香港主要官員問責制對內(nèi)地實施行政問責制的啟示

姚瑞平

（作者系南京市紀委研究室副主任）

行政問責是對行政機關(guān)及其相關(guān)工作人員由于不履行或未正確履行法定職責義務(wù)，造成不良影響和后果的行業(yè)進行監(jiān)督和責任追究的制度。近些年來，國內(nèi)行政問責實踐和理論研究都有新的進展。相比而言，香港主要官員問責制運行較早且執(zhí)行效果良好，得到國際社會公認。香港問責制是國內(nèi)引入問責概念的源起，同時，香港與內(nèi)地有著相同的歷史文化背景，因而香港的主要官員問責制對我國內(nèi)地實施行政問責制具有現(xiàn)實的借鑒意義。

一、香港問責制的主要內(nèi)容及特點

香港回歸后，市民獲得了政治自主性，喚起了對建設(shè)責任政府的更高要求，加強了對政府的問責。為響應(yīng)市民的訴求，2002年7月，香港第二屆特區(qū)政府推行了主要官員問責制（以下簡稱問責制）。在香港行政問責架構(gòu)中，政府是以合約的方式聘用問責主要官員（以下簡稱問責官員），使他們直接向行政長官負責，即把政務(wù)司、財政司、律政司三位司長以及12位局長全部列為問責對象，由他們負責制定各自分管領(lǐng)域的政策，并承擔相應(yīng)的政治責任。

（一）問責主體

行政長官是問責主體。根據(jù)《基本法》，行政長官由選舉委員會選出，由中央人民政府任命，任期五年，可連任一次。行政長官是香港特區(qū)的首長，對中央人民政府和香港特區(qū)負責，其權(quán)力的行使主要通過行政會議來實現(xiàn)。行政長官負責決定政府政策和發(fā)布行政命令；執(zhí)行《基本法》和其他法律，簽署立法會通過的法案和公布法律；簽署立法會通過的財政預(yù)算案，將財政預(yù)算、決算報中央人民政府備案；提名須報請中央人民政府任命的官員，以及建議中央人民政府免除這些官員的職務(wù)。行政長官缺位時，由政務(wù)司長、財政司長、律政司長依次臨時代理。行政長官具有對立法機關(guān)的解散權(quán)。

（二）問責客體

問責官員是問責客體，負責所轄范圍的事務(wù)，享有制定、統(tǒng)籌、執(zhí)行政策以及人事任免和財政資金支配的權(quán)力，并對所作決定承擔責任。問責官員進入行政會議，直接參與政府的決策，并享有法律訴訟權(quán)和政府提供的法律服務(wù)權(quán)。問責官員由行政長官物色，除公務(wù)員事務(wù)局局長必須來自公務(wù)員隊伍外，其他問責官員可由非公務(wù)員出任，所有問責官員不再受公務(wù)員制度的約束。行政長官提名的問責官員須報請中央人民政府批準后簽聘用合約，行政長官可以隨時終止合約。

問責官員必須擁護《基本法》，忠于職責，維護法治，嚴格個人操守，維護政府聲譽，嚴守保密紀律。不得利用任何公共資源進行與政府無關(guān)的活動。在處理公務(wù)時必須回避利益沖突，不得接受影響公務(wù)的任何饋贈和接待，不得利用職務(wù)之便謀取私利。任期內(nèi)不可以任何身份直接或間接參與任何行業(yè)組織、公共或私營機構(gòu)的工作，每年須申報本人及配偶在香港和外地的投資和收益，在行政長官、立法會或區(qū)議會的選舉中沒有被提名為候選人的資格，參與任何政黨活動必須事先向行政長官申報，且不能影響履職。離職后一年內(nèi)，在任何商業(yè)或?qū)I(yè)機構(gòu)出任董事或合伙人，獨資或與他人合資經(jīng)營任何業(yè)務(wù)，必須事先征詢由行政長官所委任的專責委員會的意見，不得在涉及政府的索賠、訴訟、交易或談判中代表任何人，不得參與任何與政府有關(guān)的游說活動。

