國內外電子政府發展理論研究綜述

□楊國棟 [吉林大學 長春 130012]

電子政府已經成為公共管理改革和創新的基本內容和第一動力，其影響也日益深遠。近年來，隨著實踐的發展，國內外關于電子政府發展的理論研究不斷深入，形成了一系列關于電子政府發展本質、前景、問題與挑戰、制約因素以及基礎條件的研究成果，構成了一個獨立的框架體系，這不僅深化了電子政府理論的深度，也對電子政府實踐的發展產生重要的指導和借鑒意義。

一、對電子政府本質的研究

電子政府的本質是電子政府本身所固有的根本屬性，關于電子政府本質的研究是電子政府發展理論的基礎和前提。學術界對電子政府本質的討論，主要存在于電子政府是作為政府改革的一項內容、一個工具，或是傳統政府管理模式的代替性范式的分歧之上。信息專家傾向于對電子政府作技術化的解釋，認為“電子政府，作為一個術語可以指使用信息技術——尤其是互聯網技術——以更加便利、顧客導向、成本——效益等這樣不同而又更好的方式為公眾提供服務”[1]。傳統的公共行政學者認為，電子政府是一個應用信息技術促使政府管理更為民主、開放、服務的工具或手段，類似于電子化管理的范疇。還有的公共管理學者相信，“通常與信息時代相關的組織變化模式明顯地與現今公共行政領域內管理主義形式相關的組織變化模式相一致”[2]，電子政府能夠融入始于20世紀80年代的管理主義的公共管理改革之中。

然而，“隨著信息技術和設備在政府管理領域的普及應用以及政府管理與服務提供等對信息技術和設備的依賴日深，理論界和實踐界對電子政府內涵的認識仍在不斷拓展和加深中，理解也漸趨全面和客觀，表現出理論界定的焦點已由以往的主要關注技術應用逐漸轉到了更為關注如何利用技術應用使政府管理和公共治理變革”[3]，主流的觀點開始將電子政府視為信息時代的政府管理模式，實質上是“將工業化模型的集中管理、分層結構、在物理經濟中運行的大政府，通過互聯網轉變為新型的管理體系，以適應虛擬的、全球性的、以知識為基礎的數字經濟，同時也適應社會運行的根本轉變”[4]。經濟合作與發展組織（OECD）指出，電子政府的本質“并不是單純地把信息技術應用于政府和公共事務的處理上，也不是如何應用信息技術來提供信息和電子服務以提高行政效率的問題，而是政府面對信息技術所帶來的新的社會范式的挑戰，如何進行政府的再造，促進政府的轉型，建立適應信息社會需要的新的政府治理范式，促進善治，實現善政的問題。”[5]也有的學者進一步指出，“電子政府是全面實現了電子政務后的政府，是現有政府機構在開展電子政務的過程中，對現有的政府組織結構和工作流程進行優化重組之后構建的新的政府形態”[6]。

盡管在認識上仍存有分歧，但可以確定的是，電子政府與傳統公共行政有著明顯差別。電子政府理想中的政務處理的“電子化”和“網絡化”，決不能是簡單的仿真或直接的平移，而是一連串的政治行為和行政干預促成的徹底的行政體系要素轉變之后形成的結果，而這種結果到底怎樣，取決于政府能否為電子政府發展創造必備的條件并進而使其合法化地發揮作用。完全有理由相信，如果電子政府被正確的實施，并有適宜的行政體系與之配合，將可能出現令人興奮的景象，新的管理模式既增強了政府的能力，又實現了更好的民主。

二、對電子政府發展面臨的問題與挑戰的研究

盡管信息技術具有再造政府的潛力，但公共行政發展有其自身的邏輯，只有在技術進步與相應的制度體系、文化之間形成決定性的互動時，變革才會真正地發生。近年來，隨著電子政府發展的深入，其矛盾和問題也愈加突出，主要集中在兩個方面：

