江蘇省太湖流域工業水環境監管體系構建

仇蕾 趙爽，3 王慧敏

(1.河海大學水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，江蘇 南京 210098;2.河海大學管理科學研究所，江蘇 南京 210098;3.浙江廣播電視大學經濟管理學院，浙江 杭州 310030)

作為我國經濟發展最活躍的地區之一，太湖流域隨著經濟的發展、人口的增加，流域水污染日益嚴重、水生態惡化，流域人口、資源、環境與經濟社會協調發展的矛盾相當突出。2007年5月的無錫藍藻事件，引發無錫市飲用水水源地供水危機，凸顯太湖流域水污染問題的嚴重性。為此江蘇省政府對《江蘇省太湖水污染防治條例》和《江蘇省長江水污染防治條例》進行修改，大幅上調了對企業私設排污口、設備不正常運行及偷排行為的罰款額度，以加強對污染行為的遏制。但是江蘇省太湖流域的水環境質量監測能力和環境行政執法效力等依然十分有限，還沒有建立起垂直統一的工業水環境監管體系、管理部門執法成本大、環境執法的自由裁量權監控不力、執法決策隨意。因此，研究行之有效的工業水環境監管體系對于解決水環境質量與經濟發展矛盾的問題，有著較強的現實意義。

目前對工業水環境監管體系構建的研究主要有三個層次:一是建立參與主體的委托代理模型，模擬環境監管問題［1］。二是綜合考慮體制、經濟、管理和工業污水處理的關系，構建自然因素、區域人文因素以及政策因素的關系模型進行監管體系設計［2－3］。三是對監管體系中可能出現的一些問題的分析。如政府監管失職責任對環境監管效力的影響［4］，排污企業采取的策略選擇行為研究［5－6］，政府、監管人員和企業三方可能存在合謀行為的有效防范方法［7］等。總的來看，目前的研究是以地方政府和排污企業為主體，模擬工業水環境監管行為、構建監管體系、解決監管困境問題。然而現實中各參與主體之間的聯系和滲透日益增強，工業水環境監管的成功與否，并不是僅由企業是否達標排污決定，還涉及地方政府、公眾乃至中央政府的行為選擇。

江蘇省太湖流域工業水環境監管體系依然是，統一監管與分級、分部門監管相結合的形式，地方政府和排污企業成為其中最直接的參與主體，缺乏有效的中央監察和公眾參與，片面追求經濟發展的地方政府，在經濟發展與污染治理之間存在較大矛盾時將處于監管動力不足的執法困境;單純追求經濟效益而忽視環境、生態效益的排污企業將處于嚴重的守法困境。因此，江蘇省太湖流域工業水環境監管體系的構建，不僅需要研究地方政府與排污企業的關系，而且更需要對監管各個參與主體的行為進行整體分析。采用博弈理論分析參與主體的行為，將會較好地解決這一問題。本文首先對江蘇省太湖流域工業水環境監管體系的現狀及存在問題進行梳理總結，并對監管體系構建進行模型分析，在此基礎上構建江蘇省太湖流域工業水環境監管體系。

1 江蘇省太湖流域工業水環境監管體系現狀及問題

1.1 江蘇省太湖流域工業水環境監管體系現狀

工業水環境監管體系依托于水環境的管理體制，江蘇省太湖流域現行的工業水環境管理體制，在橫向上實行的是部門管理和行政區域管理相結合、環保部門統一監督管理與有關部門分工合作的管理體制，在縱向實行的是各級地方政府對環境質量負責的分級負責管理體制。在這樣的體制下，其工業水環境監管體系中排污企業接受來自地方政府與環保部門及其他相關部門的多重監管。環保、水利、國土、衛生、建設、農業、漁業、林業等多個部門都參與到工業水環境監管工作中。環保部門為水環境統一監管部門，水利等其他部門為輔助部門，即形成了“環保部門統一監管，多部門合作監管”的工業水環境監管體系現狀［8］。目前江蘇省太湖流域的工業水環境監管體系如圖1所示。

