掌握全美國最多秘密的人退休了

于海洋

他也許是埃德加·胡佛以后美國最有權勢的FBI首腦。

9月4日，主政FBI12年的羅伯特·米勒將正式離開他位于華盛頓賓夕法尼亞大街的辦公室，結束其職業生涯。

美利堅的不幸成就了羅伯特·米勒的功業，這位特工首腦與前任們最大的差別就是他一上任就趕上了9·11，其后他的工作與反恐密不可分，功由此出，謗亦由此出。

現在，反恐重臣歸老田園，美國12年反恐戰爭中的刀光劍影、內幕密辛留給世人太多揣度的空間，面對媒體的窮追不舍，這位或許是掌握了全美國最多秘密的老人只用典型的FBI風格回答，“是時候離開了。”

兩起重案凸顯專業、政治素質

羅伯特·米勒35年職業生涯近乎完美。

普林斯頓大學畢業后，羅伯特·米勒先是應征入伍，他加入了海軍陸戰隊赴越南參戰。服役期間因為表現優異，先后獲得了紫心勛章、青銅勛章，兩次海軍嘉獎勛章以及越南英勇十字勛章等多項獎勵。

對于前線基層軍官而言，越戰經歷是一次對心性、能力與意志的殘酷錘煉，而這樣的獎賞背后則是巨大的付出和極為卓越的能力。而這些在羅伯特·米勒（還包括麥·凱恩議員）以后的仕途中，也成為其面對各種非議和指責時非常有效的擋箭牌。

退役之后，米勒先是回到校園取得了法學博士學位，在當了一段訴訟律師后順利地被聯邦司法部錄取，進入司法部駐舊金山刑事局，開始與形形色色的職業罪犯打交道。

從1976年入局工作到1989年被時任司法部長迪克·索恩伯勒任命為部長助理，羅伯特·米勒一共用了13年。在這13年里，米勒處理了大量棘手的刑事案件，但是真正體現他超過一般犯罪專家政治素養的卻是由其主導的國際信貸商業銀行（BCCI）“C追蹤行動”和洛克比空難調查。

站在今天回顧這兩個使米勒聲名鵲起的世紀疑案，其后來的似錦前程已經盡顯前兆。

首先，這兩起案件都具有復雜的國際反恐怖主義背景，BCCI由巴基斯坦大亨阿巴迪所建，公司以為各種職業犯罪集團洗錢、轉移資金為主業，恐怖大亨拉登正是大股東之一；即便BCCI倒閉，基地組織和其他恐怖主義勢力依然長期利用該銀行的余脈完成資金流動。而1988年的洛克比空難更是20世紀最令人震驚的國際恐怖主義事件之一。

以打擊黑社會犯罪、金融欺詐為主項的特工羅伯特·米勒正是在主導這兩案調查時，初步形成了對國際恐怖主義勢力發展的看法和反恐工作的認知。

其次，這兩起案子都與美國密切相關，但又都不是完全由美國單獨主導，最后是依靠國際合作共同完成了案件的調查和審判工作。羅伯特·米勒在調查期間面對復雜的國際法律文牘、以及與機構協調等問題的掌控能力，給國內外同行留下深刻的印象。

最后，這兩起案件從本質上都屬于未竟的懸案，各種利益糾葛牽涉甚深。不僅本·拉登、卡扎菲等這些羅伯特·米勒后來的敵人悉數登場，就連對羅伯特·米勒有提攜之恩的老布什家族也深度涉案（BCCI洗錢案調查發現布什家族曾經多次朝中東走私軍火）。案件波譎云詭、黑幕甚多，剛開始調查的時候歐盟政壇一片風聲鶴唳，但到最后告一段落時既沒引起大的公眾不滿又沒拔出蘿卜帶出泥，負責調查的羅伯特·米勒可以說專業素養和政治手腕兩手都過硬。

兩起大案的落幕給米勒積累了足夠的政治資本，也為其成為國之重臣奠定了基礎。

走上仕途快車道的羅伯特·米勒卻在隨后短暫脫離了司法部，到一家律師事務所任高級合伙人，很快，他遇上了職業生涯最大的伯樂——布什總統新任命的司法部長、共和黨保守派重臣阿什克·羅夫特，在羅夫特的推薦下羅伯特·米勒順利接任聯邦調查局第6任局長，開始了其12年的特工首腦生涯。

