江蘇推進城鄉發展一體化的戰略重點

中共江蘇省委黨校第八期省管干部進修班

統籌城鄉發展，是江蘇實現“兩個率先”的根本性要求。江蘇應利用自身優勢，將深入推進城鄉發展一體化的戰略重點放在以下八方面。

一、重視科學規劃，實現城鄉空間有序融合

確立全新的規劃理念。重視規劃的先導引領作用，確立開放式、全覆蓋、片區發展和多規疊合的規劃理念。擯棄傳統的“城市、農村”二分法，實現城鄉一體的規劃全覆蓋。打破諸多規劃自成一體、相互分割的格局，整體協調規劃關系，實現產業規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和環境保護規劃“四規疊合”。

形成城鄉一體的規劃體系。以縣（市）域為空間單元、以中心鎮為支點編制城鄉總體規劃，在此基礎上再編制片區規劃、重點區域控制性詳細規劃、專業專項規劃、鄉鎮總體規劃、鎮村布局規劃等。通過片區規劃，落實片區功能定位，形成城鎮型、社區型、改進型、生態型、古鎮型分類規劃，編制好縣（市）域城鎮建設、村落分布、產業布局、基本農田保護、生態涵養、歷史文化傳承與保護等專業性規劃。

建立集中統一的規劃管理體制。破除各部門各行業分管、各自獨立自成一體、相互缺乏銜接的現行規劃體制，把分散的規劃職能統一劃給規劃管理部門，建立定位清晰、功能互補、銜接協調的新體制，建立科學的城鄉發展一體化規劃體系運作程序。建立規劃實施評估機制，強化規劃實施的法律監督、輿論監督和群眾監督。

二、深化土地制度改革，實現土地要素市場化配置

創新完善農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，結合各地實際落實農業產業規劃和空間布局，通過建立制度，劃定永久性基本農田，確保總量不減少、用途不改變、質量有提高。

探索建立城鄉同地同價政策制度。改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。將農村集體建設用地納入城鄉統一的土地市場，按照同地同權同價原則，及時足額給農村集體組織和農民進行合理補償，并解決好被征地農民的就業、住房和社會保障。

健全城鄉建設用地增減掛鉤制度。在建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低和農民利益得到切實保障的前提下，積極開展土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤改革試點。加大土地復墾整理，實現建設占用耕地的占補平衡。農村宅基地和村莊整理所節約的土地調劑為建設用地的，必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。

明晰農村土地產權主體。對農民及集體經濟組織的承包地、宅基地、農村住房、集體建設用地、林地等，建立明晰的土地產權關系，進行確權登記，發放使用權證，并允許農民及集體經濟組織將上述使用權證進行抵押、轉讓，為市場配置土地奠定基礎。

建立農村集體土地產權交易中心。參照城市國有土地管理模式盤活農村土地資源，將農村集體土地所有權與使用權相分離，使農村集體土地具有交易、出租和抵押功能，在此基礎上，創新農村集體建設用地使用權流轉制度，探索建立土地產權交易市場。

改變開發區、工業園區的土地利用方式。改變園區只能發展工業的理念，對規劃、土地配置和人口配置作適當調整，使部分配套設施比較完善的園區實現就地城鎮化，既有利于開發區的健康發展和功能完善，也有利于土地更集約、高效使用，而且可以避免新占用更多耕地的方式推進城鎮化。

三、深化二元戶籍制度改革，維護公民權利平等

解決農民身份確認與組織成員權益保障問題。戶籍制度改革的一項重要任務，就是要明確界定農民在農村集體組織中的成員身份，并以頒發權證的形式依法明確其享有的各種產權、股權。在充分維護農民享有集體經濟組織各種經濟權益的基礎上，通過探索換房、換保、換股等改革，加快推進農村行政管理與經濟組織的分離，加快經濟組織從社區封閉型向市場開放型轉變，努力為農民向市民身份轉變提供平臺和基礎。

建立城鄉居民統一享有國民待遇的政策制度。加強社會管理配套制度改革，全面清理和調整現有各級、各部門制定的，依據戶籍落實城鄉居民不同政治、經濟、社會待遇的政策制度，進一步剝離附著在戶口上的涉及社會功能和經濟待遇的有關規定，逐步建立新的更加科學合理的參照物，妥善處理好原依附在戶籍上的各種利益關系，加快農民市民化進程。

四、強化農業支持保護制度，轉變農業發展方式

加快農業規模化經營。大力推進土地承包經營權流轉，加快發展土地股份合作組織，建設一批農業規模化示范區，發展一批現代農業園區，培育一批從事農業生產經營的專業公司。

積極發展高效農業。大力推進農業技術進步，發展設施農業，建設一批高效農業示范基地，提高農產品競爭力；加大農業科技園、農業科技型企業建設力度，培育創新型、職業型農民；積極推進農業裝備現代化，提高農業生產效率；加快品牌農業建設，增加農產品附加值。

加強農業生態功能。更加注重農業生產與生態、景觀等功能的耦合，鼓勵和支持創建生態農業區，滿足城鎮制造業發展和維護市域生態平衡的需要，構建城鎮生態平衡區與基本農田保護區建設之間的功能互補鏈。