如圖1所示，江蘇省太湖流域現行工業水環境監管體系主要包括江蘇省太湖流域范圍內的各級人民政府，及其管轄的環境行政主管部門、水行政主管部門、發改委及建設、交通、農業、衛生等相關部門。其中，環保部門主要負責，對環境保護工作進行統一的監督與管理;水利部門主要負責對水資源相關工作進行監督和管理;發改委主要負責，推進可持續發展戰略，提出資源節約綜合利用的政策，組織協調環保產業工作;建設、交通、農業、衛生等其他相關部門在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。同時，人民政府對這些部門進行指揮、管理、監督、協調。

江蘇省太湖流域現行工業水環境監管體系還包括以下三個部門:①環保部華東監督中心，負責監督地方對國家環境政策、法規、標準執行情況，承辦或參與環境執法稽查工作等;②太湖流域管理局及水資源保護局，負責太湖流域水資源保護工作、組織水功能區的劃分及水域排污的控制、提出限制排污總量的意見等;③太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議辦公室，負責協調各部門共同解決太湖的工業水環境監管等。我國其他流域管理部門均未設置上述管理機構，這三個部門是中央行政監督協調機制的重要組成部分，對推進太湖流域水環境的有效監管具有重要的現實指導意義。

另外，江蘇省在太湖流域工業水環境監管體系構建和完善中已經做出了很多試點和嘗試，如社區環境圓桌會議、環境公益訴訟等公眾參與的形式。2006年3月，世界銀行和國家環保總局啟動“社區環境圓桌會議”在江蘇的試點，并先后在南京、揚州、蘇州等6個城市開展，較為有效地增進政府、企事業單位、公眾三方的相互理解。2011年8月，常州市環保局頒發了《關于環境民事公益訴訟案件聯動機制的暫行規定》，并成立江蘇省首家環境公益協會，使得具有公益訴訟原告主體資格的環保民間組織，能夠對造成環境污染的事故或破壞環境的行為提起環境公益訴訟［9］。

圖1 江蘇省太湖流域現行工業水環境監管體系Fig.1 Industrial water environment regulation system excited in Taihu lake basin of Jiangsu province

1.2 江蘇省太湖流域工業水環境監管體系存在的問題

江蘇省太湖流域工業水環境監管體系建設，在全國范圍內是比較領先的，已經建立了上文所述的多方協調監管的部門機構，但其中存在的問題也不容忽視。

(1)部門職能交叉重疊，協調機制不完備。我國這種統一監管與分部門監管相結合的監管體制，以及一些立法和歷史遺留原因，使得江蘇省太湖流域工業水環境監管各部門職責不明、權限不清，部門職能交叉重疊，形成“多龍治水”的監管困境。其中環保部與水利部門職能交叉較多，華東環境保護督查中心隸屬環保部，太湖流域管理局隸屬水利部，太湖流域水資源保護局由環保部水利部共同管理，并且水環境監測方面，兩部委各自發布公報，兩者監測結果的不同。這些都極大地損害了中央政府部門的權威性。另外，環保部門與建設部門和衛生部門，在污水處理廠的建設和管理方面、農村環境污染方面存在著很多交叉。這種多部門管理與職能交叉，造成了江蘇省太湖流域工業水環境監管效率的低下。

(2)環境監管信息不對稱，缺乏有效共享機制。政府、企業、公眾之間缺乏有效信息的溝通，信息嚴重不對稱。企業為了追求經濟效益而隱瞞真相，民眾受污染所害要求知道真相，這就產生了對立。政府間也為了保護自身利益和防止承擔失職責任等而選擇信息保護。江蘇省太湖流域環境信息共享機制主要存在以下兩方面的問題:第一，環境信息公開法規體系不完善。目前尚無針對江蘇省太湖流域專門的信息公開法或環境信息公開法，各種關于環境信息公開的法律規范大都零散的分布在各種法律文件中。第二，環境公開單向且存在一定的失真。目前江蘇省太湖流域各省市部門都建立自己的網站并進行信息公開，但這種單行的信息公開形式，很難保證公開的全面性、真實性、及時性。另一方面，一些企業存在著隱瞞環境污染信息、虛報環境信息的傾向，使得信息的真實性難以考證。