（一）電子政府與現有的政府組織結構的關系

英國學者安德魯·查德威克（Andrew Chadwick）從削減費用、協調機制、提高效率、民族化等四個主題分析了電子政府的前景和矛盾，如：為了提高電子政務的服務水平，各機構部門面臨增加投入而不是減少投入的巨大壓力；電子政務通過引進新的公共服務，可能因此而加劇機構內部和機構之間的競爭；電子政府改革締造的新網絡存在依附于先前存在的權力結構之上的可能；電子政府提供了增加政治參與的機會，但在組織內部，也可能會強化那些已經在機構內占有最多資源的個人和團體的權力和影響力[7]。美國學者格雷曼（Kenneth L.Kraemer）發現，“20世紀90年代以來的實證研究表明，信息技術本身并不能驅動改革，相反，技術能在傳統的權力架構下推動漸進式改良。生產力、適應性和創造性已經成為政府IT傳統的一個組成部分，而這些結果都是在沒有對架構和權力關系進行根本性變革的情況下實現的。”[8]北美數字政府學會主席謝潤·道斯（Sharon S·Dawes）通過20年來對美國州政府和地方政府電子治理的總結評估得出：在提升公共服務和改善政府運作方面的投資最大，進步最明顯；政策制定也在多個方面取得進步，但新的政策議題不斷使問題愈趨復雜；進展最小是在提升民主以及探索電子政府對行政改革的啟示這兩個方面[9]。

（二）關于電子政府績效評價

聯合國2010年全球電子政務調查以公民中心、包容性、連接性治理和普遍接入作為電子政府評估的標準。調查報告顯示，發展中國家在電子政府服務方面有了重大的進步，但全球電子政務發展指數為0.4406（總分為1，主要評估電子政務本身可以提供服務的范圍和內容），全球60%以上的政府仍處于相對低級的互動層次，電子政務基礎設施的完備程度、適宜的政策、能力開發、信息技術應用和相關內容等方面存在較為普遍的滯后現象，只有少數國家取得了較大的突破，實現了從電子政務應用到更為集成的“互聯治理”階段的轉變[10]。同樣引起關注的是電子政務項目的高失敗率。美國專門從事跟蹤IT項目成功或失敗的權威機構Standish Group研究發現，即使是全球電子政府領先的美國，其政府信息系統只有18%是成功的，項目的成功率與項目的預算成正相關，越是規模龐大的項目越容易失敗，預算少于75萬美元的項目有55%的成功率，而超過1000萬美元的項目幾乎沒有一個是完全成功的[11]。2007年，英國就業與勞動保障部首席信息官Joe Harley得到類似的一個結論，英國十分之七的政府IT項目是失敗的。政府一方面投入了巨大的資金，另一方面并沒有達到預期效果和多數民眾的支持，陷入了“電子政務悖論”[12]。赫克斯（Richard Heeks）則通過分析得出，即使在發達國家，也有25%～30%的電子政府項目根本沒有實現或者被迅速地放棄，有多達33%的電子政府項目因為主要目標的短視，重大的不受歡迎的不良開支，遭到部分的失敗[13]。

各國學者的研究表明，就目前而言，電子政府的發展仍未達到公眾所期望的程度，大部分國家的電子政府仍處于互動和交易階段。一些國家的政府網站只能提供簡單的信息服務；許多電子政務系統的設計既未認真分析政府的有效需求，也未考慮其目標實現的可行性，造成了項目的高失敗率；政府組織結構和部門利益根深蒂固，政府機構之間的資源共享和協同辦公仍未取得實質性進展和突破。

三、對制約電子政府發展關鍵性因素的研究

與電子政府構建的問題和挑戰相呼應，2000年以來，公共管理學者和政府改革的實踐者，開始專注于電子政府發展深層次上的組織、制度、管理和政策因素。簡·芳汀（Jane E·Fountain）批判了電子政府研究中的技術決定論，明確指出“制度研究是政治學和治理研究的核心,也是互聯網政治和電子政府研究的核心”[14]。馬齊和麥克尼文認為政府并沒有做好迎接電子政府構建的機遇的準備，“公共行政以功能狹隘而聞名……有響應公民的需求時并不整合開通跨部門服務的趨勢”，這種功能狹隘的原因本質上與“極度根深蒂固、牢不可破的習俗和文化”相關，還與整合不同機構、部門和辦公室的不是以計算機為基礎的操作程序和信息系統的固有困難相關。與電子政府的始創過程相關聯的特定障礙有很多方面，包括公民隱私和安全問題,缺乏充分技能的公民和政府雇員，社會貧富之間的數字鴻溝，以及電子政府有復制傳統政府的傾向，即延續其功能狹隘[15]。在政府導向的電子政府研究的影響下，關于電子政府發展面臨困境的原因開始集中于政府自身以及更廣泛的經濟和社會環境，主要是以下四個方面：

