城鄉養老保險關系轉續與制度銜接的路徑思考*

岳宗福

根據《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)的規定，我國城鄉養老保險體系包括職工基本養老保險(以下簡稱職保)制度、新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)制度、城鎮居民社會養老保險(以下簡稱城居保)制度、公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險(以下簡稱公保)制度，這四者共同構成了全民基本養老保險的制度框架:職保解決各類企業職工、事業單位分類改革后從事公益服務的事業單位工作人員以及靈活就業人員的基本養老保險問題;新農保解決農村居民的基本養老保險問題;城居保解決城鎮非從業居民的基本養老保險問題;公保解決國家機關公務員以及參照公務員法管理的工作人員的基本養老保險問題。但是，在城鄉二元化的社會背景下，由于養老保險全國統籌的目標迄今尚未能實現，我國城鄉養老保險體系的正常運轉仍面臨在不同統籌地區之間轉續養老保險關系(以下簡稱關系轉續)和在不同制度之間銜接養老保險關系(以下簡稱制度銜接)的雙重困境。黨的十八大報告明確提出“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，解決養老保險關系轉續和制度銜接問題既是實現上述政策目標的必然要求，也是健全社會保障法制的重要課題。

一、城鄉養老保險關系轉續相關法律的梳理與分析

養老保險關系轉續是指參保人員在某一項養老保險制度內部、因社會流動而發生的跨統籌地區轉續養老保險關系的現象。如前所述，我國城鄉養老保險體系由四項制度組成，所以實際上存在職保關系的跨地域轉續、公保關系的跨地域轉續、新農保關系的跨地域轉續和城居保關系的跨地域轉續(在已經實現城鄉居民養老保險一體化的地區簡化為城鄉居保關系的跨地域轉續)。我國《社會保險法》第19條規定“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算”，這是目前解決養老保險關系跨統籌地區轉續問題的基本法律依據，但該條只規定了參保人員跨統籌地區“就業”狀態下基本養老保險關系的轉續問題，對于參保人員跨統籌地區流動而“非就業”狀態下基本養老保險關系的轉續并未作出明確規定。同時，該條中的“基本養老保險關系”是僅指職工基本養老保險關系，還是包括職保、公保、新農保、城居保4種養老保險關系，這一點也容易引發歧義。根據人力資源和社會保障部(以下簡稱人社部)發布的《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》第5條的規定，《社會保險法》第19條的具體操作按照人社部、財政部2009年聯合發布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱《轉續暫行辦法》)執行。顯然，人社部是將“基本養老保險關系”完全等同于職保關系，這就使得公保、新農保、城居保3種養老保險關系的跨統籌地區轉續失去了法律依據，對此需要立法專門作出安排。

根據《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)第77條的規定，國家建立公務員保險制度，保障公務員在“退休、患病、工傷、生育、失業”等情況下獲得幫助和補償;我國《社會保險法》第10條也明確規定“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定”。但是，我國公務員及參照公務員法管理的工作人員的社會保險方案一直沒有出臺，他們的養老保險依然停留在退休養老階段，全國并未形成繳費型的公務員養老保險制度。因此，公保關系的跨統籌地區轉續并不存在明顯的地域壁壘和轉接困難。

人社部和財政部于2012年11月底擬定了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《銜接暫行辦法(意見稿)》)并向社會公開征求意見，但該意見稿僅“適用于在職保、新農保、城居保這三種制度中參加過兩種或兩種以上制度的人員”，對于“在某一種制度中跨地區轉移的參保人員，應按照各制度自身的規定轉移接續養老保險關系”而“不適用本《暫行辦法》”。因此，《銜接暫行辦法(意見稿)》只是解決了新農保與職保之間、城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接問題，而新農保關系轉續問題及城居保關系轉續問題仍然“懸而未決”。

