整飭地方融資平臺

李威

2012年最后一天，財政部發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，業內稱作463號文件。這是繼2010年國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》后，又一個對地方政府融資收緊的重磅政策。

463號文件沿襲死控思路，對地方政府融資新派生的融資通道，尤其是信托等影子銀行，點名封殺。不過，在現行財政體制下，地方政府的融資需求和沖動，并不是一紙公文所能解決的事情。

老調反彈

1月21日，江蘇省大豐市交投有限責任公司“借道”五礦國際信托有限公司為道路項目融資3億元的計劃正式宣告流產，成為新政點殺第一單。

463號文件規定地方融資平臺公司承接公租房、高速公路等公共基礎設施項目建設，所舉債務無法依靠自身項目收益償還，主要需要地方財政償還者，不得吸收公眾資金違規集資，不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

效應還在發酵，不足一月，目前國內絕大部分信托公司基本都暫停了此類項目，金融租賃公司這塊業務也同樣中止，金融租賃業內人士劉思陽對《南風窗》記者表示：“公租房、政府辦公樓、公共道路、橋梁隧道，這些去年非常火爆的公共基礎設施項目，現在沒有政府明示、暗示的支持，誰還敢做？這個時候所有的地方融資平臺公司融資方都在看。”

463號文另一個最引人注目的條文是嚴禁地方政府以回購方式舉債，所謂回購就是地方政府委托資金方投建公共基礎設施項目，3到5年后，項目建成，政府再以一定量的資金收購項目所有權，相當于地方政府變相融資。

國家發改委投資研究所研究員吳亞平表示，文件的意志最終可縮為兩個字：切割。掐斷地方融資平臺的回購，就斷了地方政府現在幾乎所有的奶源，讓地方基礎設施建設項目主要依托地方財政投資，而非舉債，“試著將地方財政和債務這兩條纏在一起越來越糾結的線頭扯清楚”。

不過事情一定會有下文。2009年初，央行等發文鼓勵地方政府組建投融資平臺，地方融資平臺因此瘋狂擴張，當年全國商業銀行40%的信貸資金流向了地方融資平臺，年末全國地方融資公司3800多家，負債5萬億元。2010年，國務院緊急發文清理整頓融資平臺，特別是死控銀行信貸，直到現在，銀監會還在確保銀行地方融資平臺貸款余額只降不升。

在這之后的情況卻是抽刀斷水水更流，目前國內地方融資平臺公司約1萬家，負債額達到9萬億。失去銀行，地方政府另辟路徑，項目回購以及信托、金融租賃等，成為新的通道，許多地方融資平臺的信托融資規模已經超過銀行貸款，去年政信合作業務規模較前年增長約50%。

此次整飭也許會有同樣的結果，如文件并未對證券公司做融資限制，原先基本沒有一席之地的諸多證券公司已經開始乘虛而入，而且信托等方式非常靈活，所謂觀望就是在探索新的交易合作模式，試探監管層的意圖。

463號文件出臺時，前述五礦信托計劃正在發行期，就迅速改變了產品結構，主要是將融資對象改為該項目承建公司，而非大豐交投有限責任公司，承建商獲得信托計劃資金后，投建項目，而后交投公司向承建商付款，承建商再兌付信托，這種變異后的信托完全規避了融資政策限制，業內普遍認為五礦信托“點背”，適逢新政，否則未必會被迫擱置。

現實的糾葛

2009年，地方融資平臺這只老虎被放出來后，中央政府就騎虎難下了。2010年國務院文件指向非常明晰，項目還款依靠財政的地方融資平臺必須被清理，463號文件又重申條文，事實卻是令行不止。

中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，國務院發文后，情況應該說是背道而馳，“銀行被按住了，換來的是信托、租賃公司等等，但稍微調研下就能看到，這一兩年的項目基本還是財政擔保兌付，和之前實質并沒有區別。按住葫蘆浮起瓢”。

王雍君認為，根源在于國內中央財政和地方財政間深刻的矛盾，僅靠一紙公文很難解決現實問題。1994年分稅制改革后，直到2011年，地方財政才首次略超中央財政。而無論是攀比政績還是實際需求，地方政府支出壓力與日俱增，而且層級越低，支出壓力越大。

即使加上現有中央財政各種返還補貼，地方財政這種壓力依然巨大，如2011年四川省可支配財力4000多億，其固定資產投資資金已超過1.5萬億。

“若按文件，財政部就甩掉了債務風險，把自己摘得很干凈，而地方政府大量公益性基建類項目遭到封殺，這類項目要靠地方政府自己的財政慢慢投建。”

