美國亞太再平衡的新變數

刁大明

“約翰，我期待與你一起工作，而不是與你辯論。”2012年12月21日下午，剛剛連任的美國總統奧巴馬在白宮羅斯福廳正式提名2004年民主黨總統候選人約翰·克里接替希拉里出任國務卿。奧氏此言的背景是，克里曾受邀在2012年大選中充當其辯論陪練，但弦外之音或為，奧巴馬期待與新任國務卿建立更多默契，至少要好過以往4年。

隨著2013年1月新一屆國會就位、奧巴馬進入第二任期，華府決策圈經歷著新一輪人事變動。在此次 “華府洗牌”中，涉及外交安全議題的新掌權者將如何接棒所謂“亞太再平衡”戰略，牽動著當今東北亞、南海乃至整個亞太變局，構成了觀察中美關系前景的一個短期變數。

從“對手內閣”到“兄弟連”

慣例而言，改組內閣是連任總統開啟新任期的必要動作。其幅度大小因人、因時而異，比如小布什的8年任期中只有勞工部長趙小蘭一以貫之，而奧巴馬如今需要填補27位內閣或內閣級官員中的至少12位。

復制了林肯Style的奧巴馬“對手內閣”執政績效雖可圈可點，但“希拉里主義”的高調也淡化了奧氏的個人色彩。在擺脫連任壓力的第二任期中，奧巴馬勢必更為關注自身政治遺產與歷史定位，在“班子”組成上轉而任用理念趨同、執行力過硬的“近臣”。目前公布的國務卿人選克里、防長人選查克·哈格爾、財長人選杰克·盧、中情局局長人選約翰·布倫南等人，要么對其有知遇之恩，要么曾在國會內融洽相處，再不然就是在第一任期深得其信任。

有趣的是，在這個即將出征的“兄弟連”中，正副總統、國務卿以及防長等4位外交安全議題的關鍵決策者，歷史上首次均曾在國會參議院對外關系委員會中任職。新班底對成熟經驗的期待可見一斑。事實上，分屬民主、共和兩黨的克里和哈格爾，在亞太、中東等關乎美國利益的重要議題上均持較為成型的看法。換言之，兩人的老練沉穩顯然要強于4年前的希拉里，他們操作下的美國外交或將傾向于尊重傳統的穩定與延續。

共同的越戰經歷，不僅令克里和哈格爾切身認識到軍事實力的局限性，還為他們積累下在亞太事務上的話語權。當然，這種話語權至少從目前看明顯區別于《2013財年軍事授權法案》涉釣魚島條款的始作俑者吉姆·韋伯。

與希拉里、帕內塔等人一味以軍事安全為主導的重返相比，克里、哈格爾等新團隊或致力于將美國在亞太地區的存在鞏固到政治、經濟、文化等其他層次，并提升與中國的軍事安全交流。畢竟，“再平衡”的關鍵是“平衡”而非“遏制”。

就國會山立法記錄觀察，克里對華態度一貫務實：一方面新英格蘭地區的自由派理念驅動其在意識形態上對中國存在一定看法；另一方面，作為參議院小企業委員會前任主席的克里較為重視商業利益，在默許通過匯率施壓等手段“平衡”中國經貿優勢的同時，也清楚兩國在經貿領域合作的重要性。基于多邊主義的國際關系理念，克里曾一再強調中美在全球化趨勢下的相互依賴，“我們需要中國，中國也需要我們，這是顯而易見的事實……從核擴散到氣候變化，我們當今面對的棘手問題，都不能單獨解決”。在臺灣議題上，克里多次表態恪守“一個中國”政策，樂見兩岸對話，雖然尊重《與臺灣關系法》，但不認為美國有義務協防臺灣。此外，反對單邊主義、主張對話與接觸的克里也被期待推進朝鮮半島僵局的緩解。2012年3月，克里就曾在紐約會見了朝鮮核談判代表，再次呼吁積極推動重啟“六方會談”。

缺少克里相對豐富涉外立法記錄的哈格爾，也曾在公開場合袒露較為務實的“亞太觀”。早在其還未離開國會的2005年，哈格爾在為《金融時報》撰寫的《美國必須在對華關系中展現智慧》一文中就指出：“中國崛起已成現實。中美兩國在符合各自利益的共同基礎上發展伙伴關系，對兩國具有重要意義……美國應該正確處理好與中國的關系，特別是要正視中國的崛起，即便是在亞太地區，也應該首先確保亞太地區的穩定，并發揮美國的穩定角色。”值得玩味的是，哈格爾在文中雖強調了美國與亞太盟友強化關系的必要性，但也極為敏銳地告誡“需要防止再現中日關系史上危險的對抗”。