即便是職保關系的轉續問題，《社會保險法》的解決思路與人社部、財政部發布的《轉續暫行辦法》規定的“具體操作辦法”也并不一致。根據《社會保險法》第19條的規定，個人跨統籌地區就業的，達到法定退休年齡時，基本養老金“分段計算、統一支付”。人社部《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》第5條要求，“基本養老金分段計算、統一支付的具體辦法”按照《轉續暫行辦法》執行，而《轉續暫行辦法》第4條明確規定:參保人員跨省流動就業轉移基本養老保險關系時，統籌基金(單位繳費)以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移。這與《社會保險法》“分段計算、統一支付”的思路存在明顯差異:如果嚴格執行《社會保險法》的規定，參保人員跨統籌地區就業時只需轉移基本養老保險關系、累計繳費年限，而根本不需要轉移統籌基金。

二、城鄉養老保險制度銜接相關法律的梳理與分析

養老保險制度銜接是指參保人員因社會身份變化而在各項養老保險制度之間銜接養老保險關系的現象。在我國養老保險體系中，從理論上講，制度銜接應該包括職保與公保、新農保與城居保、新農保與職保、城居保與職保、新農保與公保、城居保與公保之間的制度銜接6種情況，如圖1所示。

圖1 城鄉養老保險制度銜接示意圖

(一)職保與公保之間的制度銜接

在我國，人員在企業與國家機關、事業單位之間交互流動的機會比較多。我國企業經過多年改革已經形成了基本定型的社會養老保險制度，而國家機關和事業單位依然適用退休養老制度。原勞動和社會保障部、原人事部、財政部、中央機構編制委員會辦公室于2001年聯合下發了《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》(以下簡稱《通知》)，這是目前處理職保與公保兩項養老保險關系銜接問題的基本制度依據。在企業繳費型養老保險制度下，繳費年限及繳費金額與養老金待遇之間存在正比例關系;而在國家機關、事業單位非繳費型退休養老制度下，工作年齡與退休金待遇之間存在正比例關系。因此，如果參保人員從公保轉入職保且退休時按企業人員計發基本養老金，就需要解決兩個關鍵問題:一是參保人員原任公務員的工齡與企業繳費年限的置換問題;二是參保人員原任公務員期間的繳費補償問題。對于前者，《通知》規定“原有工作年限視同繳費年限”;對于后者，《通知》則規定在進入企業并按規定參加企業職工基本養老保險后，根據參保人員在國家機關、事業單位工作的年限給予“一次性補貼”，補貼標準為“本人離開機關上年度月平均基本工資×在機關工作年限×0.3% ×120個月”，具體“由其原所在單位通過當地社會保險經辦機構轉入本人的基本養老保險個人賬戶，所需資金由同級財政安排”。如果參保人員從職保轉入公保且退休時按國家機關、事業單位工作人員計發養老金，也需要解決兩個關鍵問題:一是參保人員原有企業工齡與其國家機關、事業單位工齡的置換問題;二是參保人員在原企業繳費所累計的個人賬戶資金的處理問題。對于前者，《通知》規定參保人員由企業進入國家機關、事業單位工作之月起，執行國家機關、事業單位的退休養老制度，其“原有的連續工齡與進入機關事業單位后的工作年限合并計算”;對于后者，《通知》則規定“已建立的個人賬戶繼續由社會保險經辦機構管理，退休時其個人賬戶儲存額每月按1/120計發，并相應抵減按機關事業單位辦法計發的養老金”。同時，考慮到養老保險關系有在職保與公保之間多次轉接的可能性，《通知》要求，參保人員進入企業工作后再次轉入國家機關、事業單位工作的，“原給予的一次性補貼的本金和利息要上繳同級財政”，其個人賬戶管理、退休后養老金計發等比照“由企業進入機關事業單位工作職工的相關政策”辦理。