面臨城鎮化熱潮，地方政府一直在為龐大的資金缺口尋找出路，按照《預算法》、《擔保法》等，地方政府基本融資無門，2009年，國家允許財政部代地方政府發債，但杯水車薪，如去年全國地方政府發債2500億，四川省額度最大獲135億。

地方融資平臺公司開口一發不可收拾，王雍君表示，基建類項目投資周期長，收益率穩定但偏低，現金流又差，無論是對銀行、信托、租賃公司，還是券商，如果沒有地方財政保證，融資平臺頓時會失去吸引力，地方政府沒有動力也沒壓力去政府擔保化。

“地方政府靠融資平臺做大GDP，一點也不用擔心債務危機，因為崩盤了還有中央財政兜底，而且各地方政府相互競爭激烈，像縣級官員一任多為5年，就很愿意去發展融資平臺，即使有爛攤子也是下屆官員的事了。”王說。

而地方政府之所以能玩得轉資金游戲，主要是手頭有地。方正證券項目經理肖大明表示，目前各金融機構向平臺融資，期限多為3～5年，項目建好，基本都要收回本息，只要有政府擔保，大家都是在擠著賺快錢，而地方政府則是借錢投建基礎設施，其間周邊土地會不斷升值，然后賣地還錢。

界限非議

據王雍君調研，90%的平臺公司都是政府以土地入股，最基本的現金流都沒有，大量公司都是為地方政府融資的空殼公司。而且平臺公司數量、所存在債務實際上難以計量。

2010年，財政部曾發文要求地方政府將各級融資平臺數據統報各級財政部門，但是， “不說各級政府會過濾信息，連上報都是非常難的事情。”四川省財政廳一位官員表示，“所以之前銀監會和央行關于地方債務規模數據居然相差5萬億之多。”

許多融資平臺經營也很成問題，該官員稱目前一個縣有10來個平臺融資公司很正常，之前從銀行融資成本約8%，信托約10%，目前的模式主要靠賣地而非項目收益來償還，如果土地不升值或者升值幅度低于成本，鏈條就可能斷裂，而其他許多公司效率指標更談不上了。

不過，財政部財科所副所長劉尚希認為不能簡單地全盤否定：“這類公司本身好不好和監管不到位，是兩個性質的問題，地方融資平臺是國內的創新，有潛力成為地方政府非常優質的融資通道。”

相較于當前呼聲較高的地方政府發債，劉尚希認為，融資平臺是更佳的選擇。代發國債借錢很透明，但地方政府如何花錢，效率又如何，目前根本無法監管；融資平臺是獨立法人，通過規范的融資平臺，從借錢到花錢，整個過程更加高效透明，“這是最好的監管地方政府花錢的通道，并由此可能形成良性融資循環”。

目前種種亂象，主要是因為基本立法的缺失，除了這兩份行文簡單的約束性文件，地方融資平臺公司剩下的基本都是銀監會的風險提示條文，最基本的游戲規則無人制定，沒有理清，劉尚希認為可以從公司治理、外部監管等立法層面予以消除和規范，比如強制合并地方融資平臺，一個地方只允許在主要業務領域各設置一家公司；完善董事會制度，避免地方政府直接任命；確立監管部門，強制信息披露等。

但最大的問題并不是制度建設，而是對這一工具的認識，以及由認識衍生出來的定位偏差。在兩次政策文件中，只有兩類融資平臺允許保留下來，即承建、運營公益性項目并靠項目自身收益還款者以及投運商業性項目融資公司。吳亞平解釋說，“若按文件，財政部就甩掉了債務風險，把自己摘得很干凈，而地方政府大量公益性基建類項目遭到封殺，這類項目要靠地方政府自己的財政慢慢投建。”

這種思路直接損害了地方政府利益，吳亞平表示：“融資平臺存在的最大價值就是推動各地基礎類設施建設，現在的政策是要把融資平臺清理成另一類國企，這非常值得商榷。現在國內的國企、民資，都以盈利為目的，對基建項目沒有太多興趣，經過規范的融資平臺可以定位于非營利性企業，主要推動城市基建等，類似于國外的PPP模式（公共私營合作制），滾動財政、民資等多方資金，這樣的公司才契合即將到來的城鎮化熱潮。”