臨危授命 鐵腕改組

羅伯特·米勒繼任聯邦調查局局長之時，不可能預知7天之后震驚全球的“9·11”將在曼哈頓上演。也正是“9·11”的發生，使羅伯特·米勒成為我們今天所熟悉的“反恐第一”主義者，并確定了其在美國情治系統內的第一人地位。

客觀地講，米勒局長最初別無選擇。

“9·11”突然發生立刻使聯邦調查局處于非常不利的輿論環境當中。按照美國法典第28條533款規定，聯邦調查局在司法部長授權下其核心職責就是“偵測反美國的罪行”。但是聯邦調查局在恐怖分子潛入美國一年多的時間里，多次錯過了相關預警信息，其中最嚴重的一次“疏忽”是羅伯特·米勒在接受國會議員質詢時承認的：聯邦調查局駐菲尼克斯的特工曾經在恐怖襲擊發生兩個月前注意到了這批恐怖分子在當地一所航空飛行學校內學習的情況，并提請對他們實施嚴密監控，但是總部忽視了這一預警。

四面八方而來的壓力使聯邦調查局必須在反恐方面投入更多的精力。

而將反恐變成聯邦調查局第一職能并非羅伯特·米勒的首創，它是時任司法部長阿什克·羅夫特的發明。

司法部長阿什克·羅夫特浸淫政壇多年，是共和黨里最有權勢的保守派元老之一，按照美國媒體的說法，羅夫特乘風借力的本事極為高明，“9·11”發生后，他公開宣布要對司法部進行“戰時改組”，強硬地把所有資源投向反恐工作，最后幾乎轉眼間羅夫特成為美國歷史上權力最大的司法部長。

作為司法部的下屬單位，聯邦調查局別無選擇。就反恐戰爭而言，米勒繼任之初的最大貢獻其實是他對阿什克·羅夫特指示的貫徹能力——在剛上任、立足未穩的情況下立即對聯邦調查局進行徹底的結構改造和職能重組，其行政能力與意志令人非同一般。要知道，聯邦調查局自1908年成立以來，已經形成了無比完備的組織結構和明晰的職能分工。雖然反恐也是職責之一，但是一直并未納入FBI具有最高優先權的工作序列當中。

米勒在紀念其就職十周年的時候，不無得意地總結到，自己在上任之初所進行的變革，意味著FBI由一個調查部門“變身”為情報搜集機構。該局在機構文化、傳統及運作流程為此進行的調整那可是前所未有的！即便有司法部長的力挺和社會民眾一邊倒的支持，這種激進的變革依然在聯邦調查局內部引起了巨大爭議。當時最遭人非議的決策就是，為強化反恐部門的力量米勒從緝毒部門中調來500 特工，這種將成熟特工集體轉行而不是招募新人的做法不僅違背常理，而且有強烈的歧視色彩，引發部分特工離職。

但是米勒不為所動。在他的強力推動下，聯邦調查局短時間內就匯集了多達1200名特工與情報分析人員投入“9·11事件”的后繼調查當中。這種果敢的行事作風既使司法部長羅夫特一時風頭無兩，更讓司法部在恐怖襲擊發生后的一片混亂中迅速確立了其在聯邦政府反恐工作中的核心地位。

后來所發生的一切證明，強化反恐不僅是一場颶風式的運動，更是美國國內國際戰略的一次重大變化。

之后美國幾乎所有的安全部門都得接受并適應國家戰略的新需要。而做得最快最好最堅定的聯邦調查局，因此在財政撥款、權限劃分等問題上獲得了聯邦政府和議員們的格外青睞。即便羅夫特后來去職、司法部的許多做法受到越來越廣泛的批評，米勒和他的聯邦調查局仍然是反恐戰爭和潛力斗爭中的大贏家。

“國家安全信函”導致FBI濫權

自“9·11”以來，聯邦調查局不僅挫敗了包括襲圖謀擊美國駐各國使領館事件、內褲炸彈事件、劫機陰謀等一系列恐怖主義勢力的進攻，更進一步提出并貫徹“事先預防”的反恐方針。

對美國內外大小激進組織、恐怖主義嫌疑人一次次拉網式的清理，最終使組織化的恐怖主義力量在美國難以存身——今天的美國雖然仍面臨嚴峻的安全挑戰，但是團伙性的大型襲擊在美國發生的幾率已經大為降低，波士頓爆炸案中那種“獨狼”式的襲擊已經成為恐怖分子不得不采取的變通之道。