《通知》發布于十多年前，其中有的內容亟須修改。如當時之所以規定一次性補貼按照120個月的標準計算及“個人賬戶儲存額每月按1/120計發”，是因為企業養老金的計發辦法是基于參保人員退休后人均還有十年余壽命來確定的(即10×12=120)。而根據國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發［2005］38號)的規定，計發月數根據“職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素”確定。目前在我國，企業職工55歲退休的，其基本養老保險金計發月數實為170個月;60歲退休的計發月數實為139個月。因此，《通知》中的補貼標準與計發標準應當適時予以相應的調整。此外，《通知》只是對同一統籌地區內職保與公保之間的制度銜接作出了安排，其中規定公務員轉入職保的，其補貼由其原所在單位通過“當地”社會保險經辦機構轉入本人的基本養老保險個人賬戶;公務員進入企業工作后再次轉入公保的，原給予的一次性補貼的本金和利息要上繳“同級財政”。隨著人員社會流動性的不斷增強，參保人員跨統籌地區流動且在職保與公保之間轉接養老保險關系的情況已在所難免，對于這樣的參保人員，如果仍要求“其原所在單位”通過“當地”社會保險經辦機構轉移一次性補貼，或者要求將原一次性補貼的本金和利息上繳“同級財政”，實際操作起來恐怕就有些窒礙難行了。

(二)新農保或城居保與職保之間的制度銜接

人社部和財政部擬定的《銜接暫行辦法(意見稿)》主要解決新農保或城居保與職保之間的制度銜接問題。根據該意見稿的規定，從新農保或城居保轉入職保的基本條件是“參加職保繳費年限滿15年(含依據有關規定延長繳費年限)”，從職保轉入新農保或城居保的基本條件是“職保繳費年限不足15年”且只隨轉個人賬戶基金而不轉統籌基金;繳費年限的計算辦法為:參保人員從職保轉入新農保或城居保，其參加職保的繳費年限可“合并累加計算”，參加新農保、城居保的繳費年限則“不折算”為職保繳費年限。毋庸置疑，這些規定的出發點是為了“維護參保人員的養老保險權益”，但這些規定似乎又與“更有利于維護參保人員的權益”的目標有所背離。首先，繳費年限是否累計滿15年直接決定參保人員有無享受養老保險待遇的基本資格，而繳費多少只影響參保人員享受養老金的數額，前者涉及養老保險權益的有無，后者只涉及在享有養老保險權益的前提下每個參保人員的具體養老保險待遇，兩者是不同性質的問題，不可混為一談。對于由新農保、城居保轉入職保的參保人員，如果因新農保、城居保繳費金額比職保少而不計算其已經累積的繳費年限，這將直接影響參保人員將來領取養老金的資格認定，顯然有失公平。譬如，某參保人員參加新農保5年后又參加職保10年，達到了退休年齡，如果前后繳費年限累加，則其已經達到領取養老金的基本資格，只不過其領到的養老金可能會比連續15年參加職保的人員要少;如果前后繳費年限不能累加，則其需再續交5年職保方能領取養老金或者根本領不到職保養老金而只能把養老保險關系再轉回新農保或城居保。其次，新農保或城居保與職保繳費金額差距較大并不是參保人員自愿選擇的結果，而是國家不同養老保險制度分割實施所致，讓參保人員在養老保險關系轉接過程中承受非自身原因造成的養老保險權益損失，存在明顯的不合理性。

(三)其他養老保險制度之間的銜接問題

除了上述公保與職保及新農保或城居保與職保之間的制度銜接，我國還存在新農保與城居保之間、新農保或城居保與公保之間的制度銜接問題。關于新農保與城居保之間的制度銜接，《銜接暫行辦法(意見稿)》考慮到二者在制度模式、基金籌集方式、個人賬戶規模、養老金計發辦法等方面是一致的，所以明確規定參保人員辦理新農保與城居保銜接手續的，“轉移個人賬戶全部儲存額，繳費年限合并累加計算”。有些將新農保與城居保合并實施的地區，由于實現了城鄉居民社會養老保險的一體化，已經不存在此兩種制度的銜接問題。一般而言，享受公保待遇的公務員幾乎沒有轉入新農保或城居保的可能性，而參加新農保的農民(或參加城居保的市民)也很難有機會享受公保待遇，所以討論公保與新農保或城居保之間的制度銜接問題似乎沒有太大的現實意義。但是自2011年起，相關部門已經開始積極探索從村(社區)干部、優秀工人、農民中考錄公務員的辦法，并選擇了一些中央直屬部門的基層單位進行試點，這意味著農民或市民將來也有可能進入公務員行列，因而新農保或城居保與公保之間的轉接也許已經不僅在理論上具有可能性，而且需要現實地作出具體制度安排。