與奧巴馬新團隊務實之風背道而馳的是，國會山上一些反華議員的得勢，將為亞太局勢與中美關系增加復雜性。有經驗研究判斷，在民主黨總統與共和黨國會治下，國會負面介入對華決策的行為最為頻繁，而奧巴馬政府與兩黨共治的國會或僅略微優于這種最差情形。

在審慎地應對亞太事務的同時，克里與哈格爾或將把美國的戰略再平衡擴展到中東地區。兩人均對中東事務抱有極大興趣，并享有反對單邊動武、支持多邊談判或制裁等共同立場。在他們參與塑造下的美國中東政策，勢必扭轉希拉里倡導的所謂“廉價存在”，轉向適度強化，以維持在“后阿拉伯之春”時代的主導地位，并在某種意義上平衡美國在亞太地區的投入。

“不和諧音”盤踞國會山

2013年1月8日晚間，馬英九會見了來臺訪問的美國國會參議員吉姆·英霍夫一行。為了回應臺方的盛情招待，英霍夫在島內媒體面前大肆贊譽相互關系“新的且正向的發展”，甚至開出了未來3年包括“阿帕奇”直升機、“黑鷹”直升機及“愛國者-3”型導彈在內的對臺軍售清單。現年78歲的英霍夫也是越戰老兵，曾駕駛戰機迫降臺中清泉岡基地，從此與臺灣“結緣”。

在新開幕的第113屆國會參議院中，這位來自俄克拉荷馬州的共和黨人剛剛履新軍事委員會首席成員。作為執掌軍事立法大權的領袖，其在臺灣議題上的過激表態不免在“亞太再平衡”背景下為兩岸關系平添“不和諧音”。一般而言，由于選后黨派分布與人員構成的變化，新一屆國會內部都將經歷一次類似“拼圖游戲”的復雜重組。在新國會中，除了“親臺派”英霍夫得勢之外，兩院分管外事的委員會的4位領袖或將全部更新，進而牽動美國亞太戰略的步伐。

新任眾議院外事委員會主席的加州共和黨人埃德·羅伊斯涉華態度較為曖昧，一方面重視中美經貿關系，另一方面又擔憂中國經濟的快速發展對美國國家和市場所造成的“挑戰和威脅”。與英霍夫相同，羅伊斯屬于徹頭徹尾的“親臺派”，不但是“臺灣連線”的最初參與者之一，還數次炮制涉臺提案。在羅伊斯看來，“為了回應中國的崛起，其鄰國正在強化與美國的安全關系，出售F16給臺灣將釋放一個積極信號。”此外，羅伊斯與陳水扁、蔡英文等民進黨人士保持著密切關系，陳、蔡赴美都得到了其熱烈歡迎，甚至他還曾致信馬英九要求同意陳水扁保外就醫。

相比而言，接任眾院外委會首席成員的紐約州民主黨人埃利奧特·恩格爾在涉華議題上的主動行動不多。2008年6月，時任眾院外委會西半球分委員會主席的恩格爾曾主持一場題為“中國在西半球的新挑戰”的聽證會。在致詞中，恩格爾強調了中國在西半球“擴張”為美國帶來的緊迫性，并特別提出了中國大陸和臺灣地區“在西半球的外交競爭”，其潛臺詞不乏以臺灣問題牽制中國大陸的意圖。

新任參議院對外關系委員會首席成員的鮑勃·科克在中國議題上相對理性溫和。這位2006年當選的田納西州國會參議員在2011年10月參議院審議、投票通過施壓人民幣匯率法案過程中曾多次公開表示反對，認為該提案無助于美國經濟，反而會導致世界兩大經濟體之間的貿易戰爭，該做法“不是答案而是麻煩”。從這個角度看，其領導下的參院對外關系委員會可能對華持有較為審慎的態度，盡量避免極端化。

由于現任對外關系委員會主席的克里獲得國務卿提名、在得到參議院批準后將去職，目前最有可能接替克里出任主席的是來自新澤西州的鮑勃·梅內德斯。作為第113屆國會唯一的民主黨籍拉美裔參議員，梅內德斯屬于“反華急先鋒”，在人權、經貿、臺灣等議題上都曾有負面涉華行為的記錄。梅內德斯在參議院的權勢攀升需要備加關注，特別是其掌握外交事務立法權力后，勢必為中美關系制造更大障礙。