完善現代農業服務體系。加強農業服務平臺建設，建設農產品物流園區，大力發展農產品配送中心、農產品連鎖經營、電子商務等新型流通方式和流通業態。

制定農業發展扶持政策。理順財政支農管理體制，改變多部門掌控、多條線管理、多項目投入的支農辦法，實行集中撥付。采取直接補貼和減少扶持環節的辦法，重點支持生態農業及農產品深加工，對于生態農產品生產加工項目稅收，能減則減，能免則免。建立有利于保護自然資源和農業物種資源的生態補償制度；建立以財政為主體，吸引社會資金多元化投入的農業投資機制，進一步健全政府扶持、多方參與、市場運作的農業擔保、再擔保和巨災風險分散機制。

五、加強農村“三大合作”，創新組織形式

圍繞發展現代農業和轉變農業生產方式，加快發展土地股份合作組織和農民專業合作組織。創新土地股份合作模式，探索建立跨區域的土地合作總社或聯社，重點在合作規模上取得重大進展。以縣（市、區）為單元、以產品為紐帶，鼓勵建立專業合作聯社，提高產品市場競爭力和農民話語權。圍繞農業特色優勢產業，重點發展壯大一批專業合作組織，促進農業產業化和高效農業規模化。

圍繞構建農民增收長效機制，創新社區股份合作組織。把發展社區股份合作組織作為重點，通過明晰產權主體，讓農民享有集體資產股權，建立健全利益共享、風險共擔的管理運行機制。允許和鼓勵社區股份合作組織預留一定面積的建設用地，統一使用、建設和經營，重點支持農民創業就業、增加財產性收入；允許和鼓勵社區股份合作組織對其擁有的經營性用房進行翻建和改造，對廢棄地、邊角地整合利用，增加集體經濟的資產；允許和鼓勵社區股份合作組織采取增量擴股、現金配股等方式，充實壯大集體經濟實力。

圍繞做大做強“三大合作”，營造良好的發展環境。建立和完善財稅政策支持體系，逐步改變合作組織越規范、稅費負擔越重、發展代價越大的矛盾，支持具備條件的合作組織向企業化、公司化方向發展。加快公共服務平臺建設，進一步拓寬服務領域；推進合作組織法規建設，促進合作組織規范發展。

六、推進社會保障制度改革，促進城鄉社會保障統一

建立城鄉一體的社會養老保障制度。將勞動年齡段的被征地農民和農村勞動力、在城鄉各類企業務工并與之建立勞動關系的農村居民納入城鎮企業職工基本養老保險范疇；將原參加農村養老保險的農村居民逐步納入城鎮養老保險。對已享受農村老年居民社會養老補貼待遇的，采用增加養老補貼金額等形式，進一步提高保障待遇，努力實現城鄉社會養老保障制度一元化。

建立城鄉統一的社會基本醫療保險制度。統一城鎮職工基本醫療保險制度，實現覆蓋范圍、保障項目、待遇標準、醫療救助和管理制度在城鄉的“五統一”。全面實施城鄉居民基本醫療保險制度，加快完成新型農村合作醫療保險制度向社會基本醫療保險制度的銜接。

建立城鄉一體的社會救助體系。不斷完善城鄉最低生活保障政策，積極落實農村低保、五保供養待遇的自然增長機制。加快統一城鄉低保標準，完善社會醫療救助辦法，提高城鄉醫療救助水平，實行城鄉社會醫療救助統一管理。

七、創新政府公共資源配置機制，促進城鄉基本公共服務均等化

建立城鄉基本公共服務均等化制度體系。建立適應農民生產生活方式轉變要求的基本公共服務標準體系；建立保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入保障機制；建立民主決策、民主評議、民主監督的公共服務管理體制，形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉統一的社會化公共服務體系。

合理配置基本公共服務資源。建立城鄉義務教育均衡發展機制，優秀師資配備向農村傾斜。建立城鄉居民方便共享的公共衛生和基本醫療服務體系，鼓勵醫務人員向農村流動。建立統籌城鄉的文化事業發展機制，城市文化功能向農村延伸。

推進城鄉基礎設施一體化。統籌推進城鄉交通、水利、電力、電信、環保等重大基礎設施建設，加快城鄉道路、供水管網的“無縫對接”，促進城鄉基礎設施共建共享共用。加快城鄉公交一體化。加強農村環衛設施建設，逐步實行城鄉垃圾統一收集處理；加大農村環境綜合整治力度，將村莊整治與村莊綠化相結合；加強生態環境保護，健全農村環境保護政策體系和長效管理機制。

八、加強社會管理體制改革，實現城鄉社會管理一體化

統籌整合區域行政管理體制。探索“區鎮合一”、“區鎮互補”模式，促進資源整合，增強區域綜合競爭優勢。對具備一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予必要的城市管理權限。完善政績考核體系，根據區域主體功能定位，對不同區域實行不同的指標考核體系。

建立健全新型社區管理體制。按照地域相近、規模適度，有利于整合公共資源的原則，穩步推進鎮村體制向街道社區體制轉變。依法推進“撤村建居”，逐步建立現代新型社區，加快建設社區服務中心，把社區服務延伸到自然村落，健全村級服務體系，完善城鄉統籌的基層便民服務機制。

完善城鄉一體的城市管理體系。推進管理中心下移，向鄉鎮派駐執法管理機構，依據管理區域的居住人口和面積，配備相應執法人員和裝備，提高城市管理效率和覆蓋面。加快建立健全與城市化相適應的“大防控”體系，全面提升城鄉綜合治理基礎工作水平。