(3)公眾參與途徑單一，缺乏環境公益訴訟機制。現行的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系依然是一種自上到下的形式，其中受影響的居民依然是被動的接受調查，環保NGO和新聞媒體等對于發現的企業環境違法行為，也只能采取一些舉報和曝光的形式來進行。而對于濫用職權、玩忽職守、拘私舞弊的環境保護監督管理行為，監管不到位以及執行不力的情況，公眾等社會性監督團體卻沒有更多的渠道來進行反應。人們通過法律手段解決環境問題的要求十分迫切，但由于環境公益訴訟在立法上的缺失，法院在辦案過程中不得不有所顧忌，在辦理環境公益訴訟案件時處于進退兩難的尷尬境地。

(4)環保宣傳不足，公眾參與乏力。在江蘇省太湖流域工業水環境監管體系的構建中，不可以忽略的一個問題是，當地居民在這個利益關系網中扮演著雙重角色，一方面作為“蘇南模式”巨大經濟利益的受益者，另一方面作為嚴重環境污染的受害者。大規模中小企業的發展帶動了整個蘇南地區的飛躍，使人民生活發生了質的變化，物質上得到了極大的滿足，而眼前的污染卻使得民眾怨聲載道。民眾通過網絡等形式質疑政府的官方說法，痛斥政府的不作為。對經濟利益的難以割舍和對污染的深惡痛絕充斥了民眾的心理，這也很大程度上影響著政府決策的方向和力度。在該地區加強環保宣傳，使居民明確環境經濟可持續發展對自身的價值并積極投入到公眾參與水環境監管的工作中。

2 江蘇省太湖流域工業水環境監管體系構建的模型分析

在江蘇省太湖流域工業水環境監管問題中，地方政府和排污企業存在著典型的委托－代理關系:地方政府作為委托人，委托企業發展經濟的同時兼顧環境保護，主動處理生產廢水實現達標排污;企業作為代理人，在地方政府的監督下從事生產活動、進行生產廢水處理、獲得經濟剩余。企業是具有信息優勢的博弈方，而地方政府是處于信息劣勢的博弈方。根據“檸檬原理”，信息不對稱容易造成環境違法企業驅逐守法企業的“逆向選擇”問題。為研究該“逆向選擇”問題，由Spence(1973)［10］發展的信號博弈(Signaling Game)為研究不完全信息動態博弈提供了一種重要的方法。因此，本文采用信號博弈的方法來研究江蘇省太湖流域工業水環境監管中參與主體的行為選擇機理。

2.1 江蘇省太湖流域工業水環境監管中委托－代理關系的博弈模型

參與人集合I={LG，E}，LG表示地方政府(Local Government)是信號的接收者，E表示企業(Enterprise)是信號的發出者。Θ={θ1，θ2}表示信號發出者企業的類型空間，θ1表示水污染物處理成本低的企業，θ2水污染物處理成本高的企業。實施工業水環境監管制度后，作為委托人的地方政府根據水污染物處理成本C(qi，θi)的差異，將企業概化為成本高和成本低兩種類型，設定兩種水污染物排放標準 qi(q1＜q2=δq1≤q0，δ＞1為比例系數，q0為國家標準中水污染物排放標準)，實際監管運行中qi(q1，q2)可按《水環境保護標準目錄》中規定的33類工業水污染物排放標準制定。在企業選擇較高或較低的水污染物排放標準后，地方政府為其提供相應的補償額度S(qi)，并按照相應的監管頻率對企業執行監管P(qi)，企業違法偷排行為被發現后將處以相應的罰款F(qi，θi)。雖然地方政府不能直接得知企業的真實水污染物處理成本類型，但可以通過企業申報的排放標準類型做出近似的推斷，該推斷的概率分布為 p(θ=θ1)= γ1，p(θ= θ2)=γ2，γi(0≤γi≤1，γ1+γ2=1)，并且 γi∈(αi，βi)，αi(0≤αi≤1，α1+ α2=1)，βi(0≤βi≤1，β1+ β2=1)。