值得一提的是，梅內德斯與鮑勃·科克同為2006年首次當選、2012年剛剛連任。兩位非資深議員執掌批準外交條約、外事任命等重大涉外事務的對外關系委員會，并不符合參議院長期以來的“尊老”傳統，或將為未來美國外交走向帶來某些不確定性。

“形勢”比“人事”強

美國著名政治學家理查德·羅斯克蘭斯和阿瑟·斯坦在合作編著的《大戰略的國內基礎》中曾這樣闡釋：大戰略遠非是一個單純的軍事安全議題，而是以實現國家安全為目的的對國內資源與國際資源的一種支配與調整。從這個判斷出發，奧巴馬上臺之后的“亞太再平衡”本質上是當今美國為回應其國內外需求而對國家資源進行的重新配置調整。這一長期性的調整，顯然不會因華府行政或立法機構的關鍵人事洗牌而止步不前，至多是在實現手段和步驟上有所差異。

禁槍、移民改革等承諾亟待兌現，但聯邦財政赤字困境與債務危機又一觸即發。身陷國內政治僵局的奧巴馬在第二任期中極可能將外交事務作為突破口，極力維持美國的所謂“全球領導力”，其“亞洲再平衡”戰略則是樞紐所在。去年11月，選舉剛剛塵埃落定，奧巴馬、希拉里及帕內塔等人就密集訪問包括緬甸在內的亞太地區正是該態勢的最好明證。面對美國經濟復蘇遲緩和亞太經濟高速發展的強烈對比，奧巴馬第二任期的“再平衡”，比如推進TPP即“跨太平洋伙伴關系協議”，也可回應國會和國內民眾在經濟議題上的壓力與訴求。但從事實的另一個側面審視，重視國際事務的建樹，就不可避免地要與中國達成某種程度的合作，以便有效應對當前眾多的全球性挑戰。

奧氏新外交安全團隊的成熟風格，確保了亞太再平衡戰略將對中國的利益關切有所考慮，從而強化與中國在亞太地區的競合化，特別是多邊主義的務實立場，可能有助于本地區朝鮮核危機、釣魚島議題、南海問題等熱點與困點的緩和。同時，與希拉里、帕內塔等人一味以軍事安全為主導的重返相比，克里、哈格爾等新團隊或致力于將美國在亞太地區的存在鞏固到政治、經濟、文化等其他層次，并提升與中國的軍事安全交流。畢竟，“再平衡”的關鍵是“平衡”而非“遏制”。后者的論調雖仍在中美兩國占據一定市場，但恐怕是在全球化的今天無法想象的，更是美國國家實力如今無力實現的。這一事實，作為資深政治人物的克里和哈格爾當然清楚。同樣重要的是，這種“平衡”是在存續亞太穩定格局的前提下得以實現的，要平衡中國，更要平衡任何一個可能擾亂區域穩定的因素。這也直接解釋了近來美國對安倍新政府的敲打與警告。

與奧巴馬新團隊務實之風背道而馳的是，國會山上一些反華議員的得勢，將為亞太局勢與中美關系增加復雜性。有經驗研究判斷，在民主黨總統與共和黨國會治下，國會負面介入對華決策的行為最為頻繁，而奧巴馬政府與兩黨共治的國會或僅略微優于這種最差情形。可以想見，對人民幣匯率、經貿、直接投資、高科技合作等涉華議題的炒作，存在著從選舉政治走向常態化、淪為驢象拉鋸犧牲品的極大可能性。同時，在某些國會議員的推波助瀾下，面臨新一輪對臺軍售和2014年島內地方選舉政治催化的兩岸事務，也存在持續發酵的空間。

哈格爾目前主導的美國大西洋協會曾多次發表對華立場積極的政策報告。其在2012年選后的12月發布的最新報告稱，“美國2030年之前的戰略必須深化與中國的合作，這將是未來塑造國際體系的最關鍵因素……美國的戰略需要適應中國符合規則的基本利益，中國也需要在考慮美國基本利益的基礎上做出相應調整”；中美兩國“必須更為努力地避免崛起大國挑戰現狀的歷史模式，那種‘零和模式所引發的沖突對世界而言是災難性的”。這樣看來，如果哈格爾順利在參議院過關的話，我們似乎在華盛頓找到了可以討論“新型大國關系”的美國防長。