人員詢問并記錄討薪者、欠薪者的相關(guān)陳述。

在法制大隊大隊長王健看來，《詢問筆錄》和《責令改正指令書》不僅是勞保監(jiān)察部門行政執(zhí)法的依據(jù)，還可能成為公安機關(guān)刑事執(zhí)法的依據(jù)，須嚴格按照法律程序進行。“一些行政案件發(fā)展下去可能變成刑事案件，許多行政法規(guī)定‘構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。但在實踐中，一些行政執(zhí)法過程并不規(guī)范，不光沒有留下證據(jù)，甚至連下達過行政處罰的記載都沒有。這對之后的刑事執(zhí)法造成了很大障礙。”

為此，人社局偶爾也向公安取經(jīng)，在規(guī)范行政執(zhí)法程序的同時，讓勞保監(jiān)察大隊的《詢問筆錄》更對公安局的路子。“說白了，一旦出現(xiàn)刑事案件，我們希望這份詢問筆錄公安機關(guān)認定程序合法之后就能用。”時永剛說。

王樹國說，行政機關(guān)嚴格依照法律程序辦事并留下執(zhí)法痕跡，一些情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的案件就能夠順利交接到公安機關(guān)手中。

在王樹國看來，這種溝通合作不僅解決難題，還能節(jié)約行政成本。

“現(xiàn)在我們還在嘗試。以后，在刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法對接方面，行政機關(guān)之間還會在更多執(zhí)法領域進行更系統(tǒng)的合作。”王樹國說。現(xiàn)實中，基層執(zhí)法活動所占比重巨大，難點多，迫切需要制度創(chuàng)新。