（三）問責運行

行政長官實施問責主要通過四個途徑：一是立法會質(zhì)疑問責官員的行為，要求行政長官給予處理或作出合理解釋；二是媒體曝光或施壓，引起行政長官的足夠重視；三是民眾反應(yīng)強烈，行政長官在民意施壓下不得不重視；四是行政長官主動問責。當發(fā)現(xiàn)問責官員有政策失誤或違反問責制規(guī)定，以及問責官員的行為違背自己的施政理念時，行政長官可組織獨立調(diào)查委員會進行調(diào)查，如確有不當行為，可以要求問責官員作出書面解釋，并結(jié)合立法會、媒體和公眾的意見，以及問責官員的各方面表現(xiàn)，作出免職等處置決定。

香港問責制以責任為鏈條，以民意為基礎(chǔ)，以提高政府的執(zhí)行力和績效為目標，在制度設(shè)計上試圖解決“誰來問責”、“問誰的責”、“怎樣問責”的問題，具有以下明顯優(yōu)點：

第一，問責制推動了香港政府管理體制改革。實施問責制涉及政府體制的各個關(guān)鍵部分，是對原港英行政主導型模式的批判和繼承。問責制將問責官員由公務(wù)員制改為合約聘任制，與行政長官共進退，并為其施政成效承擔責任；將過去港督不直接領(lǐng)導行政部門，改由行政長官直接領(lǐng)導，政府各部門更加精簡高效；將權(quán)力下放給問責官員，讓他們有充分的權(quán)力制訂、統(tǒng)籌、執(zhí)行政策。同時，問責制將更多的人才引入政府管理系統(tǒng)，提高了政府工作水平和績效。問責制組成的特區(qū)政府決策團隊，職責明晰，目標明確，行政和立法的關(guān)系也得到加強。

第二，問責制強化了香港相互監(jiān)督的政治體制。行政長官作為問責主體，依照《基本法》對中央人民政府、香港特區(qū)政府和立法會負責，最終對香港民眾負責。同時，問責官員要承擔施政責任，促使他們重視民意、體察民情、注重政績。從相互監(jiān)督意義上講，問責制實質(zhì)上是一種集中領(lǐng)導、分工負責的政治制度，嚴密的監(jiān)督體系也是香港問責制較好落實的重要保障。一是立法會的監(jiān)督。立法機關(guān)享有對行政長官的彈劾權(quán)，行政機關(guān)對立法機關(guān)負責。立法會設(shè)18個事務(wù)委員會，負責監(jiān)察及研究政府的政策，審議和通過各局相關(guān)政策法案及公共開支，并從各事務(wù)委員會、區(qū)議會或媒體方面掌握問責官員的各種信息。行政長官和立法會可就某一事件組織專責調(diào)查小組對問責官員進行調(diào)查。二是民眾的監(jiān)督。回歸前的港英政府只向英國政府負責，無需向香港市民負責，市民無權(quán)也不能要求政府向他們負責。實行問責制后，問責官員如果違反《基本法》及有關(guān)行為規(guī)則，決策有損公眾利益，或未能落實其施政承諾，公眾可直接向政府監(jiān)察部門反映，啟動政府監(jiān)督機制；公眾還可以向立法會議員反映，通過立法會向政府施壓。三是媒體的監(jiān)督。問責制給新聞媒體更大的監(jiān)督空間。媒體調(diào)查搜集來自官方和社會的各種信息，對問責官員進行跟蹤監(jiān)督，乃至公開曝光。四是專門政府機構(gòu)的監(jiān)督。廉政公署、審計署、申訴專員公署作為獨立的監(jiān)督機構(gòu)，可以在接到舉報后，分別就管轄范圍對問責官員展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果和建議可直接送行政長官，涉及刑事犯罪的則直接移交司法機關(guān)。

第三，問責制保證了香港公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。推行問責制之前，公務(wù)員無論職務(wù)高低，都保持政治中立，只需按既定的政策辦事。推行問責制后，公務(wù)員隊伍仍保持中立，負責政策的落實，其招聘、考核、升遷、調(diào)配、獎罰制度不變。同時，問責制遵循“政治和行政分開”的原則，把決策上的責任和業(yè)務(wù)上的運作分開了，政治任命的問責官員與政治中立的公務(wù)員是決策和執(zhí)行的關(guān)系，問責官員承擔制定政策的責任，公務(wù)員只負責具體業(yè)務(wù)，從而延續(xù)了公務(wù)員隊伍中立、廉潔、常任等優(yōu)點，保證了公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。

