區域再生水水權分配制度探討

吳 丹,王亞華

(清華大學公共管理學院,北京 100084)

區域再生水水權分配制度探討

吳 丹,王亞華

(清華大學公共管理學院,北京 100084)

在對區域再生水水權內涵進行界定的基礎上,從再生水資源的利用途徑、利用形式以及利用期限3個角度闡述區域再生水水權的表現形式,明確區域再生水公共水權分配的社會、經濟和生態目標以及區域再生水私有水權的分配目標,確定區域再生水水權分配的影響因素,提出區域再生水水權分配原則,從公共水權與私有水權兩方面,研究區域再生水水權分配供求主體的利益關系。初步探討了區域再生水水權分配制度,建立了再生水公共水權分配模型,為區域再生水資源的合理開發、高效利用與優化配置提供決策依據。

再生水資源;區域再生水;水權分配;分配模型

隨著我國經濟社會的可持續快速發展以及氣候與季節性的變化,用水需求總量呈現復雜的增長趨勢。在天然新鮮水資源的供給能力無法滿足用水需求總量的制約條件下,國家環保部將出臺再生水利用專項規劃,把再生水利用納入水資源開發利用的范疇。再生水資源具有有限性、可恢復性、一定的使用價值性等基本特征,在農業灌溉用水、工業冷卻用水、景觀綠化用水以及市政雜用與建筑施工用水等領域得到了廣泛應用,再生水資源利用規模已呈現逐年遞增的趨勢。隨著節水型社會建設的全面推廣,各用水行業對再生水資源利用的意識逐步增強,使再生水資源在各用水行業中發揮著重要作用,節水型社會建設對于再生水資源的合理開發、高效利用以及政策制定具有重要指導作用與現實意義。

目前國外學者對再生水資源利用進行了較為成熟的理論研究和實踐探索[1-6]。美國的水權制度對再生水利用的水權規定,傾向于不將污水的使用權納入原來的水權體系,即作為獨立的水資源種類在原有水權體系之外加以管理。我國鮮有學者對再生水水權管理與分配制度進行系統研究,學者們主要從再生水資源的需求預測、定價與優化分配、政策等領域進行區域再生水資源的相關理論研究:①針對再生水資源的需求預測方法,主要依據區域用水的歷史數據,結合行業用水定額,采用定額法、時間序列法、灰色模型、神經網絡、回歸分析、系統動力學以及組合預測模型等預測方法[7-12],統計分析預測區域再生水需求;②針對區域再生水資源的優化分配,主要以追求經濟和社會效益最高、環境污染最小為目標,采用多目標決策方法,建立分質供水的綜合優化分配模型進行優化分配[13-16];③針對區域再生水資源利用的相關政策,對再生水利用途徑、利用形式、水質標準及處理工藝、配套非工程措施等關鍵問題及對策進行探討,深入分析了再生水資源管理的體制、資金、配套設施、政策法規等[17-21]。魏慶亮等[22]首次探討了再生水資源的所有權、使用權問題,提出再生水資源作為水資源的一種特殊形式,其所有權歸國家所有,其使用權可以通過向水行政主管部門辦理取水許可手續后獲得,用水過程要接受水行政主管部門的監督和指導。吳丹[23]首次提出再生水利用的水權管理理念,對再生水水權的概念進行界定,闡述了再生水利用的水權管理作用與意義,探討了再生水利用的水權管理模式。

目前針對區域再生水資源的開發、利用與配置仍缺乏較為有效合理的權利保障,再生水資源利用效率有待進一步提高,因此迫切需要通過界定再生水水權,明確再生水資源在水資源開發利用中的合理地位,以促進區域再生水資源的高效利用。基于此,本文在對區域再生水水權內涵進行界定并闡述區域再生水水權界定意義的基礎上,提出區域再生水水權的表現形式,剖析區域再生水水權分配的影響因素,提出區域再生水水權分配目標與分配原則,從公共水權與私有水權兩方面,研究區域再生水水權分配供求主體的利益關系,初步探討區域再生水水權分配制度,為區域再生水資源的高效利用提供決策依據。