設πk(qi)為企業行使并完成社會責任治理生產廢水所產生的附加經濟收益，πi(qi)為企業行使并完成社會責任治理生產廢水給社會帶來的環境收益，Cr(Cr∈R)為江蘇省太湖流域工業水環境監管成本，D(qi，θi)為企業污水偷排將對下游造成的破壞，T(qi，θi)為企業向國家繳納的稅款，Fa(q，θi)為地方政府對企業偷排進行庇護恰好被公眾參與發現并檢舉，此后將要受到中央政府的懲罰。D(qi，θi)、T(qi，θi)、Fa(qi，θi)均由企業的客觀情況決定是本研究的已知量。

博弈的順序如下:

(1)自然根據特定的概率分布p(θi)，從可行的類型集Θ={θ1，θ2}中賦予信號發出者企業(E)某種類型θi(i=1，2)，θi表示水污染物處理成本低的企業并以ξ1的概率違法偷排，θ2水污染物處理成本高的企業以ξ2的概率違法偷排;

(2)信號發送者企業(E)觀測到θi，從可行的信號集M={m1，m2}中選擇一個信號 mj(j=1，2)。m1表示企業選擇較高的排放標準q=q1，m2表示企業選擇較低的排放標準;

(3)信號接收者地方政府(LG)觀測到mj(但不能觀測到θi)，當m=m1時以P(q1)的概率對企業進行監管，當m=m2時以P(q2)的概率進行監管。然后從可行集A={a1，a2}中選擇一個行動ak(k=1，2)，a1表示地方政府以η的概率對企業進行庇護(0≤η≤1)，a2表示地方政府嚴格執法對企業無庇護行為;

(4)地方政府和企業的收益分別為 ULG(θi，mj，ak)和UE(θi，mj，ak)給出。

江蘇省太湖流域工業水環境監管中地方政府與排污企業的信號博弈過程如圖2所示:

設λ為企業偷排污水或地方政府庇護行為被公眾參與檢舉的概率，即公眾參與程度(0≤λ≤1)。

圖2 江蘇省太湖流域工業水環境監管的信號博弈模型Fig.2 Signaling games model of industrial water environmental regulation in Taihu lake basin of Jiangsu province

(1)地方政府以η的概率對企業進行庇護a=a1

企業發出m=mi信號選擇較高的排放標準q=qj(j=1，2)，若企業為水污染物處理成本較低類型θ=θi(i=1，2)時，政府和企業的期望效用分別為:

(2)地方政府嚴格執法對企業無庇護行為a=a2

企業發出m=mj信號選擇較高的排放標準，q=qj(j=1，2)若企業為水污染物處理成本較低類型θ=θi(i=1，2)時，企業和政府的收益分別為:

2.2 江蘇省太湖流域工業水環境監管中委托－代理關系的博弈均衡

在地方政府與排污企業的信號博弈均衡，主要決定于水污染物排放執行標準qi、監管的執行頻率P(qi)、補償額度S(qi)、以及罰款額度F(qi，θi)等的確定，這些內容取值的不同，會導致博弈出現不同的均衡。根據圖2求解該兩類型信號博弈的純戰略精煉貝葉斯均衡。本文假設自然賦予每一類型企業的可能性是相等的。這一存在兩種類型企業、發出兩種信號的博弈有四個可能的純戰略精煉貝葉斯均衡:① 混同于 m1，即(m1，m1);② 混同于 m2，即(m2，m2);③分離，θ=θ1的企業選擇 m1，θ=θ2的企業選擇 m2，即(m1，m2);④分離，θ=θ1的企業選擇 m2，θ=θ2的企業選擇m1，即(m2，m1)。由于建立該博弈模型是為了研究均衡實現時需要滿足哪些政策條件，因此，本文只研究最優結果實現時的分離均衡(m1，m2)。

