我國地域回避制度芻議

蔣金洋

摘 要：地域回避制度自古有之，它是我國特定歷史時期的制度安排，在中國古代歷史上對穩(wěn)定君主統(tǒng)治發(fā)揮過重要作用。然而在今天的中國，公務(wù)員地域回避制度不僅不能有效發(fā)揮其防止腐敗的作用，還在實踐中產(chǎn)生諸多影響地方和官員本身發(fā)展的問題。同時，地域回避制度在設(shè)計層面一定程度上違背了選舉制度的要求，并對我國基層民主建設(shè)產(chǎn)生阻礙作用。筆者試圖對地域回避制度在制度設(shè)計層面和實踐中的漏洞及問題分析來印證我國公務(wù)員地域回避制度已經(jīng)到了不得不改甚至是廢除的地步。

關(guān)鍵詞：地域回避制度；基層民主；制度設(shè)計

一、古代地域回避制度的實施目的

在封建社會，統(tǒng)治者在官吏的任用上實施了地域回避，目的在于為了限制和防止中央和地方官吏利用親屬故舊相互勾結(jié)，動搖以致瓦解封建統(tǒng)治。因此歷史中的地域回避制度的產(chǎn)生，具有一定的合理性，至少在防止地方割據(jù)、鞏固皇權(quán)、整頓吏治等方面起著積極的作用。中國古代的某些朝代，其統(tǒng)治之所以能夠在較長時期中維持，與其官吏的地域回避制度有著一定的關(guān)系。地域回避制度可以一定程度上割斷官員的熟人關(guān)系，斬斷官員與自身勢力的結(jié)合壟斷，也使得官員與當(dāng)?shù)氐胤絼萘ο嗷ブ坪猓乐沟胤焦賳T坐大。“隋文帝規(guī)定：縣佐不準任用本地人士，州縣官員不得在其原籍任職。這使本地人無法把持本地政務(wù)，有利于加強中央集權(quán)。”“一部古代中國政治史，也可以說是一部中央政府不斷集權(quán)的歷史。”地域回避制度的不斷完善也是統(tǒng)治者加強中央集權(quán)的過程。因此地域回避制度在封建社會實施的根本目的和本質(zhì)就是為了建立以帝王為中心的中央集權(quán)。

然而，地域回避也有其無法超越的歷史局限性。中國古代社會地方勢力割據(jù)、吏治腐敗的根源在于國家權(quán)力的配置上。皇族壟斷國家權(quán)力，隨意分封官職，往往打破了這種地域回避的限制；同時，統(tǒng)治階級內(nèi)部各種政治勢力的角逐，一時得勢的派別總是黨同伐異，從而使這一制度的權(quán)威性受到極大沖擊。因而地域回避無法在根源上消除權(quán)力運行中的問題。

二、我國公務(wù)員地域回避制度的的制度漏洞及實施缺陷分析

（一）公務(wù)員地域回避制度在中國存在的必要性

我國公務(wù)員地域回避跟古代官員地域回避制度一樣，是有中國特色的一種無奈之舉。“存在即合理”的。因為中國的“熟人社會”現(xiàn)象嚴重，中國的親情倫理關(guān)系也屬世間所罕有。本地官員在自己的親朋好友中間根本無法獨立且無價值偏向地處理日常事務(wù)。所以公務(wù)員地域回避制度的實施有利于克服這種“熟人社會”中的人情關(guān)系的束縛。越在基層，人情關(guān)系網(wǎng)越為緊密，這就對基層公職人員的工作帶來許多阻礙，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)異地任職，也避免了公職人員和自己的許多親屬在一起，為任職回避和公務(wù)回避創(chuàng)造了一個良好的環(huán)境，從而使三者均得到較好實施，保證回避制度的作用充分發(fā)揮。而且作為一種政治制度的傳統(tǒng)，官員異地任職已經(jīng)成為一種政治常態(tài)存在。

