重慶市統籌城鄉社區教育發展戰略研究

余善云

一、終身學習背景下的社區教育

終身學習（Lifelong Learning）是指社會每個成員為適應社會發展和實現個體發展的需要，貫穿于人的一生的，持續的學習過程。20世紀60年代中期以來，在聯合國教科文組織及其他有關國際機構的大力提倡、推廣和普及下，1994年，“首屆世界終身學習會議”在羅馬隆重舉行，終身學習在世界范圍內形成共識。1996年，OECD國家教育部長推出《全民終身學習》報告。1997年的《漢堡宣言》提出，一種溫和的、建設性的、以成人教育為主體的全民終身教育、全民終身學習的時代，正向我們大踏步走來。

終身學習與終身教育的聯系十分緊密。終身學習強調的是人一生都要學習。從幼年、少年、青年、中年直至老年，學習將伴隨人的整個生活歷程并影響人一生的發展。“終身教育（Lifelong Education）”是指人們在一生中所受到的各種培養的總和。包括教育體系的各個階段和各種方式，主張在每一個人需要的時刻以最好的方式提供必要的知識和技能。終身學習與終身教育的共同目的都是注重個人的全面發展，培養個性完善的人。終身教育是旨在促進人發展的教育，強調的是國家和政府的責任。

社區教育作為終身教育和終身學習的重要支撐，在我國受到了高度重視。教育部在2004年印發的 《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》（教職成[2004]16號）中，就把社區教育作為“全面建設小康社會，構建終身教育體系和建設學習型社會”的戰略性措施。2010年，中共中央和國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年），明確提出“廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設”的戰略要求，并把“加強城鄉社區教育機構和網絡建設，開發社區教育資源”納入“構建靈活開放的終身教育體系”的范疇，2012年2月，教育部發布了 《關于加快發展繼續教育的若干意見》（征求意見稿），明確提出要把“建立健全城鄉社區教育網絡”，作為“優化繼續教育辦學與服務體系”的重要內容。顯然，社區教育已作為我國社會發展、文化建設、教育改革戰略的重要內容，受到了黨和政府的高度重視。

二、重慶市社區教育發展戰略性分析

（一）世紀之交重慶市社區教育發展分期與特點

世紀之交重慶市組織化的現代社區教育發展，大體分為三個階段。從1988年九龍坡區黃桷坪街道承擔四川省教育科學研究所《學校、家庭、社會三結合社區教育實驗研究》課題任務開始，到2000年重慶市第一個國家社區教育試驗區產生前，是重慶市現代社區教育的萌發期。這一時期重慶的社區教育還局限在主城區，社區教育的任務是面向中小學生開展校外教育，其性質仍然是學校教育的補充，與全民終身學習和社區建設聯系不大。但重慶這時開展中小學生校外教育的經驗，卻在全省、甚至全國都產生了較大影響（見表1）。從2001年到2008年是終身教育孕育期，其主要標志是渝中區在2001年被教育部確定為全國社區教育試驗區。在此期間，渝中區的社區教育除繼續面向中小學生開展校外教育外，還結合城市職工下崗、再就業、老年教育等開展一些活動，社區教育服務面有了一定程度的擴大，但由于局限在渝中區實驗，加之缺乏專業化服務機構的介入，社區教育活動模式單一，對全市社區教育發展的影響十分有限。

表1 重慶市組織化現代社區教育發展分期與特點

2009年，是重慶市社區教育發展史上具有里程牌意義的一年，其標志主要表現在三個方面：一是開展國家城鄉統籌教育綜合改革，社區教育發展納入了國家城鄉統籌教育綜合改革試驗項目試點，項目帶動了社區教育發展。二是渝中區被教育部確定為國家社區教育示范區，沙坪壩區、萬州區被確定為全國社區教育試驗區，重慶市社區教育由主城擴展到庫區，由實驗發展到示范，有了質和量的新變化。三是社區教育啟動了服務體系建設。在國家城鄉統籌教育綜合改革試驗項目帶動下，重慶市社區教育進入了體制建構、體系建設的新階段。