當江蘇省太湖流域工業水環境監管參與主體的信號博弈，得到(m1，m2)的分離均衡時，信號接收者地方政府對應于m1的監管執行頻率P(q1)、補償額度S(q1)、罰款額度F(q1，θ1)和對應于 m2的 P(q2)、S(q2)、F(q2，θ2)處于均衡路徑之上，于是地方政府在這一信息集內的推斷決定于貝葉斯法則和企業的戰略:α1=1，β2=1。當下面的條件成立時，地方政府的最優反應為(不庇護a=a2，不庇護a=a2)，此時需要滿足地方政府的嚴格執法約束:地方政府嚴格執法對企業的偷排行為不進行庇護的收益大于庇護的收益，ULG=(θ1，m1，a2)≥ULG(θ1，m1，a1)且 ULG=(θ2，m2，a2)≥ULG(θ2，m2，a1)，計算得出該約束為:

如果θ=θ1低處理成本類型的企業想偏離m=m1這一戰略，選擇較低的排放標準q=q2發出m=m2這種信號時，要使得企業獲得的收益小于m=m2時的收益，則其將沒有任何動機偏離 m=m1，此時需要滿足:UE(θ1，m1，a2)≥max［UE(θ1，m2，a1)，UE(θ1，m2，a2)］，計算得出該約束為:

類似地，如果θ=θ2高處理成本類型的企業想偏離m=m2這種戰略而選擇較高排放標準q=q1發出m=m1這種信號時，要使得企業獲得的收益小于m=m2時的收益，即:UE(θ2，m2，a2)≥max［UE(θ2，m1，a2)，UE(θ2，m1，a2)計算得出該約束為:

通過定性分析可知，水污染物處理成本較低θ=θ1的企業，在不同排放標準下的成本差值［C(q1，θ1)－C(q2，θ1)］較小;選擇較高的水污染物排放標準q=q1，從而污水達標排放后將獲得較多的補貼S(q1)，政府將以較高的頻率P(q1)對其進行監管。相反，處理成本較高θ=θ2的企業，成本差值［C(q1，θ2)－ C(q2，θ2)］較大，將獲得較少的補貼S(q2)，政府將以較低的頻率P(q2)對其進行監管。以上企業水污染物處理成本類型與其他參數的對應關系如表1所示。

表1 企業的水污染物處理成本類型與其他參數的對應關系表Tab.1 Corresponding relationship between wastewater treatment costs and other indicators values

從而，在條件(3)和(6)同時成立的情況下，{(m1，m2)，(a2，a2)，α1=1，β2=1}為江蘇省太湖流域工業水環境監管參與主體間信號博弈的精煉貝葉斯均衡，由此得到下面結論:

在條件(3)和條件(6)滿足的情況下，企業申請水污染物排放標準的高低可以完全反映企業的真實水污染物處理成本類型，成本低的企業將選擇較高的排放標準，而成本高的企業會選擇較低的排放標準。

在江蘇省太湖流域工業水環境監管完全成功的分離均衡下，資源實現最有效的配置:企業達到的排污標準、獲得的補貼與其水污染物處理的成本相匹配，地方政府通過排污標準及補貼作為申請信號能準確判斷企業的類型。同時，利益補償機制將企業的生產運營、污染物處理及違法排污等決策緊密聯系在一起，協調了政府與企業之間的矛盾使博弈達到均衡。

