減少行政審判的地方干擾

申欣旺

2013年1月4日，《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》下發各地，《通知》認為，“有的地方司法環境欠佳，案件的受理和審理往往受到不當干預”。此外，“有的地區行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至無案可辦”，甚至還包括“有的法院因怕惹麻煩而不愿意受理行政案件”。

中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德對《中國新聞周刊》說，“我國行政案件長期徘徊在10萬到12萬件，原告勝訴率不到10%，審判效果和質量不容樂觀。究其原因就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預。”

此次最高法院提出的解決方案是，“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并藉此建立行政案件相對集中管轄制度。

減少非正常干預

事實上，行政審判司法環境不佳問題持續已久。

馬懷德介紹說，早在2002年，為解決地方干擾的問題，浙江臺州中院開始探索行政案件交叉和異地管轄。當年7月，基層法院將縣級以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，提交給中院，再由中院指定異地審理。

實施一年后，臺州中院統計，2002年7月至2003年6月，一審審結被告為縣級政府的行政案件72件，政府敗訴45件，敗訴率62.5%。此前一年，臺州市一審審結同類案件107件，政府敗訴14件，敗訴率為13.1%。

臺州中院的做法為相關改革提供了經驗。2007年，最高法院曾在“關于加強和改進行政審判工作的意見”中提出“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。”

2008年最高法院又專門作出“關于行政案件管轄若干問題的規定”，最重要的舉措是將“被告為縣級以上人民政府的案件”上提至中級法院審理。

浙江麗水中院行政庭庭長朱建民向《中國新聞周刊》介紹，2007年9月，浙江麗水中院在所轄的9個縣（市、區）基層法院開始試行“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，“以期解決行政訴訟中的公正和效率問題，解決當地行政審判隊伍建設問題”。

現已通過公選升任山東高院副院長的葉贊平是改革主導者，“最初主要是想解決行政審判隊伍不穩定的問題。”2002年，葉贊平到麗水中院擔任副院長，上任后不就便發現，自己分管的行政審判系統，法官沒有多少案子辦。2006年至2009年，麗水全市法院受理的一審行政訴訟案件為110、111、191、201件，包括麗水中院在內，每年平均每個法院辦理的一審行政訴訟案件不到20件。

“行政審判法官無案可辦或一年就辦一兩件案子。”葉贊平說，“案件這么少，哪個法院院長也不會把精干力量放到行政審判庭，即便分到這里也會設法調離，隊伍很不穩定。”

事實上也是如此。當時，麗水全市31位行政審判人員中，連續任職超過5年的不足10位，基層法院9位庭長中任職超過5年的只有2位，有個別法院不到一年換了3任庭長。

“沒有足夠的行政案件來鍛煉，行政庭法官的行政審判經驗嚴重不足，甚至連基本的法律法規和處理程序都非常陌生。”葉贊平說，行政審判法官缺乏基本的專業歷練，很難保證辦案質量。

從2006年初開始，葉贊平組織力量開始調研，總結過去十多年行政審判工作情況。結論是：實行集中管轄才能使被集中地法官有案可辦，才能在一定區域內保留和建設一支穩定的高素質行政審判隊伍。

改革的核心是對“一審行政訴訟案件實行相對集中指定管轄”。葉贊平說，做法很簡單，“一是當事人在立案時提出指定管轄申請，二是受案法院認為不適宜由本地法院管轄。兩個條件只要符合其一，由中級人民法院指定到確定集中管轄的基層法院管轄。”

此外，當事人以有管轄權的法院不宜行使管轄權或受案法院不處理為由而直接向中級人民法院起訴的，中級人民法院可以直接決定指定管轄。而在集中管轄的基層法院轄區內的行政案件又由其他法院審理。

巧妙的是，這些條件都能從現行《行政訴訟法》找到法律依據。

改革的效果同樣明顯。一方面，節約了大量司法資源，3個集中管轄法院的9名行政法官就可以審理全市大多數行政訴訟案件了，而原來最低需要配置27名法官。同時，集中管轄法院的行政審判法官人均辦理案件數量上升，審判經驗增加，審判質量也得以提高。