三、城鄉養老保險關系轉續與制度銜接的路徑與立法建議

《社會保險法》是我國社會保障領域的一部基本法，也是指導我國城鄉養老保險關系轉續與制度銜接的基本法律依據，因此，任何相關的路徑和對策建議都應在《社會保險法》的框架下設計和提出。我國城鄉養老保險關系轉續與制度銜接盡管還面臨諸多困難，但其路徑設計必須著眼全局、抓住關鍵、重點突破，切不可走“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的碎片化改革之路。通過前文分析可以看出，在我國現階段，養老保險制度模式的不統一、繳費年限累計方面的區別對待、養老金“分段計算”辦法落實不到位、養老保險關系轉接的相關法律規定不完善等，已經成為制約城鄉養老保險關系順暢轉接的關鍵癥結。如果能夠重點破解這些癥結，其他轉接難題基本上就可以迎刃而解。筆者為此提出如下立法建議。

(一)盡快將國家機關、事業單位養老保險制度改革納入法制化軌道

在國家機關、事業單位養老保險制度改革方面，由于缺乏全國層面的統籌規劃，所以各地改革進程和改革方案難以統一，這必然直接影響國家機關、事業單位工作人員跨地域流動時養老保險關系的順利轉續。同時，公保與職保、新農保、城居保的制度框架不同，也直接影響著其相互間的轉接。國家機關、事業單位養老保險改革的滯后已經成為影響我國養老保險關系轉續與銜接的制度性障礙，因此應盡快啟動這項改革，將其納入法制化軌道。我國《社會保險法》規定“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定”，但全國層面的公務員養老保險改革方案尚處于醞釀和討論階段，需要國務院依據《社會保險法》和《公務員法》的規定，早日厘定方案并推出相關行政法規。我國事業單位養老保險制度改革雖已有初步方案并進行了局部試點，但效果并不理想，需要在總結經驗的基礎上繼續推進。需要明確的是，為便于在全國范圍內順利轉續養老保險關系和銜接相關制度，不論是國家機關還是事業單位養老保險改革，均宜采用與職保、新農保、城居保相統一的制度模式(即“統籌賬戶+個人賬戶”的框架設計)。如果能夠實現制度模式的統一，則前文提及的公保與職保之間的轉接以及將來可能出現的新農保、城居保與公保之間的轉接問題，都可以通過下述“合并累加計算”繳費年限及“分段計算”養老金的辦法得以解決。

(二)參保人員繳費年限應不受地域或制度限制而依法“合并累加計算”

我國《社會保險法》第二章標題為“基本養老保險”，其中第19條規定個人跨統籌地區就業的，其“基本養老保險關系”隨本人轉移，“繳費年限累計計算”。這里的“基本養老保險關系”是單指職保關系，還是包含職保、新農保、城居保和公保4種養老保險關系，可能會有不同的理解。如果理解為單指職保關系，則有將基本養老保險的內容狹隘化之嫌，與本章的標題也不相符。如果理解為包含“職保關系、新農保關系、城居保關系及公保關系”就更為全面，也更符合本章的立法旨意。照此理解，對于參保人員“跨統籌地區就業”的問題，應在轉移“基本養老保險關系”的過程中“繳費年限累計計算”，而不應區分其是在職保中跨統籌地區就業，還是在新農保或城居保與職保之間跨統籌地區就業。嚴格地講，參保人員從新農保或城居保轉入職保的，其參加新農保、城居保的繳費年限只能依照《社會保險法》的規定“累計計算”，“折算”為職保繳費年限的做法于法無據:有違《社會保險法》的要求以及《銜接暫行辦法(意見稿)》中“不折算為職保繳費年限”的明確規定。因此，養老保險關系是采取在確定養老保險待遇之前的最后時點轉接，還是采取“隨走隨轉”的實時銜接方式，完全可以根據實際情況靈活處理，但參保人員在不同制度下的繳費年限不應區別對待:既然參保人員在國家機關、事業單位的工作年限可以“視同”為職保繳費年限，則參保人員從新農保或城居保轉入職保時，其繳費年限為何不能按照《社會保險法》的規定而“合并累加計算”呢?