2.3 模型結果的參數分析

通過上面的不完全信息動態博弈模型中的約束條件，分析分離均衡的存在性和均衡區間的變化，能夠使江蘇省太湖流域工業水環境監管效力得到實現，進而研究從哪些方面進行改進，促進監管完全成功的精煉貝葉斯均衡的實現。按照博弈順序，進行以下參數分析。

首先，分析企業的信號發出約束，該約束給出了本模型分離均衡成立的一個區間，那么如果能夠將區間擴大也就意味著均衡實現幾率的擴大。由(6)式可得，地方政府庇護企業的概率η的減小，以及增大企業的罰款差異加大:F(q2，θ2)、降低 F(q1，θ1)，均能夠使區間上限增大、區間下限減小，擴大了均衡區間。

其次，分析地方政府的嚴格執法約束，該約束給出了中央懲罰的范圍。由(3)式可得，增加國家對地方政府庇護行為的懲罰Fa(qi，θi)，能夠有利于此不等式條件的成立，約束地方政府嚴格執法，另外由(1)式可知，在地方政府保持自身收益不變時η與Fa(qi，θi)存在負相關系，這說明中央對地方庇護行為的處罰加大時地方政府為維持原有收益將不得不減小對企業的庇護概率，這又進一步擴大(6)式的區間范圍，增加均衡實現的幾率。

第三，公眾參與程度λ的提高，使(3)式左邊減小，即在較低的國家懲罰情況下，保障公眾參與的效力同樣能夠約束地方政府嚴格執法。

綜上，將江蘇省太湖流域工業水環境監管中委托－代理關系的不完全信息動態博弈模型的結果進行參數分析，可以得出，要想實現成本低的企業選擇較高的排放標準、成本高的企業選擇較低的排放標準，這樣一種不完全信息動態博弈的精煉貝葉斯均衡。我們需要從以下三個方面著力:①按照行業將企業進行分類，在每一行業中根據各自處理成本差異設定不同的水污染物排放標準，進而區別化兩類企業的罰款額度;②改變單純的以GDP增長為指標的政績考核體系，以增加地方官員縱容污染的政治成本Fa(qi，θi);③保護公民的合法權益、提高公眾參與的程度λ。

3 江蘇省太湖流域工業水環境監管體系改革建議

江蘇省太湖流域現行工業水環境監管體系，依然是一種自上到下的形式、缺乏有效自下而上的監督。另外，從江蘇省太湖流域工業水環境監管體系構建的模型分析中可以得出，增加地方官員縱容污染的政治成本Fa(qi，θi)，提高公眾參與的程度λ，對于實現監管地方政府與排污企業的博弈均衡，及保障監管的有效實施有著重要作用，中央監察和公眾參與成為工業水環境監管體系構建中必不可少的兩個重要部分。因此，將中央的司法和行政監督以及公眾的社會性監督，納入到江蘇省太湖流域工業水環境監管體系的構建，研究行之有效的工業水環境監管體系及運行流程，對解決水環境質量與經濟發展矛盾的問題，有著較強的現實意義。

3.1 中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系構建

為構建江蘇省太湖流域工業水環境監體系，形成一個在政府統一領導下、有關部門各司其職、企業法人承擔防治污染責任，環境行政主管部門實行統一監督管理、公眾積極參與監督的工業水環境監體系。本文在江蘇省太湖流域現行工業水環境監管體系中，融入中央司法、行政多部門協調監督，公眾、專家學者、環保NGO、新聞媒體等的社會性監督，改變地方政府一元控制，削弱地方政府庇護企業違規的行為動機，構建中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系，如圖3所示。

