我國水利工程施工圖審查現狀及政策建議

余宏亮

(武漢科技大學管理學院,湖北武漢 430081)

我國水利工程施工圖審查現狀及政策建議

余宏亮

(武漢科技大學管理學院,湖北武漢 430081)

水利工程施工圖審查是水行政主管部門對水利建設工程勘察設計質量監督管理的重要環節。通過與建筑工程對比,闡述了我國水利工程施工圖審查機構來源單一,審查員配備專業要求高,審查方式多樣等特點,揭示了施工圖審查制度執行中審查機構抗風險能力差,高度市場化易導致不正當競爭等問題。通過借鑒發達國家和香港地區施工圖審查制度設計和實施經驗,從制度建設、信息管理、技術規范編制、責任保險計劃等方面提出當前我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議。

水利工程;施工圖審查;政策建議

水利工程施工圖設計文件審查(下文簡稱:施工圖審查)是指由水行政主管部門或其認定的審查機構及人員,根據國家的法律、法規、技術標準與規范及批準的初步設計文件,對施工圖涉及公共利益、公眾安全、結構安全、工程建設強制性標準和規范執行情況等內容進行的技術審查,是我國政府監管水利建設工程勘察設計質量的一項重要手段。

國內學者對房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查制度和審查技術要點有較多研究,對水利工程施工圖審查制度的研究尚不多見。李新華概述了交通工程和水利工程施工圖審查制度的推行情況,并提出陜西省應盡快制定水利工程施工圖審查總體思路并進行試點[1]。鄧學讓[2]以深圳市為例,介紹了水利工程施工圖審查的范圍、主要程序和內容,并對實施中的相關問題作了研究和探討。浙江、江蘇、安徽、河南、福建、珠海、徐州等省市水利廳(局)在水利工程施工圖審查制度建設方面進行了積極探索,發布了相應的暫行管理辦法。

筆者通過對我國水利工程施工圖審查特點的分析,揭示目前施工圖審查中存在的問題,借鑒經濟發達國家和地區的施工圖審查制度設計和實施經驗,提出我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議。

1 我國水利工程施工圖審查的特點

與傳統的房屋建筑工程相比,水利工程施工圖審查范圍包括防洪、排澇、灌溉、水力發電、供水、圍墾等(包括配套與附屬工程)各類新建、改建、擴建、除險加固的大中型水利工程建設項目。因此,水利工程施工圖審查難度更大、專業性更強。從水利工程施工圖審查制度的執行現狀看,具有以下特點。

1.1 審查機構來源單一,審查員配備專業要求高

與房屋建筑工程施工圖審查機構多種所有制(事業,企業,民辦非企業)并存不同,水利工程施工圖審查機構一般為事業或企業性質,而且大多為水利工程勘察設計單位,如:浙江省水利水電勘測設計院、河南省水利勘測設計研究有限公司。施工圖審查機構需根據《工程設計資質標準》(2007年修訂)的要求配置規劃、建筑、結構、地質、水土保持、移民、環境保護等多達12個專業的審查人員,各專業的主審查員要求具有高級職稱或注冊執業資格,并具有10年以上設計經歷,作為主要技術負責人或總工程師主持過水利行業相應專業設計類型的大型項目工程設計。

1.2 施工圖審查方式多樣化

房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查一般由建設單位委托給建設主管部門認定的審查機構。水利工程施工圖審查浙江、福建、河南省規定只采用委托審查方式。安徽省、江蘇省規定項目法人可采用兩種方式:一是委托施工圖審查機構審查,二是聘用審查人員進行專家會審(針對中小型工程項目)。

1.3 分級管理,強調審查機構資質

一般由省水利廳對全省的施工圖審查工作實施指導、監督,并接受水利部的指導、監督。各市、縣(區)水行政主管部門負責對本行政區域內施工圖審查工作實施監督管理。根據SL 252—2000《水利水電工程等級劃分及洪水標準》,主要對大中型水利工程施行施工圖審查制度,小型水利項目根據情況參照執行。施工圖審查機構一般分為甲、乙、丙三級,不同的資質等級承接業務范圍不同。

