高等教育成本分擔與機會均等的探析——基于美國高等教育學費制度啟示

□楊 陽 [南京大學 南京 210046]

隨著我國高校招生規模的不斷擴大，我國接受高等教育者的比例在2002年就已經達到了15%，根據美國著名學者馬丁· 特羅（Martin Trow）在分析工業化國家的高等教育之后得出的結論，可以得知如今我國高等教育已從20世紀之前的精英化階段過渡到大眾化階段，這一過程的轉變也使得高等教育由過去的國家免費階段過渡到由個人及家庭分擔一部分教育成本(及學費)。由于高等教育的準公共產品的特性決定了必須由政府和市場共同提供才能達到最優的配置，同時高等教育帶給接受者的未來收益是相當高的，這就為成本分擔機制提供了理論基礎，學者D· 布魯斯· 約翰斯通(D.Bruce.Johnstone)首先提出高等教育成本分擔概念。個人及家庭承擔一部分高等教育成本已成為一種必然。分擔教育成本是為了實現教育公平的目標，以防止由于免學費而導致的財富由窮人轉向富人(由于基礎教育的差別和經濟地位的懸殊，精英教育更多屬于社會精英階層，即社會上層，免費高等教育實質上是用公共資源補貼富裕階層)。但是我國在學費制度方面卻存在著一些不公平的現象：這些年我們一直實行的是均等的學費制度,而面對我國各地區發展嚴重不平衡的現狀，均等的學費制度已經導致不同地區之間的不平衡；同時我國城鄉居民收入也存在著嚴重的貧富差距，均等的學費制度致使農村居民子女喪失接受高等教育機會從而造成不平等[1]。并且較高的學費標準已經遠遠超出了低收入家庭的承受能力，已經違背了高等教育成本分擔的支付能力原則。

一、我國目前的高等教育成本分擔機制的現狀及存在問題分析

（一）高等教育成本分擔的總體現狀

20世紀80年代以前我國高等教育為免費階段，由國家承擔學生高等教育的所有成本，并且還撥出一部分資金作為“人民補助金”以補助學生在校期間的生活費用；從20世紀80年代中期到1992年，我國高等教育實行的是公費生和自費生“雙軌”招生制度，開始向一部分學生征收少量學費；1992年國家教委提出逐步實行高等教育招生公費、自費并軌的思路，經過1993年至1997年的“并軌”過渡，到1997年全國高等學校公費、自費普遍并軌，開始了我國高等教育全面實行收取學費的制度，標志著我國高等教育進入了實行成本分擔機制階段[2]。

從表1中我們可以看出，自從高等教育實行成本分擔機制進入收費階段之后，財政對高等教育的投入補償逐年減少，公共教育經費由1996年的88.46%下降到2009年的70.08%；個人承擔成本的比例則由1996年的8.01%上升到2009年的24.23%；而社會團體等的教育投入則是呈現倒“U”型的發展趨勢，分別從0.66%上漲到1.43%之后又下降到0.41%，從2.86%上漲到17.97%后下降到5.28%。通過上表數據分析可知，雖然國家財政投入有所減少，但財政的高等教育投入仍是主要的經費來源，社會團體等的教育投入較少，我國應當鼓勵這部分教育經費的投入。

表1 1996～2009年我國高等教育經費來源

（二）發達地區與不發達地區接受高等教育成本比例比較分析

均等的學費現狀沒有考慮到各經濟發展地區的居民接受高等教育所承受的能力不同，為了更好地深化分析均等的學費制度如何造成了受教育機會不公平的現象，本文對發達地區和不發達地區主要是按東、中、西部城市進行劃分的，對2012年各地區的經濟發展現狀分析如下：

表2 2012年全國各地區人均國內生產總值（現價）

圖1 2012年各地區年人均GDP（現價）

綜合表2和圖1，我們可知2012年各地區的人均國內生產總值存在著巨大的差距，最大值為天津的93110元，最低的為貴州省的19566元，盡管這兩個地區的人均GDP存在著懸殊，毫無疑問的是這兩個地區的接受高等教育的人上同一所大學所支付的學費是一樣的，不一樣的經濟基礎卻要承擔著相同的教育成本，無形之中形成了高等教育的不公平，影響經濟不發達地區的人公平接受教育的機會。