如圖3所示，中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系，在現行的監管體系中進行了以下幾個方面的改進:①將公眾等社會性監督團體擴大至，公眾、環保NGO、專家學者、新聞媒體，并且賦予他們環境行政復議、環境公益訴訟以及檢舉揭發環境違法行為的權力。使他們能夠對環保部門的瀆職行為等進行監督，配合執法監察機構對瀆職人員進行清查以規范環境行政執法行為，對環境執法人員的徇私舞弊等行為進行曝光，通過申訴、控告、檢舉、訴訟、行政復議等方式維護自身的合法權益。②在監管體系中加入最高人民法院、江蘇省高院、各市級中院及基層法院等在內的司法機構，使來自江蘇省太湖流域當地居民、專家學者、環保NGO及新聞媒體對當地政府環境舞弊行為的環境公益訴訟，得到針對性地受理和判決，給公眾提供環境公益訴訟的渠道。③在財政部、中紀委、監察部在內的中央行政機構中設立環境信訪部門，開設環境受賄瀆職的舉報專區，給公眾提供對地方政府及環境執法人員，濫用職權、玩忽職守、尋私舞弊的環境保護監督管理行為、監管不到位以及執行不力的情況以檢舉揭發渠道。同時，財政部、中紀委、監察部相互協作負責全國的監察工作，并有針對性地對公眾檢舉的情況進行核實處理。

圖3 中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系Fig.3 Central-local-public cooperated industrial water environment regulation system in Taihu lake basin of Jiangsu province

通過在江蘇省太湖流域工業水環境監管體系中，加入中央的司法與行政監督機構，和社會性監督機制，擴大公眾等社會性監督團體的權力范圍等方式，改變地方政府的一元控制局面，削弱地方政府庇護企業違法排污的行為動機，建立由中央政府、地方政府、排污企業以及公眾、環保NGO、專家學者、新聞媒體等，構成的中央－地方－公眾合作的工業水環境監管體系。該體系由核心層面和輔助層面構成，形成了自上而下和自下而上的雙向監管:①核心監管和輔助監管的雙層監管結構:核心層面，由江蘇省太湖流域地方政府和紡織染整、化工、造紙等排污企業組成，成為工業水環境監管的直接參與主體;輔助層面，由中央行政、司法、以及公眾等社會性監督團體組成，監管地方政府的水環境行政執法以及企業減排的執行情況，成為核心層面的一個有力約束。②自上而下的監管和自下而上的監督:從中央政府水環境目標的下放到地方政府對企業水環境行為的監督執法，即中央政府及環境保護部－地方政府及水環境行政主管部門－排污企業，這一自上而下的監管;從公眾等社會性監督團體，對地方政府及排污企業的監督，并將監督結果向紀委監察部門檢舉揭發，即公眾等社會性監督團體－地方政府/排污企業－中央司法行政監督部門，這一自下而上的監督。這一江蘇省太湖流域工業水環境監管體系的雙層結構和雙向監管，有效保障了江蘇省太湖流域工業水環境監管的有效執行。

3.2 中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系運行流程

為使上文設計的監管體系能夠順利執行，雙層結構和雙向監管的監管體系能夠體現其現實作用，構建中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系運行流程，如圖4所示:

圖4 中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系運行流程Fig.4 Central-local-public cooperated industrial water environment regulation system running process in Taihu lake basin of Jiangsu province

企業選擇違法排污，地方政府環境行政主管部門對企業進行例行監察。在地方政府對企業進行嚴格執法時，企業受到環境行政處罰，但企業在非監察時段進行偷排時，公眾等社會性監督團體聯合地方政府，對企業的水污染物偷排行為進行監督管理;地方政府對企業的偷排行為進行庇護時，公眾等社會性監督團體發現地方政府的庇護行為，此時他們將聯合中央司法行政監督，對地方政府的環境舞弊行為進行監督管理。下面對這兩種情況進行詳細闡述。