二、內(nèi)地探索實施行政問責制的實踐

行政問責制是對政府和官員的違法或不正當行為及其后果追究責任的制度。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院對問責的推進提出了明確的要求，作出了具體的部署。2001年，出臺了《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，對安全事故領(lǐng)域問責作了規(guī)定。2004年，中央批準實施《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》，對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責令辭職”作出了規(guī)范，并列舉了應(yīng)該“引咎辭職”的九種情形。2006年，新實施的《國家公務(wù)員法》也列舉了對公務(wù)員問責的相關(guān)內(nèi)容。2007年，黨的十七大提出要“突出行政首長為重點問責對象”。2008年，政府工作報告提出“推行行政問責制度和政府績效管理制度”。同年，國務(wù)院廉政工作會議也提出“選擇部分省市和國務(wù)院部門開展試點，加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度”。這一系列舉措，顯示了黨中央、國務(wù)院建立責任政府的堅強決心，也為實行行政問責制指明了方向。2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，對實施黨政一體化問責的事由、方式、程序作出了明確規(guī)定，標志著我國的官員問責步入制度化軌道。2010年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》，我國的黨政領(lǐng)導干部問責制度進一步配套，并走向?qū)嵺`。

全國各地在積極探索建立行政問責制的實踐中也取得了一些經(jīng)驗，不少地方政府相繼制定了問責制度。特別是在近年一系列重特大責任事件處理過程中，黨中央、國務(wù)院采取了果斷措施，及時公開處置信息，嚴肅查處事件的肇事者和責任人，充分展示了一個負責任政府的形象，也讓群眾看到失職問責已經(jīng)成為監(jiān)督百官的利器。一旦發(fā)生重大事故（事件），都必須負責，必須接受追究。以往存在的大事化小、小事化了，只對基層問責、不對高層問責等現(xiàn)象不復存在。只要出了人命關(guān)天的大事，無論是誰、職位高低、政績大小，失職必須被問責。問責已從非常時期的非常措施逐步走向常態(tài)化、制度化，責任政府的理念深入人心。

國內(nèi)在探索行政問責的實踐中雖然取得了一定的成效，得到了社會的廣泛關(guān)注，但在實施過程中還存在以下問題：

一是行政權(quán)力和責任相對模糊。各級政府和政府部門之間職責和權(quán)限以及不同層級官員之間的責任劃分還不夠清楚，出了事由哪級政府、哪些部門、哪些領(lǐng)導來承擔責任，具有不確定性。

二是問責的內(nèi)容還比較局限。問責的內(nèi)容大多是重大安全事故、群體性事件、公共突發(fā)事件等重大失職、瀆職行為，對決策失誤、監(jiān)管失職、用人腐敗以及亂作為、不作為、慢作為等造成潛在不良影響的問題則較少進行問責。

三是問責追究有隨意性。有時為顯示對事件處置的重視，追求從快從重，不按規(guī)范程序運作。有的地方和部門為追求政績，淡化事件影響，竭力掩蓋責任，或?qū)ω熑稳似唬瑥妮p處罰，或以行政責任代替法律責任、政治責任。

四是沒有形成良好的社會氛圍。不少領(lǐng)導干部責任意識淡薄，只想行使權(quán)力，不想承擔責任，或?qū)?yīng)承擔的責任認識不足，重視對上級負責，忽略對法律負責、對公眾負責，或只想承擔直接責任，不想承擔間接責任。

三、香港問責制對內(nèi)地實施行政問責制的啟示

香港問責制明確了行政長官與問責官員之間的關(guān)系，更多地考慮公眾對政府決策的反應(yīng)，進一步強化了問責官員的責任，加強了政府的管理能力。盡管在實施過程中還存在一些問題，但這一制度對香港未來發(fā)展意義深遠，對內(nèi)地建立行政問責制也有著重要的啟示。