1 區域再生水水權的內涵界定與表現形式

1.1 區域再生水水權的內涵界定

按主體的不同,水權可分為國家水權、流域水權、區域水權、行業水權和用水戶水權。區域水權是特定行政區域各用水行業利益及其綜合利益在水資源初始使用和再生利用中的反映,按照不同權利劃分區域水權,主要包括區域水資源用益權、排污權、轉讓權、開發經營權、再生使用權等。區域水資源再生使用權亦稱為區域再生水資源工程水權(簡稱區域再生水水權),是區域水權的重要組成部分,主要指受水區由于再生水開發利用工程的實施而擁有的水權,一般指再生水資源開發利用工程增加的取水權。區域再生水資源作為一種特殊形式的水資源,其所有權歸國家所有,區域再生水水權,包括區域再生水資源的占有權、取用權和收益權。

區域再生水水權內涵的界定是再生水水權分配的前提條件。通過明晰再生水水權,可從以下幾方面加強再生水的水權管理:①加強基層設施建設。一方面,有利于激勵和推動地方政府與水行政主管部門對再生水利用工程設施的建設和管理;另一方面,有利于激勵和促進地方企業或集體投資建設再生水集蓄利用工程設施。②推進再生水利用產業化。按照“誰投資、誰受益,誰使用、誰付費”的原則,建立再生水工程投融資體制,擴大再生水工程投融資渠道,將再生水生產利用由政府行為轉變為社會、企業、集體承辦,實現投資主體多元化、運營主體企業化、運作管理市場化的發展模式[26]。③完善再生水利用的相關政策法規。地方政府可通過制定相應的政策法規,加強再生水水權在不同用水部門或行業之間的合理分配,提高再生水水權的利用效率。④健全市場管理體制機制。通過加強再生水水權管理,培育再生水市場,充分發揮經濟杠桿的調節作用,將富余的再生水在水權市場進行交易。

1.2 區域再生水水權的表現形式

根據區域再生水資源利用途徑的不同,可將區域再生水水權劃分為農業再生水水權、工業再生水水權、公共服務業再生水水權以及景觀綠化再生水水權。其中,農業再生水水權主要指農業灌溉再生水水權;工業再生水水權主要指工業冷卻再生水水權;公共服務業再生水水權主要包括建筑施工再生水水權與市政雜用再生水水權,市政雜用再生水水權主要指沖廁、洗車、澆灑道路再生水水權;景觀綠化再生水水權主要指受水區地下水回補、水土保持、湖泊濕地等保護和改善生態環境以及城鎮綠化的再生水水權。

根據區域再生水資源利用形式的不同,區域再生水水權主要包括再生水分散式利用水權、再生水集中式利用水權以及再生水集蓄利用水權。再生水分散式利用水權,即通過建立局部污水收集管網配套設施,對污水進行就地處理和再生利用的水權,主要指公共服務業再生水水權;再生水集中式利用水權,即污水經管網配套設施收集、在常規二級處理后經深度處理,得以集中利用于綠化、受水區河道、公園等生態景觀補充用水以及工業冷卻用水的水權,主要指景觀綠化再生水水權與工業再生水水權;再生水集蓄利用水權,即采取人工措施建設水利工程以高效收集再生水并加以蓄存和調節利用的水權,主要指農業再生水水權。

根據區域再生水資源利用期限的不同,區域再生水水權主要包括臨時性水權和穩定性水權。臨時性水權主要指農業再生水水權,由于農業灌溉易受到季節氣候變化的影響,因此農業灌溉再生水水權亦稱為季節性農業灌溉再生水水權;穩定性水權主要指對工業、公共服務業以及景觀綠化再生水資源需求進行長期穩定供給的再生水水權。但區域再生水水權可使用量受到區域各行業或用水部門天然新鮮水資源使用過程中廢污水排放總量、再生水工程的污水處理能力與再生水資源最大供給能力、行業或各用水部門的再生水資源需求量等影響因素的制約,因此區域再生水水權可使用量具有不確定性,可通過區域再生水供水保證率將其折算為有保證的再生水水權進行供給。