（二）公務(wù)員地域回避制度在現(xiàn)行體制下積極意義弱化

公務(wù)員地域回避制度是依據(jù)中國傳統(tǒng)文化而做的一項制度安排，在干部人事管理中，曾經(jīng)有著積極意義，它主要表現(xiàn)在：1）有利于克服傳統(tǒng)社會中的人情關(guān)系的束縛。2）有助于地方領(lǐng)導(dǎo)觀念的轉(zhuǎn)變。3）一定程度上遏止腐敗。然而，不容忽視的是，傳統(tǒng)地域回避制度賴以發(fā)揮作用的許多條件已發(fā)生實質(zhì)變化。第一，交通越來越便利，使得地域概念已經(jīng)發(fā)生變化，難以界定地域回避的合理距離；戶籍制度不再是鐵板一塊，戶口遷移便利性大大增加，官員親友可以輕而易舉隨“官”遷移，謀求“發(fā)展”；尤其是市場和互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，人流、物流、信息流不斷交換，地域回避所能達到的實際效果在不斷遞減。其次，相較空降官員，本地官員熟悉民情，熟悉公眾，具有責(zé)任心，考慮問題可能較有長期眼光等。而外地官員則沒有這些優(yōu)勢，他們往往任期一滿就遠走高飛，行為選擇上可能更多對上級負責(zé)，而忽略本地的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，地域回避制度實施多年，干部異地任職杜絕腐敗現(xiàn)象效果越來越不明顯。制度設(shè)計沒有帶來相應(yīng)的預(yù)防

收益。

（三）公務(wù)員地域回避制度實踐中帶來的現(xiàn)實問題

首先是，地域回避導(dǎo)致地方官員變動太快，在一定程度上導(dǎo)致地方官任職不穩(wěn)定，產(chǎn)生通常所說的“短期行為”。地方經(jīng)濟社會發(fā)展是一個長期的過程，當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級領(lǐng)導(dǎo)一地任期僅僅在兩年左右，甚至更短，致使許多干部急于求成、求穩(wěn)，改革創(chuàng)新動力不足。其次，異地任職導(dǎo)致許多干部由于不了解地方特定風(fēng)土習(xí)俗而難以開展工作。異地任職的領(lǐng)導(dǎo)往往將本地的經(jīng)驗移植到任職地，由于“水土不服”，工作難以展開，甚至引發(fā)干群、上下級之間的緊張關(guān)系。最后，縣鄉(xiāng)的地域回避導(dǎo)致許多“走讀干部”的出現(xiàn)。由于現(xiàn)在交通方便，出于干部任職的期限制、家庭生活的便利考慮，異地任職干部大多不愿在任職地重新安家，而實行“走讀”，從而不能很好地了解民情，傳達民意，往往只注重于聽匯報、看數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致脫離群眾、脫離實際。

（四）我國公務(wù)員地域回避制度設(shè)計漏洞分析

西方發(fā)達國家對公務(wù)員回避制度的規(guī)定都是職務(wù)回避和公務(wù)回避，而基本不涉及地域回避，甚至跟我國的地域回避制度有著相反的規(guī)定。西方國家在候選人資格上就嚴格規(guī)定了地域要求，規(guī)定只有在本選區(qū)居住一定時限的人才有資格被提名為候選人。只有這樣，選舉出的代表本地區(qū)的眾議員參議員才能在充分了解本地區(qū)選民需要的基礎(chǔ)上謀求本地區(qū)利益。如美國的地方行政長官及治安官都是由當(dāng)?shù)厝嗣裰苯舆x舉產(chǎn)生并對選民負責(zé)。這種制度規(guī)定是因為，在西方民主政治國家，一切公職人員都向選民負責(zé)，選票決定了官員的去留，沒有一個可以把他們隨意任免調(diào)遣的制度，官員必須代表選區(qū)內(nèi)絕大部分居民的利益，必須根據(jù)選區(qū)內(nèi)多數(shù)選民的利益作出決策。

我國公務(wù)員地域回避制度在一定程度上與選舉制度相悖。我國現(xiàn)行的選舉法規(guī)規(guī)定縣、鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)由人民代表選舉產(chǎn)生，而依據(jù)地域回避的規(guī)定，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)要實行地域回避，這就導(dǎo)致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無知”的前提下作出的選擇，從而在一定程度上導(dǎo)致選舉之前候選人與選民之間難以建立信任關(guān)系。從而選民實質(zhì)意義上的選舉權(quán)被無形中剝奪。同時，隨著基層民主的推進，公推直選的不斷推廣，選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府一把手候選人的了解程度越來越受到重視，公務(wù)員地域回避制度的設(shè)計反而一定程度上阻礙了基層民主的發(fā)展。從世界各國民主的發(fā)展來看，地方自治是通向民主政治的根本之途。地方自治的組織、社會職能、行為方式、社會行為習(xí)慣，以及蘊涵的價值理念鞏固并保證了民主憲政。我們可以預(yù)計，隨著民主法治的發(fā)展，尤其是基層民主政治建設(shè)的不斷深入，地域回避制度將在若干年后逐步失去存在的必要甚至是成為民主發(fā)展的阻礙而不得不除之。

