“蟻貪”隱憂

閔杰

以改革著稱(chēng)的深圳，近日在反腐機(jī)制探索上再出新動(dòng)作。5月8日，在其未來(lái)“深港合作”前沿區(qū)域的前海，一個(gè)跨部門(mén)的廉政監(jiān)督局掛牌成立。

新機(jī)構(gòu)直接隸屬深圳市委市政府，內(nèi)設(shè)調(diào)查、預(yù)防和社區(qū)工作3個(gè)部門(mén)，不僅查辦案件，對(duì)于街道、社區(qū)、村等最基層單元的監(jiān)督也將加碼。

改革似乎緣于現(xiàn)實(shí)的緊迫感。2012年3月至今，深圳已有5名街道辦“一把手”相繼落馬，還有53名街道工作人員因各類(lèi)問(wèn)題被檢察機(jī)關(guān)立案查處。

深圳市人民檢察院為此發(fā)出警告稱(chēng)，街道辦“一把手”貪腐現(xiàn)象，已成基層反腐新動(dòng)向。這些在人們印象中是并不起眼的“小官”，利用各種漏洞，成為“蟻貪”一族。

“街官”倒在“土地”上

擁有研究生學(xué)歷的劉少雄，從照片上看溫文儒雅，卻被當(dāng)?shù)孛襟w形容為“黑老大”的保護(hù)傘。

劉少雄是深圳市一名“街官”，自2003年9月起，他長(zhǎng)期擔(dān)任深圳市沙井街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，事發(fā)時(shí)任寶安區(qū)沙井街道黨工委書(shū)記、辦事處主任。在近十年的街道辦“一把手”生涯中，沙井街道豐厚的土地價(jià)值，為他帶來(lái)各種“紅利”，當(dāng)然還有最后的牢獄之災(zāi)。

劉少雄的落馬，與當(dāng)?shù)氐摹昂谏鐣?huì)老大”、號(hào)稱(chēng)“龍哥”的陳東密切相關(guān)。

根據(jù)當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的指控，陳東自上世紀(jì)80年代末開(kāi)始，盤(pán)踞沙井街道一帶，通過(guò)非法手段經(jīng)營(yíng)廢品收購(gòu)、碼頭運(yùn)輸、房地產(chǎn)等行業(yè)，長(zhǎng)期進(jìn)行綁架、非法拘禁、搶劫、敲詐勒索、開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)、非法倒賣(mài)土地使用權(quán)等違法犯罪活動(dòng)。

該案公訴人、深圳市人民檢察院檢察官?gòu)埲羝礁嬖V《中國(guó)新聞周刊》，劉少雄和陳東之間最早因土地而發(fā)生的利益往來(lái)開(kāi)始于2009年。

2008年9月，陳東以深圳市展奇實(shí)業(yè)有限公司名義向深圳市另一家公司租用深山山頭土地20088.47平方米。2009年，沙井街道辦準(zhǔn)備征用這塊土地用于公園建設(shè)。陳東找到時(shí)任沙井街道黨工委書(shū)記、辦事處主任的劉少雄，請(qǐng)求劉少雄不要征用該地塊。在一次宴請(qǐng)中，陳東飯后將一個(gè)事先準(zhǔn)備好的裝有200萬(wàn)元港幣的旅行袋拿給了劉少雄。

事后，在劉少雄的直接插手下，沙井街道辦果然一直拖著沒(méi)有征用該地塊。“在這個(gè)案例中，劉少雄似乎沒(méi)有什么具體行為，只是拖，不再繼續(xù)推進(jìn)，維持現(xiàn)狀。”張若平說(shuō)，劉少雄能夠拖延項(xiàng)目的“資本”在于，在深圳，街道辦幾乎擁有所有上一級(jí)政府部門(mén)的行政職權(quán)，包括規(guī)劃辦，由此導(dǎo)致沒(méi)有其他上級(jí)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督跟進(jìn)，“很多工作如果不經(jīng)過(guò)街道辦，根本就推進(jìn)不下去。”

據(jù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，劉少雄不僅幫陳東保住被征用的土地，還利用職權(quán)為其“土地置換”。

2007年，陳東與人合作取得了沙井街道民主村路段西部工業(yè)園33845平方米土地的使用權(quán)。2010年，陳東擔(dān)心這塊地被征收為政府儲(chǔ)備用地，找到劉少雄幫忙“置換”。在劉少雄的干涉下，沙井街道辦最終將陳東手上的地置換成另一塊面積為16922.78平米的土地。雖然這塊土地只相當(dāng)于原地的一半大小，但位于沙井中心區(qū)，潛在價(jià)值極高。作為回報(bào)，陳東分三次送給劉少雄港幣1000萬(wàn)元。