（二）重慶市社區教育取得的主要成績

1.終身學習理念不斷深入人心。進入21世紀后，隨著重慶市經濟、社會、教育、文化的快速發展，繼續教育、終身教育、終身學習的理念不斷深入人心。一是繼續教育地位提升，終身教育、終身學習進入了政府體制建構的框架。對此、重慶市經濟社會發展“十二·五”規劃綱要、重慶市教育中長期規劃綱要均有反映。二是終身學習公共服務體系建設引起了社會的廣泛關注，如推進重慶開放大學建設，為城鄉居民構建終身學習平臺等。三是學習正在成為社會的新時尚，學習型企業、學習型社區、學習型家庭不斷涌現，學習型組織建設取得重大進展。

2.社區教育實驗實踐逐步推進。全市基本形成了多層次、多類別的社區教育實驗、實踐體系架構。繼渝中區、沙坪壩區、萬州區成為國家社區教育示范、試驗區后，2011年，重慶市教委根據國家教育規劃綱要提出的“廣泛開展城鄉社區教育”的要求，印發了《關于開展重慶市社區教育實驗區和示范區申報評估工作的通知》，啟動了市級社區教育實驗（示范）區的評估工作，南岸區、黔江區、永川區等區縣政府，為此開展了市級社區教育實驗（示范）區的創建工作。社區教育活動在一些社區開展良好，多層級的社區教育實驗在全市更大范圍穩步推進。

3.專業化公共服務進入社區教育。電大系統作為專業化教育機構已介入社區教育建設服務體系。

4.社區教育的手段發生重大變化。探索利用信息技術，推進數字化學習型社區建設與示范應用，在南岸區電大分校試點后有了新進展。

5.社區教育空間布局城鄉互動拓展。2009年，萬州區被教育部確定為全國社區教育實驗區，標志著重慶市社區教育從主城向農村、庫區拓展，空間布局發生了新變化。利用城市社區教育優質資源，通過轉移培訓方式，面向農村和農民開展社區教育，不僅改變了社區教育傳統的空間布局，而且還創新了社區教育城鄉互動的辦學模式，順應了重慶市人口向主城快速聚集的趨勢。

（三）制約重慶社區教育發展的主要因素

盡管重慶市社區教育在近年來取得了一些進展，但也存在政府發展社區教育的政策缺失，社會用于社區教育的資源分散，社發展社區教育的體制機制缺乏，政府管理社區教育的職責不明，社區教育經費政府投入嚴重不足，社區教育公共服務體系不健全，社區教育在城鄉的發展嚴重失衡，社區教育現狀與直轄市地位不符，與中央直轄市和國家五大中心城市之一的地位很不相稱等問題，產生這些問題的原因，概括起來，主要表現在以下三個方面：

1.政府統籌經濟社會發展不夠。重慶市近幾年來經濟快速發展使許多重要指標都超過了全國平均水平，但社區教育的發展卻沒有和經濟、社會、教育的發展同步。原因主要是政府在發展理念上存在著偏差，沒有真正樹立起經濟建設、社會建設、精神文化建設同步發展的現代發展觀，在市和區縣不少領導干部中，眼睛盯著的只有GDP、工業化、城市化，對城鄉居民進入小康后的精神文化需求和個人發展訴求視而不見。

2.傳統教育發展理念的影響。2011年重慶市基本普及了十二年義務教育，高等教育毛入學率達到了30%，高于全國的27.5%，教育發展指數（EDI）也高于全國平均水平，但這些都是傳統的教育領域。由于終身教育理念的缺失，以文化知識、科學技術為工具，以培養自主、職業、創新意識和能力為主線，整體提升社區成員文化素質，發展社區成員適應社會生存能力的社區教育，市教委至今都沒有具體的政策和指導性意見出臺，這在我國是十分鮮見的。

3.城鄉經濟發展水平的制約。雖然重慶市近幾年來經濟發展的速度很快，但經濟發展總體水平仍然不高，在一定程度上抑制了政府發展社區教育的積極性和城鄉居民素質提升的需求，人民群眾生存需要和發展需要的矛盾還比較突出，從2011年重慶市城鄉居民可支配收入還明顯低于全國平均水平（見表2）。

表2 重慶市2011年“一圈”和“兩翼”主要經濟發展指標比較

另一方面，僅管重慶市區域之間的發展差距在縮小，但“一圈”和“兩翼”之間仍然存在著較大的發展差距（見表4），由此而引起的對農村和三峽庫區、渝東南民族地區社區教育的影響是不言而喻的。