（一）電子政府發展的主觀和觀念上的障礙

簡·芳汀指出，許多公共管理者希望能夠通過電子政府帶來效率和工作能力的大幅度增長，重新樹立形象，卻并不觸及組織的核心因素，即組織結構、權力等，但這實際上是不可能的。赫克斯的研究表明，組織變革是一項艱巨的任務，在很多情況下，短期內電子政務項目的實施并不會帶來明顯的績效改善，而且，電子政府對于政府與公民關系的改善和服務能力的提高，往往是難以察覺的，因此，一些電子政務項目過早地被視為不必要的，于是，在人們期待的生產力提高和組織設計改善等現象沒有發生時，技術已經失敗了[16]。

（二）政府組織特性對于電子政府構建的影響

簡·芳汀從制度視角提出了電子政府面臨問題的解釋性框架：如果效率增長為政府機構帶來資源（預算和人事）方面的損失，該機構將抵制大幅度增長效率的誘惑；機構間網絡難以構建和維持，因為政府的正式制度是獎勵機構為中心的活動，并不鼓勵跨機構的活動；政府機構缺乏學習使用IT的資源；制度環境更傾向于政府間網絡和公共—私營網絡而不是跨機構基于IT的網絡；結構改革會改變既有政治格局，政府機構可能把改革的重點放在選民或者“顧客”上面，而不是機構內部的政治重建；文化、歷史、治理模式以及政策領域或政策機構的標準實踐等將會影響技術的執行[17]116-117。

（三）電子政務系統的較低的可移植性與漸進式發展路徑之間的矛盾

美國學者Gene I·Rochlin指出，對于大的復雜的電子政務系統而言，經濟沉沒成本是巨大的，每一個后來制定的決策都高度依賴先前制定的決策，若要重新構建、現代化或實質性改造信息系統，將是非常昂貴和困難的[18]。但在實踐中，由于無論是信息技術還是政府管理都是一個高速變化的領域，為了避免重大的方向性的偏離，電子政府的發展通常是漸進主義的，這就使得電子政府構建中，修正或重建更適合的信息系統，整合不同政府部門的“舊版”系統，變得極為困難。

（四）信息安全、確認和應用，隱私保護以及數字鴻溝的問題

電子政府信息安全的特殊性在于：“既是部門安全，又是國家安全；既是政治安全，又是經濟安全和社會安全；既要求保密，又要求公開；既要求公共服務職能與公眾信息網互聯，又要求核心業務層與外界隔離。”[19]西爾科克（Silcock·C）的研究表明，信息技術可以用來對下屬或公民進行監督和控制（盡管不同政府部門之間的數據共享已威脅到個人隱私，并遭到了強烈批評）[20]。關于數字鴻溝，休斯指出，盡管鏈接互聯網的人數呈現出明顯的上升趨勢，但社會中仍有很多沒有并永遠不會上網的人，而私營部門可以將不愿意上網的人排除在外，但政府卻不能[21]。

四、對電子政府構建的基礎條件的研究

關于電子政府構建的基礎條件，很早就引起了學術界的重視。2004年，我國學者張銳昕在《電子政府概論》一書中指出，“在現有技術條件下，構建電子政府的最大障礙不是在技術方面，而是來自于政府本身，尤其是政府管理體制”，包括組織機構重組、政務流程優化、職能轉變和公務員素質培訓等[22]。也有的學者基于對地方電子政務建設的案例分析，總結電子政府構建的基礎條件。如姚國章分析香港特別行政區電子政務建設，提出電子政府構建的重要條件為：關懷和爭取客戶；方便易用和安全認證；重組流程和服務轉型；多元基礎設施建設和擴展政府網絡；政府領航[23]。