（三）農村居民和城市居民子女接受高等教育成本比例比較分析

1994年以前，高校對于個人只是象征性收取200元學費，1994年之后則進入收取學費階段，全國高校生均學費從1995年的800元左右上漲到了2004年的5000元左右，進入新校區的學生的學費則在6000元左右；住宿費從1995年的270元左右，上漲到了2004年的1000～1200元。大學學費在20多年的時間里增長約25倍（按1991年200元～2012年5000元計算），而同期城鎮居民年可支配收入只增長14倍（按1991年1700.6元～2012年24565元計算，且不考慮價格、通貨膨脹因素），學費增長速度已明顯倍漲于城鎮居民年收入。根據中國年鑒網絡數據庫整理可知，2012年我國城市居民的可支配收入為24565元，而我國農村居民的純收入為7917元。以目前普遍的學費5000元來算的話，學費支出占城鎮居民可支配收入的20.35%，而學費支出占農村居民純收入的63.15%，也就是說，農村居民子女接受高等教育所承擔的代價將幾乎是純收入的大部分，顯然均等的學費制度對于農村居民子女接受高等教育是不公 平的。

通過以上分析，我們可以得知均等的學費制度，對于發展不平衡的各地區，以及收入水平存在差距的城鄉居民來說造成了不公平的現象，甚至引起了接受教育的機會不公平，很顯然我國的學費制度建設沒有考慮到我國不同居民收入情況，而是采取“一刀切”的辦法。同時較高的學費標準不僅倍增于城鎮居民收入，甚至使得低收入家庭（尤其是低收入農村家庭）子女對高等教育望而卻步，昂貴的學費幾乎占據了整個家庭的可支配收入。在約翰斯通的成本分擔理論中，成本分擔必須堅持的一個重要原則是能力支付原則，即：必須考慮居民的支付能力，而居民的支付能力很大程度上與其家庭收入成正 相關。

二、美國高等教育成本分擔與學費補償 制度

（一）“逐步遞增”的學費制度

約翰斯通的高等教育成本分擔理論在美國得到很好的應用，采取成本分擔之后，美國的財政對于高等教育投入有所減少[3]，同時也導致了學費不斷上漲的現象。上世紀90年代，加利福尼亞州面臨財政危機以及面對國內不斷上漲的學費所引起的爭議，州參議員湯姆·海登(Tom Hayden)和其他人建議采取“逐步遞增”的收費制度，即對于低收入家庭的子女可以免費接受高等教育，而高收入家庭子女則因收入不同而繳納不同水平的學費[4]，這一建議得到了很好的反響，在美國高等院校大致可分為“公立四年制”、“公立兩年制”、“私立非營利性”和“私立營利性”高校，盡管這些高校在結構和建設方面都有所不同，但是他們都采取的是“逐步遞增”的學費制度，將繳納學費水平與家庭收入水平相掛鉤，充分考慮居民對于高等教育學費的可支付能力原則。

按照“逐步遞增”的學費制度，美國高校學費與家庭收入成正相關，即高收入者多付費，而低收入者少付費，美國每年根據不同的標準把全國的家庭分為低收入家庭、中低收入家庭、中高收入家庭和高收入家庭。且美國每年都會公布學雜費和凈學雜費對比，學雜費只是一個大概的數額，凈學雜費是學雜費扣除各種資助和貸款后的凈額，來自不同的家庭的子女所支付的凈學雜費是不同的，二者之間的差額則體現了不同家庭的收入水平差異。

（二）高學費高資助制度

美國高等教育的成本分擔政策實際上是一種高學費高資助政策，盡管曾經昂貴的學費給低收入家庭帶來了沉重的負擔，但是美國政府卻采取了一系列措施，財政在資助學生方面比例逐年提高，通過各種補償政策和貸款措施給予低收入家庭的補助，使得低收入家庭子女能夠擁有更多的機會接受高等教育。比如哈佛大學就規定收入低于一定水平的家庭子女可以全額享受獎學金接受哈佛大學教育，而且每年還獲得一定的教育補助額等。