“地方上涉及到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，審批程序非常多，漏洞也很多。”張若平舉例說(shuō)，在劉少雄的另一件受賄案中，涉及到一塊土地原本是集體土地，不能直接轉(zhuǎn)讓?zhuān)趧⑸傩鄣牟僮飨拢试S一家公司入股村集體股份公司，從而使該公司變相具有了合法開(kāi)發(fā)該地塊的資格，“審批文件要報(bào)給寶安區(qū)國(guó)土局，但國(guó)土局只認(rèn)街道辦的文件，只要街道辦的文件從形式要件上看是合法的就行，并不去核查街道辦背后如何操作。”

張若平介紹，在劉少雄涉及土地的三宗案件中，一個(gè)是拖延項(xiàng)目進(jìn)展，一個(gè)是將品質(zhì)差的地?fù)Q成好地，還有一個(gè)是將開(kāi)發(fā)企業(yè)身份合法化。“這些手段分別鉆了不同的制度空子，根本原因在于街道辦一把手大權(quán)獨(dú)攬，缺乏有效監(jiān)督。”

陳東案成為深圳建市以來(lái)最大的黑社會(huì)性質(zhì)組織案件，在審判上也創(chuàng)下多項(xiàng)歷史之最，判決書(shū)長(zhǎng)達(dá)843頁(yè)超過(guò)60萬(wàn)字、罰金高達(dá)2.6億元。劉少雄最終被法院認(rèn)定，縱容以陳東為首的黑社會(huì)性質(zhì)組織，并收受多人賄賂2000萬(wàn)元左右，獲刑死緩。

失控的權(quán)力

坪地街道原黨工委書(shū)記張慶源大概沒(méi)有想到，自己會(huì)在退休一年后被押上法庭。

深圳市人民檢察院透露，張慶源未遵循有關(guān)處置國(guó)有資產(chǎn)的程序，讓行賄人以較低的價(jià)格順利購(gòu)買(mǎi)了坪地街道8000多平米的某商業(yè)鋪位，導(dǎo)致了上億元的國(guó)有資產(chǎn)流失。

據(jù)辦案檢察官介紹，該案的行賄人在接受調(diào)查問(wèn)話中，曾直言不諱稱(chēng)，“街道黨工委書(shū)記有說(shuō)一不二的決定權(quán)。”

這種“權(quán)力”，在其他幾位落馬的街道辦“一把手”身上，同樣成為貪腐的根源。

2012年2月，深圳市南山區(qū)紀(jì)委將一份反映深圳市一家公司董事長(zhǎng)鄭穩(wěn)棠涉嫌違法違紀(jì)問(wèn)題的舉報(bào)材料摘錄交給南頭街道黨工委處理，區(qū)紀(jì)委指明交由街道黨工委書(shū)記、辦事處主任黃亮查辦。

黃亮收到材料后，卻主動(dòng)把情況透露給了鄭穩(wěn)棠本人，鄭穩(wěn)棠提出請(qǐng)黃亮幫忙擺平此事。黃亮答應(yīng)后，大幅修改了由街道辦紀(jì)工委副書(shū)記鄧某旺起草的“初查報(bào)告”，試圖幫鄭穩(wěn)棠蒙混過(guò)關(guān)。

2012年5月，黃亮得知南山區(qū)紀(jì)委再次對(duì)鄭穩(wěn)棠涉嫌違法違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查后，多次為鄭穩(wěn)棠說(shuō)情，甚至要求紀(jì)委在調(diào)查過(guò)程中要“注意工作方法，要慎重”，并將案件進(jìn)展情況透露給鄭穩(wěn)棠，教鄭穩(wěn)棠應(yīng)對(duì)調(diào)查。

黃亮案公訴人、龍崗區(qū)檢察院檢察官龐莉霞告訴《中國(guó)新聞周刊》，黃亮從2012年2月到任街道辦書(shū)記，到7月23日被帶走調(diào)查，短短的5個(gè)月，便分別收受了50萬(wàn)元人民幣和30萬(wàn)港幣。

頗有意味的是，黃亮的落馬并非因?yàn)猷嵎€(wěn)棠事件，而是被別的案件牽出來(lái)的。

利用基層的人事任用及工作調(diào)動(dòng)，也常常成為街道辦“一把手”貪腐的手段之一。

南山區(qū)人民檢察院檢察官?gòu)垖毞甯嬖V《中國(guó)新聞周刊》，羅湖區(qū)蓮塘街道辦事處原黨工委書(shū)記、辦事處主任梁鉅坤犯下的多宗受賄案都與此有關(guān)。