區域再生水水權的確立,實際上是區域再生水資源利益的劃分,區域再生水資源利益的劃分與其工程投資密不可分。區域再生水工程的投資資金主要來源于地區政府及其用水部門或行業,因此,根據投資主體的不同,又可將區域再生水水權分為地區政府的再生水公共水權與行業或用水部門擁有的再生水私有水權,其中,區域再生水工程投資以地區政府投資為主,其所占份額較大。基于“誰投資,誰受益”的原則,行業或用水部門擁有的再生水私有水權可按其對再生水工程的投資比例乘以再生水工程水權總量計算得到;再生水公共水權的合理分配應兼顧公平與效率原則,充分體現行業或用水部門水資源的利用效率和效益,以及水污染物排放量對生態環境的影響。

區域再生水水權包括再生水公共水權與再生水私有水權兩部分,其中再生水公共水權屬于地方人民政府,其水行政主管部門代表當地政府行使區域再生水資源的使用權,一方面通過政府行政分配方式,再生水公共水權主要用于補給區域各行業或用水部門天然新鮮水資源需求的不足,從而最大限度地保障受水區的公眾健康,提高受水區的糧食生產總量和國民經濟產值,優化經濟產業結構布局,提高受水區水資源承載能力,改善水生態環境;另一方面,再生水公共水權在保障行業或用水部門水資源供需平衡的情況下,若仍有剩余,可將其作為地方政府水資源應急儲備。再生水私有水權屬于行業或用水部門,一方面用水部門或行業根據其再生水資源需求可直接利用;另一方面,再生水私有水權在保障行業或用水部門水資源供需平衡的情況下,若仍有剩余,可通過水權交易市場進行水權轉讓。

區域再生水水權分配是對行政區域內不同行業或用水部門水資源需求不足的重要補給,也是進一步加強區域水環境治理、提高污水處理回用率、減少廢污水與水污染物排放量的重要手段。根據區域再生水水權分配供求主體的利益關系,可從再生水公共水權與私有水權兩方面,探討再生水水權的分配制度。

2 區域再生水公共水權分配制度

根據區域再生水水權的表現形式,區域再生水公共水權的投資主體主要為地方政府,因此區域再生水公共水權分配主要是通過建立以政府宏觀調控和行政分配為主、用戶參與和市場分配為輔、公平性與效率性兼顧、公平性為主的分配模式,地方政府將區域再生水公共水權合理分配給農業、工業、公共服務業以及景觀綠化等需求主體。

地方政府在分配區域再生水公共水權時,必須兼顧社會、生態以及經濟三大目標:

a.經濟目標。針對區域水資源稀缺情況,區域再生水資源供給必須補足農業、工業的供需缺口,帶動產業結構布局的調整與優化,促進經濟增長方式的轉變,以保持水資源的高效利用。針對水資源富余情況,為充分體現區域再生水資源的利用價值,可將節約的再生水資源在不同行業或用水部門之間進行水權交易,以提高區域水資源利用效率、最大化區域行業或用水部門經濟效益。

b.社會目標。區域再生水公共水權分配時,作為投資主體的地方政府在滿足農業、工業供需缺口時,必須同時保障公共沖廁、澆灑道路等公共服務需求主體的再生水資源供需平衡。

c.生態目標。地區政府必須承擔保護水生態景觀和城鎮綠化的責任,區域再生水公共水權管理必須合理保障受水區地下水回補、水土保持、湖泊濕地等景觀與城鎮綠化的水資源需求,抑制水生態破壞,體現區域再生水資源供給與景觀綠化水資源需求之間的供需平衡。

鑒于此,首先,可根據區域各行業或用水部門的廢污水排放總量、再生水工程的污水處理能力、再生水資源最大供給能力以及作為投資主體的地方政府再生水工程投資比例,確定區域再生水公共水權可使用量。其次,結合區域社會經濟發展規劃,在政府宏觀調控作用下,補給區域各行業或用水部門的水資源供需缺口,體現地區社會經濟發展、糧食安全和水土保持等政治目標,并優先考慮發展低耗水、高效產業,提高水資源的利用效率,實現區域再生水資源價值的最大化、產業結構布局的調整與優化升級。同時,保障一定程度的景觀環境用水,以維護區域水生態與景觀環境的健康發展,提高區域水環境承載能力。