美國實行的“逐步遞增”的學費制度和高學費高資助政策充分考慮了不同居民的經濟收入水平和承受能力，低收入家庭低學費的政策確保了低收入家庭子女不會因為經濟原因而無緣高等教育，從而保證高等教育機會的平等；同時絕大部分居民也不會因為繳納高額的學費而影響整個家庭的正常生活。而高收入家庭多繳納的學費則不僅可以對緊張的高校財政進行補充，同時一部分資金還可用來資助低收入家庭子女入學，同時高收入家庭子女也可以更多地選擇質量更高的私立高校。

三、啟示與建議

美國是世界上高等教育最發達的國家，也是較早實施高等教育成本分擔的國家，其實行成本分擔之后同樣面臨著不斷上漲的學費而遭受的爭議，但是其后他們所采取的“逐步遞增”學費制度和高學費高資助政策平息了爭議，這對于我國現在面臨的高等教育學費與教育機會公平問題是值得借鑒和思考的。

教育機會公平最首要的問題就是保證受教育機會均等，所謂受教育機會均等是指個人不因人種、性別、社會經濟背景等屬性因素而受到歧視性對待，并將偶然性因素控制在最小范圍內，從而保障每個人享有平等的受教育機會，受教育機會不受個人無法改變的社會出身和無法控制的偶然性因素的影響是非常重要的[5]。要有就學機會的平等，基于能力、業績的平等和教育結果的平等三類，本文中主要指的是就學機會的平等，即不考慮學生的個人屬性和社會經濟背景，主張通過改善教育環境使每個人享有平等的就學機會。

（一）實行累進學費制，促進教育機會平等

基于我國各地區經濟發展的嚴重不平衡以及城鄉居民的收入差距懸殊，我國高等教育學費應實行差別定價，高等教育學費差別定價在本文中是指同一所高校教育學費的定價應該根據招生生源地經濟發展基礎和城鄉居民可支配收入的不同，在地區和家庭及學生之間實行不同的標準，并且隨著時間的推移和相關因素的改變，收費標準應該動態變化。充分考慮高等教育成本各分擔主體的可支付能力，從而堅持教育成本分擔的支付能力原則，同時可以做到使高等教育接受者能夠公平享有接受教育的機會。

米爾頓· 弗里德曼（Milton Friedman）為了解決貧困問題曾提出“負所得稅”的概念，它是政府對于低收入者，按照其實際收入與維持一定社會生活水平需要的差額，運用稅收形式，依率計算給予低收入者補助的一種方法，它與現行的所得稅之間在概念上與方法上保持一致性，實質是累進所得稅向下延伸的一種體現。而本文中所提出的學費差別定價則也試圖通過實行累進學費制度來實現。借鑒美國的“逐步遞增”的學費制度，實行累進的學費制度要求根據不同地區的經濟發展差異規定家庭收入水平低于一定標準的則可以免費接受高等教育，收入水平越高的家庭繳納的學費則越多，試圖以此打破我國一直以來的“一刀切”均等的學費制度，防止低收入家庭由于高昂的學費而不得不放棄接受高等教育，從而實現教育的起點公平。

（二）減輕個人成本分擔，完善學生資助體系

通過表1我們得知成本分擔機制下個人的分擔比例逐年增長，分擔比例于2009年為24.23%，已接近于《關于深化教育改革全面推行素質教育的決定》所規定的分擔比例不超過生均成本的25%的警戒線。雖然我國目前經濟發展較迅速，人民生活水平有所提高，同時高等教育的產品特性決定了個人分擔一定比例的成本已是一種必然趨勢，但是我國存在較大的貧富差距，相對于很多貧困地區人民和低收入農村家庭來說，他們還僅僅是停留在溫飽的水平線，甚至是處于溫飽線以下，根本就無力承擔高昂的學費[6]。