三、我國公務(wù)員地域回避制度未來走向

制度是重要的，但不可否認的是制度的存在及運行都是有成本的，而要對制度進行改革或者創(chuàng)新也同樣需要成本的付出。關(guān)于諾斯有新制度經(jīng)濟學(xué)，筆者僅有所了解，新制度經(jīng)濟學(xué)認為預(yù)期收益大于成本就是一項制度變遷的動力。但是當(dāng)制度的預(yù)期收益等于甚至是小于預(yù)期成本時，制度還是否應(yīng)該繼續(xù)存在呢。筆者上面的論述僅是為了從我國現(xiàn)行公務(wù)員地域回避制度的制度設(shè)計上尋找漏洞、在地域回避制度所帶來的現(xiàn)實效應(yīng)中分析得出：公務(wù)員地域回避制度的施行效益小于其制度成本。在制度環(huán)境變化的前提下，既然地域回避制度的優(yōu)點在當(dāng)今未必能夠?qū)崿F(xiàn)，而其缺點未必能避免；既然加強權(quán)力監(jiān)督可以實現(xiàn)地域回避制度安排的原有功能，一個成本高于收益的制度是沒有理由繼續(xù)存在的。地域回避制度在歷史上有其存在的價值，但其本質(zhì)上是某些制度失靈的一個補救性制度，隨著我國基層民主政治建設(shè)的不斷推進，其它如監(jiān)督、民主制度的不斷完善，公務(wù)員地域回避制度已經(jīng)開始喪失其生存土壤，與時代表現(xiàn)出一種強烈的不適應(yīng)性。對于我國公務(wù)員地域回避制度的未來走向，學(xué)界也莫衷一是。

地域回避制度作為從古至今的一項重要的任職制度，一直以來發(fā)揮著其重要的作用。而在新時期，雖然其生存的條件已經(jīng)發(fā)生改變，但學(xué)界現(xiàn)在主流觀點仍是看到公務(wù)員地域回避制度的不足，但并不是為了完全地想要摒棄它，而是為了更好地完善它。在這部份學(xué)者的眼里，公務(wù)員地域回避制度類似管理學(xué)上的保健因素。有它不會變得更好，但沒有它一定會變得更壞，這就是公務(wù)員地域回避制度對防止腐敗作用的總結(jié)。而章劍生則認為，這種任職回避制度（地域回避制度）產(chǎn)生的弊端嚴重地影響著我國政治體制的改革和民主法治建設(shè)的進程，應(yīng)當(dāng)予以廢除。而筆者則支持這派觀點：即公務(wù)員地域回避制度在我國新時期已經(jīng)是不合時宜的，基于筆者上面的分析，它應(yīng)該被修改或者取消。

（一）“洋為中用”借鑒國外公務(wù)員制度：核心是公務(wù)回避，關(guān)鍵是監(jiān)督機制

其實，行政回避的爭議不在于是否修改或者取消地域回避制度，而在于如何完善公務(wù)回避制度。公務(wù)回避是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，遇有涉及本人利害關(guān)系等法定情形時，為避免影響正當(dāng)履行公務(wù)而進行的回避。但在具體實踐中，這卻是回避制度中最難嚴格遵守的，行政回避也是司法和行政領(lǐng)域中數(shù)量最大，最常見的回避，也是最容易出問題的，但也是最沒有得到重視的。公務(wù)回避制度健全，罰則明確，地域回避存在的必要性便大大下降。因此，公務(wù)回避是回避制度的核心所在。我國行政回避制度關(guān)于行政回避范圍的規(guī)定過于原則和模糊是導(dǎo)致回避制度實施梗阻的基本原因，其一句“利害關(guān)系”的不明不白也加大的公務(wù)回避的實施難度。在這方面，我們可以參考國外的回避制度。日本就有類似規(guī)定，日本《國家公務(wù)員法》第5條第五款規(guī)定：“任命人事官，其中不得兩人屬于一個政黨或者同一大學(xué)部畢業(yè)。”新加坡則是詳列了公務(wù)員的回避條件。比起我國模糊的界定和粗糙的設(shè)計，是具有較強的借鑒意義的。