區域再生水水權實踐分配時,可借鑒區域水權初始分配時的優先序位規則[24],建立不同需求主體的優先級別,將再生水公共水權作為不同用水部門或行業之間水權供需缺口的重要補給水源,以促進再生水分配利用的高效性與可持續性。按照用水優先級別實現對各用水部門的再生水公共水權進行分配。優先序位界定為:①基于人的基本生活用水優先原則,人的基本生活用水需求必須優先得到滿足;②基于保障社會穩定和糧食安全原則,在分配基本生活用水的前提下,必須優先保障糧食生產用水需求;③基于重視生態及保護環境原則,在優先分配基本生活用水與糧食生產用水的前提下,保障河道外生態環境的用水需求;④基于經濟效益原則,在保障糧食安全的前提下,為提高整體的國民經濟效益,按照第二產業、第三產業以及第一產業的用水序位,合理保障三次產業的用水需求;⑤基于產業結構合理原則,確定第一產業與第二產業之間的產業結構比例以及第二產業與第三產業之間的產業結構比例,以促進三次產業之間的協調發展。建立的目標規劃模型可表示為

式中:Zj為總目標值;Pi(i=1,2,…,6)為分目標的優先級別;Zjm(m=1,2,…,8)分別為第j區域生活用水、糧食總產量、河道外生態環境用水、第二產業生產總值、第三產業生產總值、第一產業生產總值、第一產業與第二產業產業結構比、第二產業與第三產業產業結構比的目標值,可根據流域社會經濟發展綜合規劃,通過專家咨詢予以確定;Wj、ΔWj分別為第j區域的初始水權總量和再生水公共水權總量(已知量);Wjl(l=1,2,…,5)分別為第j區域生活、河道外生態環境、第一產業、第二產業以及第三產業的初始水權量(已知量);ΔWjl為第j區域第l用水部門補給的公共水權量(未知變量);aj、分別為第j區域天然水、再生水的單方水糧食產量;bj、′分別為第j區域天然水、再生水的單方水第二產業增加值;cj、′為第j區域天然水、再生水的單方水第三產業增加值;ej、′分別為第j區域天然水和再生水的單方水第一產業增加值;為第j區域第m個目標未達到Zjm目標值的負偏差量;為第j區域第m個目標超過Zjm目標值的正偏差量。

目標規劃模型可利用GLPS目標規劃軟件包求解。根據構建的目標規劃模型,可得到區域內不同行業或用水部門的再生水公共水權分配量。目標規劃模型進一步說明了區域再生水水權分配與區域水權初始分配的關系,即區域再生水水權分配必須在區域水權初始分配結果確定的前提下進行。根據目標規劃模型,可以得到再生水水權產生的社會價值為補充生活用水量ΔWj1,生態價值為補充生態用水量ΔWj2,經濟價值為經濟生產總值(ΔWj3′+ΔWj4′+ ΔWj5′)。根據目標規劃模型,針對水資源富余情況,在彌補區域各行業或用水部門水權供需缺口的前提下,剩余的區域再生水公共水權可作為地方政府水資源應急儲備,或采用市場拍賣的分配方式,在區域各行業或用水部門之間進行分配。

3 區域再生水私有水權交易制度

根據區域再生水水權的表現形式,區域再生水私有水權的投資主體主要為區域各用水部門,因此針對水資源稀缺情況,區域各行業或用水部門首先可根據再生水工程投資比例獲取再生水私有水權使用量,將再生水私有水權作為其稀缺水資源需求量的重要補給。若用水部門再生水私有水權仍有富余,可將富余的再生水私有水權直接在水權交易市場上進行水權轉讓,主要以農業與工業之間的再生水水權交易為主。因此區域再生水水權交易主要是在水資源富余情況下,以市場分配為主要分配機制,進行再生水私有水權交易,體現區域再生水私有水權在各行業或用水部門之間利用的效率性與效益性。