2007年底，曾是一名派出所民警的袁曉兵因?yàn)榕沙鏊ぷ魈量啵Ｍ{(diào)到更清閑、且上升空間更大的街道辦工作，為此送給梁鉅坤5萬(wàn)元，梁鉅坤收錢(qián)后，將其調(diào)到蓮塘街道辦工作。后來(lái)袁曉兵又送給梁3萬(wàn)元，袁曉兵再一次將他的“執(zhí)法編”調(diào)整為街道辦行政編制，并提拔其為副科長(zhǎng)。

據(jù)檢方調(diào)查，除袁曉兵外，梁鉅坤還將街道辦城管科原科長(zhǎng)梁麗媚提拔為辦事處副處級(jí)干部，為此收受梁麗媚現(xiàn)金2萬(wàn)元。

張寶峰說(shuō)。深圳不少街道辦各類(lèi)人員規(guī)模都在千人以上，存在大量可以“自由裁量”的非正式編制人員，非正式編制人員想轉(zhuǎn)為正式編制，原則上要街道辦黨組開(kāi)會(huì)討論，但街道辦書(shū)記的推薦起著至關(guān)重要的作用，“一般來(lái)說(shuō)，只要他發(fā)話，基本上都能通過(guò)。”

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，在深圳，街道辦內(nèi)的人員編制很復(fù)雜，有公務(wù)員編、雇員編、事業(yè)單位編、臨工，還有執(zhí)法人員編制。各種編制的決定權(quán)往往掌握在街道辦“一把手”手中。即使是單位內(nèi)部的提拔，例如由正科提拔為副處，街道辦的書(shū)記也起決定性作用。

“最終任命雖然是上級(jí)政府組織部門(mén)發(fā)出，但如果沒(méi)有街道辦書(shū)記的肯定，幾乎不可能得到提拔。”張寶峰說(shuō)。

“超級(jí)”街道辦

在當(dāng)?shù)貦z察官和研究者看來(lái)，深圳市街道辦一把手權(quán)力過(guò)大，來(lái)自于幾方面因素的疊加。一是深圳的街道實(shí)際管理的人口和資源普遍高于內(nèi)地。有的街道有上百萬(wàn)的人口（含流動(dòng)人口），甚至達(dá)到了中西部一些地級(jí)市的規(guī)模。

深圳大學(xué)公共管理系教授馬敬仁說(shuō)，深圳龍崗區(qū)的布吉街道，一年有上百億的財(cái)政收入，經(jīng)濟(jì)總量很大。快趕上內(nèi)地一個(gè)中等城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。還有一些街道辦工作人員規(guī)模超過(guò)千人，比如一個(gè)坪山新區(qū)，編制才兩三百人，但是一個(gè)坪山街道辦就有一千多人。龍崗區(qū)的橫崗街道甚至有1700人。

在行政權(quán)力配置方面，深圳市目前街道辦“一把手”大多是正處級(jí)，有的還高配副局級(jí)。街道黨工委書(shū)記往往又兼街道辦事處主任，同時(shí)也是黨支部書(shū)記，是名副其實(shí)的“一把手”，擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。

“超載”的街道辦也面臨各種監(jiān)管難題。按中國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市即城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)政府。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌速度的加快，街道轄區(qū)的公共事務(wù)日益復(fù)雜化，城建、房管、民政、城管、治安、環(huán)保、查違、搶險(xiǎn)救災(zāi)、基層執(zhí)法等幾乎所有城市管理工作最后都要落實(shí)到街道，街道辦事實(shí)上扮演著一級(jí)政府角色。

在馬敬仁看來(lái)，超載的街道辦不僅地位模糊、職能混亂，容易帶來(lái)監(jiān)管缺位和失靈。以人事領(lǐng)域?yàn)槔值擂k處級(jí)以上干部是黨管，處級(jí)以下是政府部門(mén)管，在管理上會(huì)出現(xiàn)縫隙，“尤其是編制不規(guī)范的那一部分，由街道辦花錢(qián)雇傭人員，很容易引發(fā)腐敗。”

而對(duì)于紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督手段，在街道辦內(nèi)部作用也明顯偏弱。深圳市人民檢察院檢察官?gòu)埲羝礁嬖V《中國(guó)新聞周刊》，進(jìn)行垂直監(jiān)督的上級(jí)紀(jì)檢巡視組，一般都只設(shè)到區(qū)一級(jí)位置，沒(méi)有深入到街道一層。