為了減輕個人成本分擔，需要進一步完善我國高等教育資助體系，或模仿美國的高學費高資助政策，對低收入家庭提供較高的政策補助。在我國教育經費來源中，財政性投入還是主要性的投資，對于所有的貧困家庭子女都實行免費高等教育的做法會使得財政面臨巨大的壓力，這時就需要同步進一步規范貸款政策。由于我國目前貸款的主動方商業銀行主要是按照市場模式操作助學貸款，它實行的盈利原則不利于幫助貧困生，也不利于實現教育公平。國家應該加強對助學貸款的干預，應成立政策性金融中介機構，建立國家助學貸款基金。美國在1972年成立了學生貸款市場協會作為支持學生貸款的政策性金融機構，其職能為購買私人機構發放的學生貸款，從而使更多的資金流入學生貸款市場；對于貸款中的“道德風險”問題，可以在建立國家助學貸款基金的同時，引入“第三方制度安排”，即將大學生貸款協議委托給非商業性銀行性質的同署部門或聯營企業，由該部門或企業對貸款協議的信用等級進行評估。同時引入延期支付機制，增加財政貼息，而這主要是通過選擇收入償付的貸款和抵押貸款以及畢業生稅等方式實現的。

（三）拓寬教育經費渠道，鼓勵社會團體等的教育捐贈

由表1我們可以得知現存制度下我國高等教育經費來源中關于社會團體、企業和個人等的分擔比例十分低下，到2009年分擔比例不足1%。高等教育的外部性使得社會團體、企業和個人都可以從中受益，根據約翰斯通提出的受益原則——“誰受益，誰付費”，社會團體等有責任分擔一部分的教育成本，政府應當拓寬教育經費渠道，鼓勵社會團體和個人捐資成立公益性教育基金或設立獎學基金，建立社會化的高等教育“希望工程”，動員社會力量給貧困學生以盡可能多的資助。

大眾化的高等教育階段使得財政面臨著巨大的壓力，免費的高等教育難以為繼，根據收益原則，高等教育成本分擔已成為一種必然，同時經濟發展較迅速也為高等教育的成本分擔提供了基礎。但是我們必須看到，由于我國收入分配在個人和地區之間十分不平等，且這一差距還將進一步被拉大，這就決定了不同收入水平的個人對高等教育的支付能力相差懸殊。隨著學費水平迅速上漲，低收入家庭對高等教育的有效需求下降幅度最大；目前在重點高校中農村大學生的比例逐年下降，均等的學費制度嚴重地制約了低收入家庭子女平等接受高等教育的機會。為了實現高等教育的機會均等，需要考慮實行學費的差別定價制度，技術允許的情況下甚至可以考慮“累進制”學費制度，并完善各項教育資助體系，以使得低收入家庭子女也可以公平地接受高等教育，保證教育的起點公平；同時針對總體的學費上漲，以及較低的社會團體、企業和個人教育成本分擔比例，我國還應當完善相應的政策和采取一系列的措施，來鼓勵社會團體、企業和個人對高等教育的捐贈，以拓寬高等教育的非財政性教育經費，減輕個人教育成本的分擔[7]。

[1]熊波.機會均等視角下的高等教育成本分擔機制研究[M].武漢:華中師范大學出版社,2010.

[2]唐祥來.高等教育成本分擔：制度創新與發展趨勢[M].北京:經濟科學出版社,2007.

[3]朱瓊英.倫理學視野中高校學費政策——中美學費政策的比較研究[D].武漢:華中科技大學碩士論文,2007.

[4]蔡建明.中美高校學費比較研究——基于居民收入差距的視角[D].武漢:湖北大學碩士論文,2008.

[5]小林雅之,王杰.學生資助和高等教育機會均等——對中日美3國的比較分析[J].教育與經濟,2005(3):49-61.

[6]王堯基.關于高等教育成本的分擔與中國國情[J].復旦教育論壇,2004(2):29-32.

[7]秦福利,劉玉芳.我國高等教育成本分擔的問題與對策[J].學術論壇,2009(4):190-194.