區域再生水私有水權交易管理必須經過水務主管部門(如省市節水工作管理部門)的批準,并登記備案,經過批準、登記、注冊的再生水工程設施的所有者擁有再生水私有水權。再生水私有水權交易必須兼顧水權買賣雙方的利益,按照平等、自愿、有償原則簽訂有關水權交易合同,水權交易過程中,水權交易價格應該公平合理。區域再生水私有水權交易管理過程中,必須簡化交易手續,規范交易程序,盡量降低再生水水價與再生水私有水權交易成本,以最小的投資獲得再生水私有水權交易的最大化收益。權力主體獲取經濟利益的全部成本必須由其個人承擔,所有投資收益亦歸其個人所有。同時,區域再生水私有水權所有者可建立再生水利用管理平臺,使再生水得以充分利用,再生水工程設施得到維護和正常運轉。針對水資源稀缺情況,再生水私有水權可儲存自備使用;針對水資源富余情況,再生水私有水權經過使用后,富余的再生水資源可在水務主管部門進行登記、轉讓,區域再生水水權的交易價格按照交易協議規定,由水務主管部門審定。

實踐中,區域再生水私有水權交易取決于用戶對再生水的可接受度、再生水水質狀況、再生水供需狀況與再生水水價等多種因素:①用戶對再生水的可接受度,即用戶對再生水的認識。再生水相對于天然新鮮水,屬于一種新生事物,用戶對它的認識和接受需要一個過程,這不利于培育和完善再生水水權交易市場,導致再生水水權交易存在一定的阻礙與限制。②再生水水質狀況。再生水是污水經二級處理和深度處理后的特殊形式的水資源,由于不同用水部門或行業對水質均有不同的要求,不同水質的再生水資源所創造的價值不同,再生水水質較好,則有利于用戶增加用水需求。③再生水供需狀況與再生水水價。再生水水價以再生水工程的建設、運行與維護費用作為價格參考依據,同時,再生水供需狀況在一定程度上影響再生水水價,相對于天然新鮮水水價,若其水價偏低,用戶將提高對再生水水價的支付意愿,增加用水需求。

再生水私有水權交易必須從水污染防治、水資源保護和水生態維護角度出發,鼓勵節約用水,提高用戶對再生水資源的認識,改善再生水資源的水質狀況。貫徹可持續發展原則,切實保障再生水資源的可持續利用。為解決市場經濟體制下的“市場失靈”和“外部性問題”,再生水私有水權交易市場的監管和市場各主體利益的協調仍需政府的參與,再生水私有水權交易必須加強政府統一監督管理,再生水私有水權交易活動必須在國家宏觀間接調控之下進行,水權交易必須依法進行登記。

4 結 語

區域再生水資源作為社會經濟發展中補給天然新鮮水資源需求不足的重要水源,具有有限性、可恢復性、一定的使用價值等基本特征。合理界定區域再生水水權、明確區域再生水資源的權屬管理,有利于促進再生水資源的合理開發、高效利用,有利于再生水水權分配目標與分配原則的確定,可為區域再生水公共水權與私有水權的分配提供重要參考依據,亦使得區域再生水水權分配的多目標決策方法研究具備了一定的理論價值與現實意義。

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Discussion of water rights allocation of regional reclaimed water

//WU Dan,WANG Yahua(Tsinghua University, School of Public Policy＆Management,Beijing 100084,China)

Based on the connotation of regional reclaimed water rights,its manifestations were discussed in terms of utilization modes,utilization forms,and utilization deadlines of reclaimed water resources in order to determine social, economic,and environment objectives of public water rights,and to determine the allocation objectives of private water rights.The influencing factors and principles of regional reclaimed water rights allocation were analyzed.The interest relationship between supplier and demander was studied as it relates to public and private water rights.The water rights allocation of regional reclaimed water was investigated preliminarily and an allocation model of published reclaimed water rights was developed to provide a basis for reclaimed rational development,effective utilization,and optimal allocation of regional reclaimed water.

reclaimed water resource;regional reclaimed water;water rights allocation;allocation model

10.3880/j.issn.10067647.2013.03.008

F407.9

A

10067647(2013)03003405

2012-06-12 編輯:熊水斌)

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2009ZX07632-001-02);中國博士后科學基金(2012M510035)

吳丹(1986—),男,江西撫州人,博士,主要從事水政策與管理研究。Email:wu_daniel@163.com