但巨大的反恐成就給聯邦調查局局長帶來的不僅是鮮花和贊美，FBI的種種作為也給這個老牌執法部門帶來諸多非議。

在所有指責中最吸引公眾眼球的莫過于司法權對公民權的侵害問題。

為了做到“事先預防”，神通廣大的羅伯特·米勒從國會給探員們搞來了一個名叫“國家安全信函”的東西，有了它，探員們就可以不經法院批準自行決定該監控誰，監控哪些信息，監控后是否采取措施。

這種本意是為了在嚴重的恐怖主義威脅發生時給予特工人員必要便利的信函，在聯邦調查局內部迅速成為一種隨意濫施的授權。2007年司法部監察長提交的報告中就指出，在FBI內部，本應由上級主管同意才能簽發的“國家安全信函”事實上已經管理失控，探員們在沒有任何書面文件許可的情況下就可以找到與他們合作的通訊企業調取公民信息。因為《愛國者法案》要求只要FBI出具國家安全信函，公民和企業就必須配合其調查要求，所以拿到了該函的探員看似只能調查被懷疑對象的信息，但事實上探員們往往先入為主地認為被懷疑對象是壞人，憑著薄弱來源的非法信息，探員們就可以申請對被懷疑對象的人身及財產權利加以限制甚至直接偵訊。

這在后來形成了一種嚴重的局面：許多美國公民某一天突然發現自己的賬戶被凍結了，或者沒有任何理由地自己的某些權利受到了限制，除非這時候探員們主動造訪，否則這些無辜的人根本無從知道發生了什么。

他們為何被懷疑，該找誰投訴、如何解除對他們各項權利所施加的限制，則完全取決于探員們的疑心病是否痊愈、忙不忙等因素。聯邦調查局的濫權構成了對許多公民赤裸裸的騷擾和傷害，使得包括參議院司法委員會最資深成員阿倫·斯佩克在內的議員已經對當年過度慷慨的授權表示后悔，斯佩克甚至曾大為惱怒地當眾指責，“每當我們不注意的時候，調查局就會出現嚴重的失誤。”

面對多方責難，羅伯特·米勒2007年在出席參議院聽證會時曾經發誓要對這樣的濫權行為加以制止和改變。但是事實證明，他不過說說而已。

GOOGLE公司在2013年發布的報告顯示，FBI一直在利用國家安全信函要求Google公司配合其調查要求，2009年～2012年間，除2010年涉及2000至2999個用戶賬戶外，其余每年均涉及1000至1999個賬戶受到調查。

自《愛國者法案》通過以后FBI先后發出的國家安全信函總數已經達到數十萬封。

這種濫用甚至引發了司法機構的反彈，2013年美國加州地區法院的一位名叫蘇珊·艾斯特（Susan Illston）的法官就裁定， FBI迫使企業和機構交出公民數據的國家安全信函是違憲的。

“棱鏡計劃”只是反映常態

FBI 有無數種方法可以規避這些不利的聲音，但羅伯特·米勒“民權之敵”的帽子也就此難以脫去了。米勒顯然感受到了這種壓力，媒體一度還傳出他有意辭職的信息。局長本人在面對國會批評時也曾經頗為誠懇地表示，在秘密監聽的問題上，聯邦調查局已經從采取技術手段階段上升到準備為技術手段確立規則的階段，但這種辯解隨即被斯諾登曝光的“棱鏡計劃”打得粉碎。

“棱鏡計劃”并非FBI一家的全面監聽計劃，而是奧巴馬總統認可了的涉及全美國整個情報系統的監聽計劃。但是一方面因為斯諾登叛逃一事屬于FBI的管轄范圍，另一方面是羅伯特·米勒在鼓吹網絡監控方面實在太過積極，所以FBI最后成為了“棱鏡計劃”曝光后所有媒體關注的焦點。

要知道，2010年米勒局長對硅谷的訪問極為高調并對媒體開放。按照《紐約時報》當年11月16日的報道，這位當職的FBI局長當時拜訪了包括Google和Facebook在內幾乎所有信息產業巨頭，希望他們能夠配合聯邦調查局的網絡監控。斯諾登后來的爆料顯示，除了Google和Facebook外，蘋果、微軟還有幾千個信息公司最后也接受了羅伯特·米勒的“監控有益論”，并積極投身于宏大監控網絡的建設當中。