三、發展重慶市社區教育新的戰略環境

（一）重慶市社區結構發生重大變化

1.產業、人口、投資向城市聚集。2011年，全市國民生產總值（GDP）已突破了萬億元大關，進入了全國的GDP“萬億俱樂部”行列，人均GDP超過了5400美元。全年實際利用外資105.79億美元，進出口總額292.18億美元；“工業增加值、實際利用外資、進出口總值、航空口岸貨運量分別增長22.5%、75%、125%、11倍，均居全國第一”。地方財政收入已接近3000億元人民幣。城鎮化率達到了55%，城鄉、區域差距縮小到 3.15∶1和 2.17∶1，基尼系數降至 0.42。工業化、城市化、城鄉一體化進入了快速發展期（見表3）。經濟社會的快速發展和城鄉居民收入的增長，使社會教育需求空前旺盛，也給城鄉社區教育發展奠定了堅實基礎。

2.社區人口結構發生了重大變化。近年來，重慶市常住人口由農村向城鎮、“兩翼”向主城加速聚集。2011年，重慶市有322萬農民轉戶進城變成了新市民，一小時經濟圈特別是主城區的人口比重不斷提高，兩翼人口的比重逐漸下降。城鄉社區居民空間布局和結構的變化，為統籌城鄉社區教育發展決策和城鄉社區教育模式改革提供了重要依據。

3.生存競爭促進了需求結構變化。重慶老工業基地改造的基本完成和以筆記本電腦生產為代表的IT產業的興起，現代制造業、冶金化工業等新的支柱產業的形成，以及工業化、市場化、農業產業化的快速推進，使人們的生存壓力越來越大。城鄉社區居民一方面為適應職業發展和個人素質提升的需要，紛紛把目光投向了學校和社區教育進行“充電”，另一方面又對教育提供的內容、形式、手段等提出了適應性、多層次、多樣化的要求。社會教育需求結構的變化，為社區教育發展開辟了廣闊前景。

4.收入結構變化凸顯社區教育作用。2011年，重慶市城鄉居民人均GDP達到了5400美元，超過了世界上中等偏上國家的水平，但也使社會進入了世界公認的矛盾凸顯期。在經濟發展的同時，社會建設的任務尤為艱巨，如何發揮社區教育的功能，促進社區思想文化建設，維護社會穩定，已成為社會管理需要解決的新課題。關注城鄉居民收入結構和水平的變化，發揮社區教育的社會穩定器作用，對促進社區文化建設和鄰里和睦，創新社會管理模式，維護社會和諧穩定，都具有十分重要的作用。

（二）重慶市社區教育發展需要研究的戰略性問題

1.經濟社會發展引起的居民需求結構變化。社會發展對人的發展影響，必然引起城鄉居民需求結構發生變化，進而對教育提出新的需求。城鄉居民人均收入的增長，加劇了社會建設的復雜化程度。在社會建設環境更加復雜、任務更加艱巨的新情況下，創新社區建設和社會管理模式，通過社區教育功能的發揮推動城鄉居民思想、文化、法制建設，促進鄰里和諧和社會穩定，將是社會建設在新的歷史條件下的戰略性選擇，社區教育在與社區建設相互融合中將發揮更加重要的作用。

表3 重慶市2011年經濟社會發展主要指標與全國比較

2.社會結構變化引起的社區教育結構變化。從2011年到2020年，全市將有1000萬農民要轉戶進城，人口向區域西部和主城的聚集，對包括社區教育在內的城市承受能力提出了新的挑戰。2011年重慶市老年化程度已達到17.25%，高于全國13.7%的水平，居西部各省區市第一，2015年老年人口將達到637萬人，超過人口總數的20%。老年化社會的到來將使老年教育成為重慶市未來社會關注的新熱點。重慶市社會結構由二元向一元的轉化，人口向西部、一圈、主城的轉移，以及老年化社會的提前到來，必然引起教育結構的變化，社區教育在重慶的社會變革中，將發揮重要的戰略性作用。

3.信息技術應用引起的社區教育模式變革。據《第29次中國互聯網絡發展狀況調查統計報告》顯示，2011年底中國網民規模突破了5億人，網民增速達到了52%；重慶市網民達到了598萬人，互聯網普及率達到了67.9%，顯然，信息技術已進入重慶市城鄉居民生活的各個領域，在促進重慶市社區教育城鄉一體化發展，推動社區教育辦學模式、學習模式的變革中具有關鍵性作用。制定重慶市統籌城鄉社區教育發展戰略，必須充分考慮信息技術對社區教育發展產生的重大影響。