(三)跨制度參保人員的基本養老金應依法“分段計算、統一支付”

我國《社會保險法》關于基本養老金“分段計算、統一支付”的規定，雖然只是針對“跨統籌地區流動就業”的參保人員作出的過渡性制度安排，但由于前述《轉續暫行辦法》明確規定跨統籌地區就業的參保人員可以“劃轉12%的統籌基金”，這就使得“分段計算、統一支付”的制度安排在職保關系轉續方面失去了操作價值。不過，當參保人員發生跨制度銜接養老保險關系時，“分段計算、統一支付”的制度安排就有了實際意義，即只要參保人員累計繳費滿15年，其達到法定退休年齡時，如果屬于“在職保、新農保、城居保這三種制度中參加過兩種或兩種以上制度”的人員，其基本養老金就可以按照《社會保險法》的規定“分段計算、統一支付”。例如，某參保人員參加新農保5年、職保10年后達到法定退休年齡，則其可以享受基本養老金待遇，其基本養老金的數額確定辦法為:假定其連續參加新農保15年，每月可以領到的“政府全額支付的基礎養老金”為Y，則與其前5年的繳費記錄相對應的每月可以領到的基礎養老金應為Y×5/15;同理，假定其連續參加職保15年，每月可以領到的統籌養老金為Z，則與其后10年相對應的每月可以領到的統籌養老金應為Z×10/15;其個人賬戶的資金由于可以按照《轉續暫行辦法》轉移歸結，所以其計發辦法與連續在某一種制度下參保的人員無異，即個人賬戶全部存儲額/法定計發月數。最后，該參保人員的基本養老金為“Y×5/15+Z×10/15+個人賬戶全部存儲額/法定計發月數”。在城居保與職保之間轉接養老保險關系的參保人員及其他參保繳費年限累計更長的參保人員，乃至在公保與其他三項養老保險制度之間轉續養老保險關系的參保人員，他們的基本養老金計發辦法都可以依此類推。

(四)適時完善《社會保險法》中關于養老保險關系轉接的規定

《社會保險法》第19條是關于我國城鄉基本養老保險關系轉接的核心法條，該法條存在明顯的局限性:一是“基本養老保險關系”的內涵模糊不清，容易導致實務操作的混亂;二是僅僅規范了個人跨統籌地區“就業”的基本養老保險關系轉續，而回避了個人“非就業”狀態下跨統籌地區流動時的基本養老保險關系轉續問題，使得參加新農保或城居保的人員在“非就業”狀態下跨統籌地區轉續新農保或城居保關系失去了基本法律依據;三是對參保人員在不同養老保險關系之間的轉續問題沒有作出明確規定，使得養老保險制度之間的銜接沒有直接法律依據。因此，將來應在適當時機對《社會保險法》進行修改和完善，建議將該法第19條修改為兩款:第1款規定“個人跨統籌地區或跨制度參加基本養老保險時，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算”，這樣就使該款涵蓋了養老保險關系轉續(不再區分就業與否)與制度銜接兩種情況，成為指導職保、公保、新農保、城居保等基本養老保險關系轉接的基本法律依據;第2款規定“個人跨制度參加基本養老保險的，達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付;個人跨統籌地區參加基本養老保險的，達到法定退休年齡時，基本養老金計發的具體辦法由國務院規定”，如此既明確了跨制度參保人員的基本養老金計發辦法，又可以避免《社會保險法》與《轉續暫行辦法》關于解決養老保險關系跨統籌地區轉續問題的思路不協調。

［1］人力資源和社會保障部.實施《中華人民共和國社會保險法》若干規定［J］.司法業務文選，2011，(26).

［2］岳宗福，張彥麗.社會保險法實用問答及應用指南［M］.北京:中國法制出版社，2008.

［3］中央機關基層擴招 農民有望當公務員［EB/OL］.新華網，http://news.xinhuanet.com/2010 －10/11/c_12644625.htm.