我國已經(jīng)形成了權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政黨監(jiān)督等較為完整的權(quán)力監(jiān)督體系，在形式上基本實現(xiàn)了陽光下的權(quán)力運行模式。隨著公民的權(quán)利意識的逐漸加強，公民表現(xiàn)出了強烈的維護自身利益和監(jiān)督權(quán)力運行的愿望。可以說通過公務(wù)員地域回避來防止公務(wù)員腐敗的制度功能完全可以通過完善公共權(quán)力監(jiān)督機制來實現(xiàn)，而且這一做法還能避免地域回避制度可能帶來的負面效應(yīng)。廢除公務(wù)員地域回避制度也是借鑒西方民主國家基層官員本土化政策所應(yīng)走之道。

（二）“古為今用”：由過去的“改土歸流”到現(xiàn)在的“改流歸土”。

于建嶸是“改流歸土”學(xué)派的代表之一，他認為在全球化的今天，國家治理需要以“世界是平的”這樣的觀念來學(xué)習(xí)借鑒本國及外國的治國經(jīng)驗。“就‘異地為官問題而言，如果說在古代需要‘改土歸流的話，那么，今天則已經(jīng)到了‘改流歸土的時代了。”

在古代，地方官員回避制應(yīng)用在少數(shù)民族地區(qū)，體現(xiàn)為“改土歸流”，即把本來由少數(shù)民族首領(lǐng)擔(dān)任的地方“土官”改變?yōu)橛芍醒胝蚊摹傲鞴佟保淠康闹饕且訌姵哂休^強離心傾向的少數(shù)民族地區(qū)的控制，加強中央政府集權(quán)，維護其統(tǒng)治。而“改流歸土”，不再實行“異地為官”體制，在于建嶸他們看來，就是由當(dāng)?shù)厝嗣褡约寒?dāng)家作主，讓縣級地方的人民選舉產(chǎn)生行政主官。中央可以管選舉制度，但不要管選的是誰。這就是發(fā)展地方民主。在一定意義上，也就是實行地方自治。筆者縱觀我國基層民主改革，也正是走的這個方向，無論是村民自治制度，還是當(dāng)下熱議的公推直選，都印證了這一想法。“改流歸土”就是要對公務(wù)員地域回避制度進行根本性的修改，以前是“異地為官”，現(xiàn)在則變成異體監(jiān)督。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，我們雖然不能照搬西方的三權(quán)分立進行相互制約，卻可以以異體監(jiān)督的政治智慧來對官員進行制約，保證權(quán)真正為民所系，權(quán)真正為民所用。

四、結(jié)語

地域回避制度在古代作為控制官僚、維護封建皇權(quán)專制和防止官員腐敗的手段契合了當(dāng)時的社會制度，在當(dāng)時的歷史條件下具有一定的合理性和必要性。當(dāng)今社會，公務(wù)員地域回避制度的實施仍有具有一定的必要性，有著一定的群眾基礎(chǔ)和學(xué)者支持。然而通過這些年的政治實踐，我們也不難發(fā)現(xiàn)：政府企圖通過實行公務(wù)員任職地域回避來防止腐敗，是不符合當(dāng)今社會的發(fā)展趨勢的，也是不能達到其效果的。在熟人社會的中國，地域回避制度確實在一定程度上能夠抵制腐敗現(xiàn)象，但從民主政治建設(shè)上看，地域回避制度這種違背民主精神的制度已經(jīng)失去其效用。其實施成本已經(jīng)開始超出其積極效用，在這樣的情況下，我們再不對制度進行改革，就為時已晚。隨著基層民主的不斷實施和推進，地域回避制度已經(jīng)失去其存在的必要性，“改流歸土”的民主浪潮勢不可擋，這是符合中國未來政治建設(shè)的道路。當(dāng)然地域回避制度的改革或者廢除都不會是一蹴而就的，我們將拭目以待……

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