那個曾經在2001年公開對抗小布什總統秘密電子竊聽命令的羅伯特·米勒已經不見蹤影，他成為隱秘竊聽世界最堅定的保護者和倡導者，一張過去只在科幻電影中出現的覆蓋全世界的監控網絡已經形成。

在斯諾登事件爆發后，曾經有媒體認為羅伯特·米勒將會受到很大的政治壓力，這種言論顯然是過分理想化。一位不愿具名的前情報系統官員對《中國新聞周刊》明確地表示，棱鏡事件所暴露的，是這個還在進行反恐戰爭的國家情報界工作的常態。他認為，羅伯特·米勒在這一問題上所受到的質疑是不公正的，他代表整個情報體系接受議會的質詢，只能證明他在這一隱蔽戰線中的江湖地位，而非其他。

這位聯邦調查局局長在接受質詢時也坦然地表示，“如果我們早就有這樣的項目，那‘9·11恐怖襲擊就有被阻止的機會。”表明他從未在類似事件中感受過政治和道義的壓力。

就美國整個政治生態系統的運行規則而言，聯邦調查局雖然沖在濫用反恐權力的第一線，但是調查權與司法監督的關系總體而言依然是一個政治問題，國會和政府對情報部門也不存在約束能力徹底削弱的風險。因此，將指責的矛頭完全指向羅伯特·米勒這樣的技術性官僚確實意義不大。

帶走了秘密 帶不走的難題

在這位重臣歸隱之際，真正影響其歷史評價的反倒可能是另外一個難題，那就是聯邦調查局職能調整的后遺癥問題。當年羅伯特·米勒大刀闊斧地改革，雖然形勢所逼，效果顯著，但是部門資源對于反恐戰線的過度傾斜和整個調查局米勒色彩過于明顯，已經到了損害調查局履行傳統職能的地步。

米勒本人在最初任職司法部的時候曾經主導過很多有組織犯罪、金融詐騙、洗錢等傳統刑事調查項目。但自任職局長以來，米勒卻再未在這些駕輕就熟的領域內有過拿得出手的成績。尤其是2008年金融危機以后FBI對美國26家大型金融機構所進行的調查，更凸顯了該組織在金融犯罪時刑事調查方面能力的全面下滑。2008年美國次貸危機中，那些金融寡頭們膽大妄為的表演對整個世界的傷害到今天還沒有完全消除，他們所采用的伎倆和不加掩飾的貪婪即使普通百姓也耳熟能詳，但這些金融危機的肇始者們最終卻未受到任何值得一提的懲戒。

更為嚴重的是，當“占領華爾街運動”爆發后，非營利組織“公民正義伙伴基金”（Partnership for Civil Justice）借助《信息自由法》（Freedom of Information Act）取得了聯邦調查局部分內部文件。內部文件顯示，FBI不但和很多金融巨頭具有企業的密切合作關系，更將抗議力量直接定義為“恐怖分子”，嚴密監控這些抗議可能對華爾街造成的損失。

作為執法者，聯邦調查局與被執法對象走得如此之近，是自胡佛任局長以后幾乎再未發生過的事情。雖然沒有任何直接證據，但是羅伯特·米勒與提拔他的阿什克·羅夫特身上共有的保守主義氣質，顯然對這些行為的發生起到了很大的作用。

將所有精力集中于反恐成就了羅伯特·米勒，卻也使那個美國人熟悉的傳統的調查執法機構漸漸從百姓視野中淡出。

這種機構調整的消極后果還需要很久才能下定論，但是它的始作俑者已經做好了離開華盛頓的準備。

沒有一個聯邦調查局的局長不是帶著滿身的秘密離開，這是他們工作的特性。但是羅伯特·米勒有幸生在這個傳媒超級發達的時代，因此他受到公眾審視的機會也更多。俄羅斯間諜案，班加西大使館遇襲案，CIA局長偷情被FBI特工調查案，眾多曾經引發國內外軒然大波甚至影響到國家權力架構與大政方針的案件，背后多少都有這位執掌聯邦調查局大權12年重臣的影子。

即便在他離開后，人們在短時間也無從探究羅伯特·米勒12年聯邦調查局生涯的全部隱秘，以及他對這個國家的真實影響。