2 我國水利工程施工圖審查存在的問題

2.1 審查制度建設亟待完善

設立水利工程施工圖審查制度,其目的是以行政和技術手段將事后的工程質量管理變為事前的監督管理,將勘察設計文件中存在的質量問題在工程施工之前發現并及時糾正,排除質量安全隱患,達到三個確保:①確保設計文件符合國家法律、法規和強制性標準;②確保工程設計不損害公共安全和公眾利益;③確保工程設計質量以及國家財產和人民生命財產的安全。

由于水利部未統一制定適用于全國的施工圖審查管理辦法,各省市按各自需求,依據《建設工程質量管理條例》(國務院[2000]第279號令)和《建設工程勘察設計管理條例》(國務院[2000]第293號令),結合水利工程特點并參照建設部頒布的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》(原建設部[2004]第134號令)[3]制定相應的暫行辦法。這些暫行辦法在審查機構資質認定、業務范圍、審查員資歷、審查機構的責任、政府監督管理等多方面都存在一定的差別,如何設計出更科學合理,執行力強的施工圖審查制度是值得探討的問題。

2.2 審查機構賠付能力弱,抗風險能力差

以安徽省為例,其施工圖審查暫行辦法規定“施工圖經審查合格后,仍有違反規范或工程建設強制性標準的問題,給建設項目造成損失的,被委托的審查機構依法承擔相應的賠償責任,取消會審專家組人員的審查資格”。然而審查機構的規模一般較小,甲級資質審查機構注冊資金僅要求大于100萬元,一旦發生工程質量責任事故,其賠付能力弱,抗風險能力差。由于收取的施工圖審查費相對于水利工程的巨大投資,即使免收審查費再加上1倍的罰款也遠遠無法彌補建設單位的損失。

2.3 施工圖審查市場化程度高,易引發不正當競爭

原建設部[2004]第134號令規定:“施工圖審查機構是不以營利為目的的獨立法人”[3],而企業的定義是“依法設立的以營利為目的、從事商品的生產經營和服務活動的獨立核算經濟組織”。原建設部在宣傳貫徹[2004]134號令時指出,“審查工作是為了滿足政府監管質量的需要由政府強制推行的,審查機構有準公共機構的色彩”[4]。目前水利工程施工圖審查機構大部分為企業單位,高度市場化易造成低價格的不正當競爭,同時加大了政府監管難度。

3 國外及香港地區施工圖審查制度的啟示

美國對建設工程產品,特別是事關社會公眾利益和公共安全的建設工程,采取直接監管的方式。美國的《國際建筑規范》(International Building Code,IBC)明確規定建筑工程實行規劃許可、施工許可、使用許可制度,施工圖審查通過是頒發施工許可證、使用許可證的必備條件。審查員需具有工程經歷、培訓經歷、土木工程師(Professional Engineer)資格,并取得行業組織核發的審查員證書。施工圖審查是非盈利性質的政府行為,審查機構收取相當于工程造價的0.5%～1%的審查費。工程的設計質量仍由設計單位負責,在施工圖審查中,當發生經驗不足或疏忽等質量責任時,一般不會追究審查員個人民事和刑事責任,僅承擔名譽損失,由審查機構承擔民事責任[5]。

新加坡國家發展部下屬的建筑建造局(Building and Construction Authority,BCA)編制的建筑控制法案(Building Control Act)適用于房屋建筑、市政基礎設施、水工建筑的質量控制。其授權的建筑控制委員會(Commissioner of Building Control,CBC)負責施工圖審查。建筑控制法案中明確規定了施工圖審查機構/審查員的注冊、權利和責任及圖紙審查處理流程,BCA編制的建筑控制規范(Building Control Regulations)詳細規定了的施工圖審查標準[6]。

