廈門港船舶供油作業海事管理現狀分析

廈門海事局 張聰超 鄭仕鋒

廈門港船舶供油作業海事管理現狀分析

廈門海事局 張聰超 鄭仕鋒

針對廈門港供油作業管理存在的缺少轄區作業總體規劃、供油單位和加油船權責不清、安全管理人才不足和相關法規可操性不強等問題，提出盡快研究制訂供油行業發展規劃、引入誠信管理制度、合理引導供油行業發展模式、強化監管解決突出問題、健全法規與制度保障、培育安全管理人才隊伍等對策和建議，以進一步加強海上供油業務規范化管理，杜絕相關安全隱患。

船舶供油單位；海上加油船；防污染

一、廈門港船舶供油作業現狀及管理概況

1.供油單位和加油船的數量及作業情況

截至2012年7月1日，廈門港共有8家公司的27艘船舶通過了廈門海事局的供油單位年度備案和加油船安全條件審核，其中100總噸以下船舶9艘，占33%；100～500總噸船舶16艘，占60%；500總噸以上船舶2艘，占7%（見圖1）。

圖1 廈門港供油船噸位分布圖

據統計，2011—2012年度，廈門港船舶供受油作業1 863艘次，供受油共計20.05萬t，其中保稅油9.63萬t，較2010—2011年度均有大幅增長，特別是保稅油業務是近兩年來港內船舶供油市場增長亮點，逢保稅油銷售旺季時，廈門港供受量可達1萬～1.5萬t/月，見圖2。國內6家具有保稅油批發資質的企業中，中國船舶燃料（福建）有限公司、中石化中海廈門分公司為轄區兩家在廈門開展船用保稅油業務的公司。

2.船舶供油單位和加油船資質審批及日常管理

廈門海事局與廈門市經濟發展局于2006年聯合發布《關于加強水上加油船成品油經營資格管理有關事項的通知》（廈經能〔2006〕33號），規定廈門海事局負責加油船安全作業條件的審核，水上成品油零售經營資格由市經發局負責審批，而取得“成品油零售經營批準證書”后，企業還應再向廈門海事局備案。另外，企業辦理證書年審前，須首先向廈門海事局申請船舶供油單位年度備案和加油船安全作業條件的審核，企業持廈門海事局簽署的《加油船經營條件審核意見書》向市經發局辦理證書年審手續。

在日常管理方面，主要通過加油船簽證管理、危險貨物申報、加油作業報告制度、現場作業檢查以及分片區季度走訪制度等進行監管，形成了一整套較為完整的管理手段。

3.廈門港船舶供油業務發展趨勢

受到國際航運業逐步復蘇和廈門港大力發展國際郵輪中心和建設東南國際航運中心的影響，廈門港船舶供油業務量呈穩步增長趨勢，特別是2011年以來，轄區新批準船舶供油單位3家，海上加油船11艘，其中多家公司已經投入或正在籌建自有船舶從事海上供油業務，在公司規模、營運管理、安全與防污染建設等方面均有了進一步的完善與提升。

二、廈門港船舶供油作業海事管理存在的主要問題

1.缺少轄區加油行業總體規劃

從目前供油市場總體需求來看，轄區加油船的數量及能力均趨于飽和，但由于缺乏行業規劃且門檻較低，仍有不少企業受市場利益的驅使，盲目建造新船或租船打算加入到船舶供油大軍當中，導致市場供過于求，各供油單位惡性競爭，降低標準，且隨著港內加油船數量的增多、船舶老化以及錨地擁擠，無形中增大了船舶安全及污染事故的風險。

2.供油單位和加油船權責不清

目前，廈門港船舶供油單位主要有三種經營模式。模式一：船公司直接從事海上供油業務，主要優勢為公司有船舶營運資質，對加油船有直接管理責任；劣勢為無油品倉儲能力，油品來源及供給客戶面較窄，業務量較少。模式二：石油倉儲貿易公司租用加油船從事海上供油作業，主要優勢是油料來源充足，油品質量穩定，供給客戶渠道較多，資金周轉便利；主要劣勢為缺乏對海上加油作業的直接管理能力，安全與防污染意識不夠。模式三：船務公司申請海上加油資質，替多家石油貿易公司代售船舶油料，主要優勢為船舶機動性較強，但無固定油品來源，且安全責任主體混亂，不符合海事安全監管要求。

廈門港“成品油零售經營批準證書”是同時授予公司和船舶的，即表示批準“某公司某船舶”從事海上成品油零售業務。同時，根據《防治船舶污染海洋環境管理條例》（以下簡稱《防污條例》）要求，“船舶燃油供給單位應當如實填寫燃油供受單證，并向船舶提供船舶燃油供受單證和燃油樣品”。故上述模式二、三的船舶供油單位及加油船在實際作業時均較容易出現在安全與防污染責任方面的權責不清問題，如使用供油單證信息和報告海事部門信息不一致等。