四、發展重慶市社區教育的戰略性措施

統籌重慶市城鄉社區教育發展，應在統籌制訂社區教育發展的政策、規劃、標準，統籌建設社區教育體系、平臺、資源，統籌開展社區教育科研、服務、評價等基礎上，采取相應的戰略性措施，搭建城鄉居民終身學習的“立交橋”，服務重慶市終身教育體系和學習型社會建設。

（一）提高對社區教育的認識，確立現代教育新觀念

發展社區教育是推進重慶市城鄉教育統籌發展改革試驗的重要舉措，市和區縣各級政府，應切實站在促進全民終身學習、繁榮社會文化，改善社會民生、構建社會和諧的戰略高度，進一步提高對社區教育的認識，確立全民教育、終身教育的理念，重視城鄉社區教育的統籌發展，并把城鄉社區教育納入當地經濟社會發展規劃統籌，為現代社區建設，新農村建設，構建和諧社會服務。要讓社區中的每個人都認識到社區教育的作用，增強參與意識。確立城鄉統籌發展社區教育觀念，克服重城市社區教育，忽視農村社區教育的傾向。

（二）統籌城鄉社區教育政策，構建社區教育體制機制

社區教育是公益性的教育事業，市政府及其教育行政部門，應盡快制定全市統籌城鄉發展社區教育的政策性文件，明確重慶市社區教育發展的指導思想、發展目標、領導體制，管理體制、投入體制、運行機制，以及促進全市社區教育發展的措施和辦法等。要切實加強政府對社區教育工作的領導，落實市和區縣各級政府發展社區教育的責任。盡快建立由政府分管教育領導負責、社會相關職能部門領導參加的社區教育委員會，全面負責市和區縣的社區教育工作。市和區縣教育行政部門，應確定專門機構和人員、編制，負責社區教育的管理。制定重慶市社區教育發展規劃，統籌全市城鄉社區教育的發展。建立以政府財政為主的社區教育投入機制，落實城鄉社區教育按常住人口撥款的政策。建立由教育部門牽頭的社區教育協調機制，完善社區教育評價機制，建立社區教育工作考核機制，促進社區教育與社會建設融合發展。

（三）創新社區建設模式，加快社區教育與社會建設融合

加強社區建設，創新社區管理，促進社區和諧，事關鞏固黨的執政地位、國家長治久安、人民安居樂業。如何根據社區成員結構和要素的變化，創新社區建設模式，促進社區和諧，是當前和今后一段時間重慶市社區建設必須解決好的新課題。創新重慶市城鄉社區建設模式，必須克服習慣思維定式的影響，改變傳統社區建設中教育與建設脫節的狀況，統籌社區教育與社區建設，充分發揮社區教育促進學習、繁榮文化、改善民生，推動發展的功能，加快社區教育與社區建設融合，走出一條與重慶市情特點相適應的社會建設新路來。

（四）加快開放大學建設步伐，構建覆蓋城鄉的服務體系

建設重慶開放大學是國家戰略在重慶的實踐，以電大系統為基礎建設重慶開放大學體系，提升重慶市繼續教育的供給能力，為城鄉居民終身學習提供支撐。通過重慶開放大學建設，形成覆蓋全市城鄉、面向全體市民的終身學習網絡和服務平臺，適應城鄉居民日益增長的多樣化、個性化學習需要，促進重慶人人皆學、時時能學、處處可學的學習型社會的形成。市政府及其教育行政部門應加強與教育部的溝通協調，加快推進重慶開放大學建設；利用重慶電大現有資源，批準建立全市社區教育指導服務中心，為全市社區教育發展提供業務指導、資源開發、政策咨詢、信息服務、項目推廣和人員培訓等工作；依托區縣電大分校、電大工作站建立社區學院，依托街道、社區文化活動中心、市民學校、農民文化技術學校建立社區學校和社區教育學習點，形成覆蓋全市城鄉的社區教育服務體系和辦學網絡。