香港發展局下屬的渠務署(Drainage Services Department)作為特區政府的水利工程建設的管理部門,負責政府投資防洪、排澇工程、公共排水/排污系統的技術審查。審查合格的項目頒發審查通過證明,作為申領工程開工許可證的必備條件[7]。

國外經濟發達國家和香港地區施工圖審查制度給我們以下啟示:①美國、新加坡、香港地區均由政府建設主管部門設置專門的、非營利、執行政府監管職能的施工圖審查部門;②建立了較完善的施工圖審查管理法規,細致規定了施工圖審查的內容;③規定了施工圖審核員的資格認證;④明確了施工圖審查機構和審查員的質量責任,民事責任。

4 對我國水利工程施工圖審查體制改革的建議

鑒于水利工程的特殊性,針對我國水利工程施工圖審查制度執行中存在的問題,借鑒經濟發達國家和香港地區制度設計和實施經驗,提出我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議:

a.水利部成立全國水利工程施工圖審查領導小組,參照《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》制定水利工程施工圖審查管理辦法,由各省市水行政主管部門制定實施細則,并對全國的水利工程施工圖審查工作實施指導、監督。

b.建立全國或省市級水利工程施工圖審查信息網,涵蓋政策文件、辦事指南、標準規范、工作動態、審查公示、統計分析等欄目,進一步規范施工圖審查流程,提升審查質量。推進審查員執業制度,建立審查機構和審查員誠信檔案,研究開發水利工程施工圖審查信息管理系統,系統功能包括:機構和審查員資質申請與核查、信用檔案管理、工程項目備案管理、審批信息查詢、審查信息統計。通過上述方法進一步提高水利部和各地政府對水利工程施工圖審查的行政約束力。

c.啟動水利工程施工圖審查要點技術規范編制工作。參考住建部編制的《建筑工程施工圖設計文件審查要點》,結合水利工程特點,組織全國知名水利工程施工圖審查機構的技術專家,開展施工圖審查要點技術規范編制工作,同時申報國家級科技支撐計劃。

d.啟動水利工程施工圖審查職業責任保險計劃。按2003年建設部頒布的《關于積極推進過程設計責任保險工作的指導意見》(建設部令第218號),建筑工程設計單位已逐步開始購買設計保險。建議水利部與保監會協調,早日推出針對水利工程施工圖審查機構的職業責任保險險種,增強施工圖審查機構的抗風險能力。

5 結 語

筆者論述了我國水利工程施工圖審查的特點,各省市水利工程施工圖審查執行中存在的問題,通過借鑒國外和香港地區房建和水利工程施工圖審查制度設計和實施經驗,提出當前我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議。需要進一步研究的工作包括:水利工程施工圖審查機構及個人質量誠信評價體系,水利工程施工圖審查職業責任保險制度設計等。

[1]李新華.對我省水利工程推行施工圖審查制度的思考[J].陜西水利,2008(1):10-11.

[2]鄧學讓.深圳市水利工程施工圖設計文件審查的基本做法及相關問題[J].中國工程咨詢,2011,127(4):27-29.

[3]中華人民共和國建設部.房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法[EB/OL].[2004-08-23].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/200611/ t20061101_159072.htm.

[4]中華人民共和國建設部.關于印發徐波、吳慧娟同志在全國建設工程質量監督工作研討會上講話的通知[EB/ OL].[2005-02-04].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/ jswj/gczl/200611/t20061101_157999.htm.

[5]建設部住宅產業化促進中心.中國住宅工程質量[M].北京:中國建筑工業出版社,2007.

[6]新加坡建筑建造局.建筑控制法案(Building Control Act)[EB/OL].[2006-01-01].http://www.bca.gov.sg/ BuildingControlAct/others/building_control_act.pdf

[7]柯洪,吳啟明,王華.香港工程建設管理[M].天津:天津大學出版社,2005.

TV222

A

1003 -9511(2013)04 -0051 -03

2013-01 -16 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.013

武漢科技大學高層次人才引進基金資助項目(060197)

余宏亮(1970—),男,湖北武漢人,高級工程師,博士,從事工程管理研究。