(1)在地方政府對企業進行嚴格執法，企業在非檢查時段進行偷排時，公眾等社會性監督團體將聯合地方政府對企業的水污染物偷排行為進行監督管理。地方政府及環境行政主管部門將按以下程序對企業進行監管:①根據工業水環境監管的結果構建一套成熟的環境信息公開機制，定時定期對轄區內的水環境質量信息(企業數量、類型、環境守法情況等信息)進行公開;②地方政府建立完善的公眾參與機制，通過聽證會、媒體、信訪、民意調查等方式，獲得公眾、學者、新聞媒體、環保NGO等社會性監督團體，對企業偷排、私挖暗管、水處理設備非正常運行等環境違法行為的檢舉，獲得對政府環境監察執法人員的與排污企業進行合謀等，執法犯法行為的揭發;③在獲取初步檢舉揭發信息的基礎上，地方政府對這些情況進行現場取證，對違法企業及環境執法人員依法進行制裁;④地方政府對公眾等社會監督團體的意見、建議和監督進行反饋。

(2)在地方政府對企業的偷排行為進行庇護時，公眾等社會性監督團體聯合中央司法行政監督，對地方政府的環境舞弊行為進行監督管理。對于地方政府庇護排污企業的行為，公眾等社會性監督團體通過三種方式來進行環境保護:①當地方政府出于地方經濟發展對排污企業實施庇護時，公眾、學者、環保NGO、新聞媒體等，可以向人民法院提起關于環境公共利益受到侵害訴訟。同時公眾將獲得，國家為鼓勵這種環境公益訴訟行為，而給原告提供的獎勵。如果公眾敗訴，由于這種訴訟的公益性質，也將獲得一定的訴訟費用減免。這種人民法院對環境公益訴訟的受理，構成了江蘇省太湖流域工業水環境監管體系中的司法監督。②當地方環境監察執法人員等收受賄賂、違規執法時，公眾、學者、環保NGO、新聞媒體等，可以向環境保護部行政復議處申請環境行政復議。中央環境行政主管部門審查地方環境行政主管部門的具體環境行為，并做出相應的處理，如果認為地方的具體行政行為存在不當或是違犯法律，將撤銷其具體行政行為或要求進行變更處理。這種中央環境行政主管部門的環境行政復議受理，構成了江蘇省太湖流域工業水環境監管體系中的行政監督。③當地方政府水污染防治專項資金的使用情況及違規違紀行為時，公眾等社會性監督團體，可以向財政部中的監督檢查局以及中紀委、監察部進行檢舉揭發，多部委聯合對公眾舉報的情況進行監督檢查，對其中確實存在的問題進行依法處理。這種多部委的聯合監督構成了江蘇省太湖流域工業水環境監管體系中的各部門協助監督。

4 結語

本文分析江蘇省太湖流域現行工業水環境監管體系，得出其中存在的部門職能交叉重疊、環境信息缺失、環境司法救濟薄弱、環境意識不足等問題。為解決現行監管體系中存在的問題，從監管參與主體的委托－代理關系出發，采用信號博弈的方法來研究參與主體的行為選擇機理，對監管體系構建進行模型分析，結果得出:增加地方官員縱容污染的政治成本Fa(qi，θi)，提高公眾參與的程度λ，對于實現監管地方政府與排污企業的博弈均衡，及保障監管的有效實施有著重要作用，中央行政、司法監督和公眾的社會性監督成為工業水環境監管體系構建中必不可少的兩個重要部分。因此，在江蘇省太湖流域工業水環境監管體系構建改革建議中，變革傳統監管體系中地方政府作為唯一控制主體，為兼容上級政府的行政、司法監督和公眾等社會性監督的復合型調節機制，削弱地方政府庇護企業違法排污的行為動機，從實質上平衡各方面利益，保障監管的有效執行。該體系包含了由地方政府及相關行政主管部門和排污企業組成的核心層面，由中央政府及相關主管部門、公眾等社會性監督團體組成的輔助層面。形成了中央政府及環境保護部－地方政府及水環境行政主管部門－排污企業，自上而下的監管;公眾等社會性監督團體－地方政府/排污企業－中央司法行政監督部門，自下而上的監督。最后設計中央－地方－公眾合作的江蘇省太湖流域工業水環境監管體系運行流程。

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