（五）建設數字化學習平臺，構建以城帶鄉社區教育模式

數字化學習是社區教育發展的重要趨勢。應充分利用“重慶終身學習網”和區縣社區教育在線學習平臺，加大投入，加快推進國家和地方社區教育實驗（示范）區在線學習平臺建設，大力推進社區教育數字化學習。發揮主城區社區教育數字化平臺和資源優勢，推進農村區縣、鄉鎮與城市街道、社區教育資源共享，利用城市社區教育數字化學習資源面向進城務工人員、轉戶進城的新市民等開展社區教育在線培訓，大力倡導數字化學習進社區、進市民家庭，創新社區教育城鄉互動方式，構建以城帶鄉社區教育模式。

（六）發揮實驗區資源優勢，多種形式反哺農村社區教育

充分利用社區教育實驗區多年形成的經驗和積累的資源，以多種形式支持農村社區教育發展。一是對口幫扶。充分發揮國家和地方社區教育實驗 （示范）區的作用，采取院校聯姻、區縣對口、城鄉學校結對子等方式進行幫扶。二是大力開展轉移培訓。利用主城區社區教育資源，面向主城以外的農民工，或針對農村流動到城市的特殊人群，開展各種職業培訓和社會教育，在城市就地幫助農村開展職業教育，實施轉移培訓，提升農民素質和技能。三是典型示范。利用城市社區教育已形成的政策、體制、機制、項目、經驗等，為農村區縣發展社區教育提供指導。通過以城帶鄉、典型示范、城鄉互動等方式，促進農村區縣社區教育發展，提升社區教育城鄉一體化發展水平。

（七）加快公共學習設施建設，優化城鄉居民學習的環境

重慶市用于城鄉居民公共文化和學習的設施明顯不足，基于建設學習型社會、提升城鄉居民科學文化素質、促進城鄉社區教育發展的需要，市和各區縣應把城鄉市民公共學習設施的建設，納入各級政府社會建設、文化建設、城市綜合改造等方面進行統籌，通過政府投入、社會捐助、政策劃撥、轉移支付等多種方式，加快全市城鄉居民公共學習設施的建設，為城鄉居民的終身學習和身心發展創造良好的環境和條件。

（八）梯度推進，促進社區教育由“一圈”向“兩翼”拓展

堅持從市情出發，由“一圈”向“兩翼”、城鄉統籌梯度推進社區教育發展。在主城和“一圈”地區，全面開展社區教育，形成城鄉聯動、水平較高、覆蓋全員的普及局面。在萬州、涪陵、黔江、江津、永川、合川6個區域性中心城市，應大面積開展社區教育工作，形成以城市為龍頭，農村發達地區緊緊跟上的發展格局。“兩翼”其余地區的區縣，應把重點放在城鎮和比較發達的農村開展社區教育實驗，形成以點帶面、梯度發展的局面。推動城市市民和鄉鎮成人教育學校向社區教育學習中心轉型，形成以實驗（示范）區為依托、社區學院為龍頭、社區學校為骨干、居民小區學習中心為基礎的社區教育三級網絡，初步構建起橫向聯結、縱向溝通、資源共享，覆蓋各類人員，基本適應社區居民終身學習要求的“立交橋”。

（九）把社區教育納入民生導向的發展之路

近年來，重慶市確定了民生導向的發展之路，先后出臺了“民生十條”、“共富12條”等政策措施以改善民生。但必須清楚地看到，當前重慶的社會結構已發生重大變化，而且這種變化還在繼續擴大。一是轉戶進城的新市民，在2020年前要達到1000萬人。二是社會老年化程度的加快，2015年全市60歲以上的老齡人口將達到637萬人，超過常住人口1/5。三是在城市務工的大量農民工。這三大群體已在全市總人口中舉足輕重，他們不僅是社區教育的對象，而且還是社會各階層中處于相對弱勢的人群，特別需要政府為他們融入城市生活，提高生存能力，提升生活品質，老有所樂提供幫助。把他們的終身學習納入重慶市民生導向發展之路，通過發展社區教育幫助他們提升素質、提高能力，消化老年化帶來的社會問題，不但很好必要，而且還是政府的重要責任。

[1]教育部.關于加快發展繼續教育的若干意見（征求意見稿）[DB/OL].北京教育部網站，2012-2-27.

[2]重慶市發改委.關于重慶市2011年國民經濟和社會發展計劃執行情況及2012年計劃草案的報告[EB/OL].2012.

[3]康小蘭.2011年重慶市經濟運行情況新聞發布會[DB/OL].http：//www.xinhuanet.com/，2012-1-21.

[4]劉軼.官方通報：重慶戶籍人口超3300萬[N].重慶商報，2012-4-24.