西方的研究機構和學者也提出了許多不同的觀點。其中代表性成果為國際市/縣管理協會( International City/County Management Association) 在2000年、2002年和2004年3次對影響電子政府發展因素所作的理論研究，婁成武將之總結為四個方面關鍵性因素：1）資金問題；2）電子政府服務的相關性；3）政府制度創新能力；4）電子政府政策制定組織的專門化及其政策專業化水平[24]。聯合國公共行政全球網絡(UNPAN) 將這些因素歸納為組織因素、人力因素、財政因素、技術因素和環境因素[25]。聯合國信息通信技術與發展全球聯盟（UNDESA GAID）則從制度、文化、人力資源、信息與通信能力以及政治五個方面，定性分析了電子政府環境與其發展指數之間的關系[26]。日本學者白井均將日立綜合研究所向日本政府提出的構建電子政府的一系列政策建議歸納為成功構筑電子政府的十大條件：1）強有力的政治領導；2）包括地方自治體在內的電子政府構筑；3）官民合作關系；4）運用民間經營管理方法；5）推進電子政府構筑的法律基礎建設；6）推進技術開發；7）確保資金；8）通過引進行政評價制度進行客觀評價；9）確保安全舒適的信息環境；10）提供任何人均可運用的服務[27]。

圖1 電子政府構筑成功的十大條件（日立綜合研究所制作）

在更細化的層面上，一些學者分別從觀念、制度、管理、資金和環境等方面，對電子政府構建的基礎條件進行了專門的研究。

1．根據美國國家電子政府研究中心、埃森哲咨詢公司和我國吳愛明、楊冰之、孟慶國等多個國內外研究機構和學者的研究：政治意愿既是電子政府產生的前提條件，也是現在和未來電子政府發展的先決條件，而這源于建設信息系統的大規模資金投入、政府組織內部的阻力和公眾的期望。

2．簡·芳汀注重從制度的視角對電子政府的發展做出解釋，得出“構建虛擬政府與其說是對最終結果的預測，不如說是制度變化的過程及角力”的結論，進而將電子政府構建的基礎條件解釋為組織間網絡的形成、制度的現代化改造和政府組織的行動者實施電子政府來重塑政府關系的能力[17]101-230。

3．管理視角的電子政府基礎條件，部分源自商業領域的實證分析，哈佛大學商學院的研究表明，IT黑洞在公共行政和企業管理中均普遍存在，而要設計信息時代的分布式IT體系結構，組織要提供信息和分析工具，并實現工作團隊內部或者組織內部、組織之間邊界的工作整合[28]。美國紐約州立大學奧伯尼分校政府技術研究中心的Sharon S·Dawes通過對研究和實踐經驗的梳理，形成了關于電子政府構建的五個方面的基礎條件：綜合和連貫的電子政府政策；服務和信息的集成；隱私保護和信息共享；網絡的動態交互應用；新的公私合作伙伴關系和其他網絡組織形式[29]。

4．國際市/縣管理協會的研究發現，資金短缺是電子政府發展緩慢的最重要因素，解決資金問題是電子政府構建的前提條件。中國電子政務發展報告顯示，資金短缺是困擾我國地方政府，特別是欠發達和貧困地區電子政府發展的頭等難題。

5．美國電子政務評估專家愛德華多·康特拉斯（Eduardo Contreras Budge）著重對新興發展中國家電子政府構建的環境進行了研究，指出公共部門要實現電子政府的成功，必須幫助為其創造一個整體性的“支持環境”，包括：提供或生成一個有利的信息基礎設施、技術、教育和文化發展的政策環境；促進和推動社會（私營部門、民間社會、公民或政府公務員）的信息和通信技術的廣泛和多樣的用途；指導、支持和鼓勵關乎社會經濟發展和國家競爭力的信息通信技術的使用；參與關于塑造全球、國家和地方新興的信息時代治理的討論和政策對話[30]。

盡管各國學者對基礎條件的表述不盡相同，但政府自身已經越來越成為這些研究的核心內容，電子政府發展的連貫性的政策和制度建設、社會環境的改善、政府內部的結構重組和文化變遷成為電子政府構建的基礎條件的重要內容。

綜上所述，國內外學者從不同的角度研究，取得了不同程度的成果。從發展的角度，電子政府發展的研究需要進一步深化，視野應進一步拓寬，不應局限于“電子”與“政府”的結合部，而應延伸到信息時代公共管理領域更多的新問題和新挑戰；公共管理和治理視角應占據主導地位；電子治理、電子民主以及移動政府，應納入研究范疇，成為電子政府發展理論新的研究方向。

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