面對問責風暴，問責的標準究竟是什么？免職之后的官員究竟該何去何從？面對免了領(lǐng)導卻免不了的事故，行政問責如何能有更好的效果？這些問題都值得我們進行理論探討和實踐摸索。實行行政問責制是推進行政管理體制改革的內(nèi)在要求，是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責任政府、廉潔政府的迫切需要，對提高政府執(zhí)行力和公信力具有重要意義。隨著我國政治民主化進程的加快，公眾參與社會事務(wù)要求的提高，對行政問責制度化、常態(tài)化的呼聲越來越高。當前，要按照黨中央、國務(wù)院的要求，以推進責任政府為目標，按照“權(quán)責統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正”的原則，加快建立“以行政首長為重點的行政問責制度”，綜合發(fā)揮行政問責的事前防范、事中監(jiān)督和事后追究功能。結(jié)合香港經(jīng)驗，本文針對“由誰問責”、“向誰問責”、“如何問責”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出以下幾點建議：

進一步細化行政領(lǐng)導權(quán)力與責任。香港問責制執(zhí)行效果較好的重要前提是問責官員權(quán)力和責任十分清楚。內(nèi)地行政問責要按照權(quán)責對等原則，進一步明確各級政府及職能部門以及每個職位的權(quán)力與責任。特別要明確各級政府之間、政府部門之間以及行政首長的權(quán)力與責任，明確行政領(lǐng)導正副職、其他不同層級領(lǐng)導之間的責任。

問責對象應(yīng)以行政首長為重點。香港問責制的問責對象非常明確，就是主要官員。內(nèi)地實行行政首長負責制的行政體制，各級政府及政府各部門的行政首長作為第一責任人，理應(yīng)成為問責的主要對象。同時，也應(yīng)將各級政府、政府各部門的各級領(lǐng)導干部以及其他相關(guān)單位的主要領(lǐng)導干部列為問責對象。

問責內(nèi)容應(yīng)包括行政亂作為和不作為。香港問責的內(nèi)容非常廣泛，體現(xiàn)以民為本，對民負責。內(nèi)地應(yīng)將行政領(lǐng)域中的決策、用人和公眾對政府服務(wù)的感受等作為行政問責的主要內(nèi)容。不僅要對重大事故、群體性事件、公共突發(fā)事件的責任人問責，而且要對錯誤的行政決策問責；不僅要對濫用職權(quán)問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責。要堅持有錯必究、過錯與責任相適應(yīng)的原則，將追究行政責任與刑事責任、民事責任、道義責任結(jié)合起來。

要建立嚴密的問責程序。香港問責制實體與程序并重，同步發(fā)展。內(nèi)地應(yīng)以問責程序規(guī)范問責過程，約束問責主體的自由裁量權(quán)。作為問責啟動主體的各級政府，要根據(jù)公民、法人或其他組織的檢舉、控告，上級領(lǐng)導機關(guān)的指示、批示，監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、司法機關(guān)的問責建議，新聞媒體曝光等啟動問責，并按照法定程序組織問責調(diào)查、追究、整改以及問責救濟、復核等。

進一步完善行政問責配套制度。香港問責制與公務(wù)員財產(chǎn)申報制度、公務(wù)員行為守則以及申訴專員條例、廉政公署條例、防止賄賂條例、舞弊及非法行為條例等相互配套，形成體系。內(nèi)地應(yīng)加快健全與行政問責制相配套的行政管理體制、干部人事制度、財政管理體制。同時，進一步推動政府信息公開化，促進行政權(quán)力在陽光下運行，進一步發(fā)揮好公眾、媒體的監(jiān)督作用，構(gòu)建對行政權(quán)力的有效監(jiān)督機制。

加快行政問責立法進程。香港問責制的運行依法有序進行。內(nèi)地要實現(xiàn)行政問責的制度化、程序化和常態(tài)化運作，必須加快國家立法進程，依法問責。目前問責主要依據(jù)是中辦、國辦《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》及《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》。下一步要在現(xiàn)有政策性文件基礎(chǔ)上形成國家行政問責法，并不斷完善問責配套制度，使我國問責實踐真正制度化、法制化。