3.缺乏熟悉船舶供油的安全管理人才

廈門港目前僅有2家企業是以自有船舶申請海上加油資質的（上述模式一），其他供油單位均以石油倉儲、貿易為經營重心，油船的營運管理及安全與防污染均是陌生領域，缺乏專業的安全管理人才，安全意識較為薄弱。比如對油船的特殊構造、防護措施、不同油類的特性和污染危害性、發生事故后的應急處置等都缺乏認識，這對海上供油的安全監管非常不利。

筆者調查還發現，作業人員中文化程度普遍較低，部分并未經過相應的安全與防污染專業培訓，部分船舶存在配員不足現象，且船員在日常工作生活中安全與防污染意識較為薄弱，明火煮飯、抽煙等現象較為常見。

4.相關法規可操作性不強

根據《MARPOL73/78》附則VI要求：包括全球提供的燃油含硫量不超過4.5%m/m，并要求IMO組織監視世界范圍內的燃油平均含硫量?！吨腥A人民共和國船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》也明確要求：“燃油供給單位應當確保所供燃油的質量符合相關標準要求，并將所供燃油送交取得國家規定資質的燃油檢測單位檢測。燃油質量的檢測報告應當留存在作業船舶上備查?！?/p>

目前，在廈門從事船供油計量檢測業務的主要有瑞士通用公證行在國內的分支機構——通標標準技術服務有限公司（SGS）和荷蘭國際仕寶集團在中國注冊的仕寶（天津）技術檢測有限公司，不過隨著國內保稅油業務的不斷發展，越來越多的第三方檢測企業也開始進入這個市場。目前，海事部門并未對國內船供油第三方檢測企業的資質認定做出明確規定，對燃油樣品的取樣、送檢等的有關程序，以及對加裝不符合要求燃油的有關單位、人員的行政強制或處罰等規定均尚未明確，導致了國際公約與國內法規在實際監管中缺乏可操作性。

5.其他問題

在日常管理及年度備案中，筆者還發現船舶油污強制保險未及時投?；驌Q證、輸油軟管無固定編號無法與壓力測試證明對應、缺少人員培訓和演習記錄或編造記錄應付檢查等問題。

三、解決問題的對策與建議

近年來，廈門港和漳州港港區資源實現了全面整合，整合后的廈門港港區達到12個，深水岸線增加27 km。隨著廈門港東南國際航運中心的建設和發展，必然帶動原材料、燃料、油料及各種物品的大流轉。為與大港配套，服務航運發展，船舶供油市場空間必將隨之增長。同時中國保稅船供油市場經營牌照有望再度開閘的趨勢已經很明顯，中國保稅船供油市場競爭將進一步趨于白熱化，保稅船供油需求量將不斷被激發，必將吸引更多的企業介入。然而，廈門港船舶船供油市場的大幅擴容，必將導致海上供油作業污染海洋環境的風險隱患隨之增大。作為船舶供油作業的主管部門之一，海事部門應進一步理清思路，嚴格履職，促進發展，服務地方。

1.制訂發展規劃，促進市場健康發展

針對廈門港船舶供油業務量呈穩步增長趨勢，應聯手相關能源管理部門，盡快研究制訂行業發展規劃，避免海上加油行業低標準重復投入，促進市場健康發展。

（1）了解國內外先進港口的船舶油料補給的管理模式，對廈門港船舶供油的市場容量、油料倉儲分布、作業區域劃分、海上補給模式、海事管理模式等進行重新規劃、布局和定位，以限制供油船舶數量，降低風險源，提高供給效率，形成船舶供油作業網格化管理模式。

（2）促進船舶供油“專業化、規范化”。一方面鼓勵供油單位加大投入，建設自有加油船隊伍，促進加油船“個體戶”進一步整合。另一方面，積極引導企業更新老舊船舶，在現有設備的基礎上配備高功率加油泵和相適應輸油軟管，提高廈門港供油效率和能力。同時全面規范船舶供油單證的格式內容，確保相關信息能夠全面準確。

（3）幫助供油單位及加油船解決面臨的突出問題。進一步明確船舶油污強制保險辦理及索賠程序，確保投保船舶在污染事故發生第一時間能夠順利得到保險公司的配合與賠償。從海事角度為企業面臨的船舶供油業務來源窄、船東付款周期長、資金流轉不利等問題提供支持。

2.創新管理手段，引入誠信管理制度

（1）進一步嚴格準入條件。制定相關技術評價體系，從公司規模、管理質量體系認證、誠信記錄、客戶群分布及數量、油品倉儲及供應能力、擁有加油船數量與安全技術條件、防污染設備質量和數量、安全與污染事故記錄等進行評分，分數達到要求者方予以備案資格。