最為重要的是，集中管轄法院異地交叉審理案件，很大程度上減少了案件審理受到的非正常干預和地方保護，司法審查的監督力度大幅度提高。

優勢集中體現在兩個指標的變化上：一是行政訴訟案件數量上升，2006年和2007年麗水全市一審行政案件數分別是110件和111件，實行集中管轄制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

二是行政機關敗訴率明顯提高，2008年麗水市行政機關敗訴率為26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管轄的56件案件中，行政機關敗訴的有20件，行政機關敗訴率達35.7%，遠遠高于全市一審行政案件行政機關的敗訴率。

葉贊平說，各基層法院的行政庭長和法官普遍反映，集中管轄后，行政審判的壓力得以極大減輕；而行政機關則普遍感覺到行政訴訟的壓力增加，“協調”不方便。

值得注意的是，“集中管轄的行政案件絕大多數是原告申請的，也說明對異地審理的法院的信任度更高。”葉贊平告訴《中國新聞周刊》。

亟須完善立法

不過葉贊平也坦承，由于改革的層級低，不能突破現有法律規定，試點改革時只能選擇相對集中指定管轄制度，改革并不徹底。

《行政訴訟法》第17條規定“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”，要實行集中管轄，只能通過“移送管轄”和“指定管轄”的方式實現，這兩種方式增加了案件的辦理環節，影響了行政審判的效率，同時容易發生移送法院對案件立案審查不嚴的情況。

《中國新聞周刊》獲知，浙江麗水中院的改革進入最高法院視野之后，該項改革便已開始醞釀。《通知》下發前，亦從內部征求過地方法院行政審判法官意見，獲得廣泛認同。

麗水面臨的問題很大程度上在全國范圍有其共性。以案件數量為例，2009年，全國法院受理的一審行政案件共為120312件，按全國3133個基層法院計算，平均每個基層法院的收案數是38件，如果減去中級法院一審的案件，這個數字更小。

除了北京、上海等情況特殊的都市外，其他省、自治區和直轄市的法院平均受案數還要小得多。很多基層法院每年受理的行政案件量不到10件，全年沒有行政訴訟案件的基層法院也為數不少。以浙江省為例，根據浙江高院統計，在全省90個基層法院中，2008年收案超過50件的只有23個法院，不到20件的有34個法院，不到10件的有16個法院，有2個基層法院全年沒有案件。

目前每個基層人民法院都設立了行政審判庭，按要求均應配齊一個由3名法官組成的合議庭。這就造成許多法院行政庭辦案不多甚至無案可辦的局面，與民刑事案件案多人少的現狀形成鮮明的對比。

而行政審判中的地方干擾更是飽受詬病。一位長期從事行政審判的資深法官告訴《中國新聞周刊》：“來自地方政府的各種干擾，是造成行政審判領域諸多頑疾中最為主要的原因。”

此番最高法院有意借鑒麗水中院改革經驗，在全國范圍試點行政案件相對集中管轄。具體做法是，由試點的基層法院集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；另一重要內容則是，集中管轄法院不宜審理的本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。

具體步驟是“各高級人民法院應當結合本地實際，確定1～2個中級人民法院進行試點。試點中級人民法院要根據本轄區具體情況，確定2～3個基層人民法院為集中管轄法院。”

馬懷德曾設想設置獨立的行政審判體系，以打破目前行政審判受地方干擾的局面，但這種方案又涉及到修改《法院組織法》，難度很大。

行政案件相對集中管轄被馬懷德看成是一種有價值的探索，“原來的管轄主要是按照區域劃分，相對集中管轄的改革擺脫了行政區劃的束縛，對于打破行政審判地方干擾很有益處。”

馬懷德希望通過這一改革為《行政訴訟法》的修改積累經驗。三大訴訟法中，《民事訴訟法》的修改工作率先完成，新的《刑事訴訟法》也在2013年生效實施。而頒布于1989年實施長達20多年的《行政訴訟法》從未修改，完善立法的呼吁近年來逐年高漲，立法機關的修訂準備工作也已進行多年。