（2）引入誠信管理制度。開展信譽等級評定制度，對船舶及單位進行分級管理，對于等級較低的單位和船舶采取不予定期申報、限制作業時間、提高現場檢查率等監管手段，同時對于有嚴重違規作業或提供虛假信息等違規違紀情況采取末位淘汰制度，暫定或注銷其船舶供油備案資格。

3.合理引導，形成有利發展的模式

（1）鼓勵模式一，促其快速發展。該模式海上供油和船舶管理均為同一相對人，有利于落實安全事故主體責任，同時促使相關信息在內部流轉和執行上更加準確、迅速，有利于提高廈門港船舶供油服務的能力水平。

（2）規范模式二，加強管理。首先必須落實安全管理員現場負責制，同時可引導石油公司入股加油船或光租加油船，增強對加油船作業的實質性管理。

（3）禁止模式三的經營作業。模式三主要為自由船隊供應商和代理供應商，該模式權責不清問題顯著，不利于海上安全形勢的持續穩定，應予以禁止。

4.強化監管，集中解決突出問題

（1）重點關注在船舶供受油作業過程中是否嚴格按照《供受油作業安全檢查表》的內容進行檢查，落實相關安全和防污染措施，如實填寫信息完整的供受油單證，并在規定期限內保存供油單證和燃油樣品。未備案單位、船舶從事船舶供油作業的一經查獲，建議可視為“船舶燃油供給單位未如實填寫燃油供受單證的”（《防污條例》第六十四條），并按照相應罰則對涉嫌船或單位處以行政處罰。

（2）對發現未備案或相關作業信息有疑問的供受油船舶的燃油進行抽樣送檢，充分利用現有法律法規的約束力增加對船舶供油的監管手段。

（3）實行供油單位船舶供油作業月度報告制度和供油單位季度走訪制度，參照非體系公司管理模式，對供油單位在作業記錄臺賬、防污染設施設備和器材維護保養、人員培訓和演習等方面進行檢查，提升供油單位安全與防污染責任意識，進一步促進供油單位規范化管理。

5.拓寬抓手，健全法規與制度保障

目前，對船舶供油監督管理的法規相對滯后，現有法規僅對燃油單證和燃油樣品的保存、信息等有相關規定和相應處罰條款，但仍缺乏可操作性，在船舶供油現場監管以及其他不合理行為的后續處理等方面面臨較大困難。

（1）從地方法規和部門規章角度，建議參考上海、深圳等港口海事監管模式，盡快修訂《福建沿海船舶供受油作業污染防治管理規定（試行）》，對船舶供油作業實施申報審批制度，可避免現有報告制度流于形式，更有利于對作業現場情況的監管。

（2）從國家法規角度，建議參照《防污條例》第十七條“船舶污染物接收單位從事船舶垃圾、殘油、含油污水、含有毒有害物質污水接收作業，應當依法經海事管理機構批準”，設定船舶供油作業的行政許可，并規定相應的處罰條款，使船舶供油作業未申報、未備案單位作業、冒名頂替、單證不符等現象的處理均有法可依。同時對加裝不符合相關標準燃油的有關單位、人員的行政強制或處罰等也應做出明確規定，使國際公約與國內法規在實際監管中能夠得到充分實施。

（3）充分利用國際公約和《防污條例》在燃油樣品質量方面做出的相關規定，對轄區內燃油檢測方面的單位資質認定及實驗方法，燃油樣品的取樣、送檢等的有關程序做出嘗試，如對檢測單位的實驗方法、單位資質進行備案。

6.宣教并舉，培育安全管理人才隊伍

針對目前廈門港船舶供油單位對安全與防污染管理方面責任意識淡薄的問題，一方面應結合“6·5”世界環境日、“安全生產月”及其他專項活動做好海上安全事故警示教育活動，提高從業人員的安全意識和責任感；另一方面更應定期組織船舶供油作業的相關安全操作及污染物清除培訓，督促企業能夠培養一批“懂安全、會操作、能應急、負責任”并持證上崗的正規船舶供油隊伍。

四、結語

船舶供油業務特別是保稅油業務的服務已經成為國內港口配套服務中最重要、最核心的功能之一，直接關系船舶?？颗c否及靠泊時間的長短，也是衡量港口航運綜合服務能力強弱的重要指標。大力支持海上供油業務的開展，加強海上供油業務的規范化管理，杜絕相關安全隱患是廈門海事局義不容辭的責任，這對廈門打造福建省海洋經濟核心區和建設東南國際航運中心也具有非常積極的意義。

[1]林禹,余運茂.北部灣水域水上加油船站現狀與原因分析[J].中國水運(理論版),2006(3):24-25.