集體建設用地流轉與自主型城市化

李藝銘

（清華大學 經濟學研究所，北京 100084）

城市化道路是指城市化進程的途徑或方式，是推動城市化進程中所采取的某種模式或戰略安排（蔡孝箴，1997）。農民自主型城市化是指鄉鎮村集體經濟組織在集體土地上推進工業化，興建具有城市功能的基礎設施，開發房地產業，招商引資，進而使農村居民分享城市化成果的模式（蔡繼明、程世勇，2010）。

農民自主型城市化中的一個核心問題是屬于集體性質的集體建設用地如何流轉、實現土地的資本化。而學界對于自主型城市化的分析（劉守英，2008）也說明土地資本化是城市化的重要依托，土地資本化的不同方式決定了城市化的模式。本文將從集體建設用地流轉的不同模式分析其對于自主型城市化的影響。

一、現有法律制度框架下的集體建設用地流轉試點

我國現有法律對農村集體建設用地的使用做出了嚴格限制。《土地管理法》（1998年修訂）第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”《土地管理法》（1998修訂）第六十三條第一款也規定：“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”。這兩個條文確立了建設用地國有原則，將集體土地限制于農業建設。

隨著國有土地的分配方式由原有的劃撥模式轉變為現行的招拍掛方式，城市取得了巨額土地收入，這樣就在城市國有建設用地與其原形集體建設用地之間形成了巨大的剪刀差。在這種利益驅動之下，一方面，各地方出現了大量圍繞土地征收而產生的腐敗問題和群體性事件，而土地征收已經變成了地方穩定的最主要威脅之一；利用集體建設用地為集體外單位和個人進行建設，特別是以小產權房為代表的居民住房建設，這就形成了巨大的法律與道德風險，關于土地權屬的糾紛越來越多。

近年來，國家諸多政策的出臺為農村集體建設用地流轉提供了可能和某種形式的探索。其中，2008年中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”這實際上肯定了國有土地與集體土地流轉的同地、同權、同價性。

在這一復雜背景之下，在國家政策的允許與引導下，許多省、市先后展開集體土地流轉的改革試點，中央也設立了集體建設用地流轉試驗區，允許各地方先行先試，在現有制度框架下尋求突破。各地方出臺了系列管理條例、辦法，為我國土地流轉進行了大膽探索，形成了不同的集體建設用地流轉的模式。

二、集體建設用地流轉的模式分析

集體建設用地流轉制度的試點改革，從自發無序流轉到地方政府積極推進，在這過程中積累豐富的經驗。從得到中央政府認可的試點規模和級別看，集體建設用地流轉，從縣、地級市、省，再到國家級綜合配套改革實驗區，改革的力度在不斷提升，在改革中積累的經驗，不斷完善集體建設用地流轉中的制度體系，降低土地流轉的交易成本。從政策、法規的變革，試點的歷程來看，目前集體建設用地的流轉改革已經到了需要中央政府正式追認的階段并開始成為農村集體建設用地流轉制度改革的積極推動者。以下選取江蘇省永聯村、安徽省蕪湖市、四川省成都市和重慶市（成渝）三個地方的集體建設用地流轉模式作為典型進行具體分析。

（一）威海模式：“轉權讓利”模式

這種模式是在20世紀九十年代原國家土地局推行的一項制度創新，其背景為經濟發達地區集體土地的無序流轉問題日益突出，是國家對農村集體建設用地使用權流轉的早期探索。威海市、浙江省寧波市、溫州市以及江蘇省常州市等較發達地區基本采用了這種模式，以下以威海市的具體做法為例說明。

1.“轉權讓利”的概念。在這一模式中“轉權”是指對土地所有權主體進行轉移，將集體所有土地征為國有土地；“讓利”就是指集體非農建設用地轉權的同時，給予原土地所有者或使用者、鄉鎮基礎設施投資者合理補償。依據“誰投資，誰受益”和公平分配的原則，區別不同情況，采用不同的讓利方法。

威海市的具體做法是（見圖1）：一是返還出讓金。在城市規劃以外的地方，將集體非農建設用地出讓收入的70%以上返還鄉財政；二是返還土地。對開發區內實行統一征用的集體建設用地，由開發區按征用土地面積的10%轉讓給原村民委員會，其中2.5%用于商業、旅游、公益設施和村民住宅，2.5%用于工業，另外5%打破集體所有的界限，不具體劃定范圍，而是根據村民委員會的具體建設項目，安排在相應的工業、商業等功能區內，其土地使用權可以依法轉讓；三是免收地租。為使以土地使用權作價出資的土地使用者樂于接受轉權，在操作中采用了確定一定使用年限，不收取土地租金的方式。

圖1 “轉權讓利”模式解析圖

2.“轉權讓利”模式的評價。“轉權讓利”模式是在集體建設用地流轉時，先將集體建設用地的所有權轉為國有，基本上不保留集體土地所有權，在辦理國有土地出讓或租賃手續后再進入市場流轉，按照“統一產權、同一市場”進行統一管理的流轉模式。

這一模式未突破現有法律法規，在操作上相對容易，便于統一管理，對加強政府對土地的宏觀調控確實能起到一定作用，并在一定程度上考慮了農民的利益。

但是這種模式也有著其自身的局限性。最突出的問題就是流轉主體只能是國家和集體經濟組織，而且是單方向的流轉，原集體土地使用者被排斥在流轉主體之外。流轉帶有明顯的計劃經濟色彩，政府在流轉過程中處于強勢地位。集體經濟組織的建設用地所有權沒有得到認可，不能保證集體經濟組織或者農民的切實利益。

（二）蕪湖模式：“保權分利”模式

1999年11月24日，經國土資源部批準，安徽省蕪湖市成為全國第一家農村集體建設用地使用權流轉試點市。圍繞“三個集中”，即農民向小城鎮集中，工業向園區集中，土地向規模經營集中，蕪湖市選擇了5個地理位置、經濟條件各具特色的鄉鎮進行試點，按照土地所有權和使用權分離的原則，實行農民集體所有建設用地使用權有償、有期限、有流動的制度。具體做法如下（見圖2）：

1.確定管理主體。蕪湖市、縣人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內農村集體建設用地使用權流轉管理和監督工作，市、縣人民政府財政、計劃、物價、法制、規劃、審計等部門按照各自職責，各司其職，密切配合集體建設用地使用權流轉的管理工作。鄉鎮人民政府負責本行政區域內農民集體所有建設用地使用權流轉的具體組織實施工作。

2.明晰土地產權，確立地價依據。產權明晰是集體建設用地使用權有序流轉的前提和保障，也是合理分配流轉收益的依據。蕪湖市規定：凡在土地承包過程中未打破村民小組土地權屬界線的，不論是以行政村名義還是以村民小組名義與農民簽訂承包合同，其土地所有權都確定給村民小組；凡在土地承包過程中已打破村民小組土地權屬界線，由村民委員會統一發包給本村集體經濟組織成員承包經營的土地，承認這部分土地的現狀，將該土地的所有權確定給村集體經濟組織，并開展土地所有權的登記發證。為規范地價，按照土地所在區位、地段和用途，將試點范圍內的土地分為6級18類，確定了建設用地的基準地價，作為土地再次流轉的依據。

3.明確和拓展了流轉范圍。政府規定參與土地流轉的范圍須符合以下條件：一是符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和村鎮建設規劃；二是權屬合法，沒有糾紛；三是已經依法被批準作為建設用地的，其占用的耕地必須履行占補平衡手續。此外，蕪湖市允許城鎮規劃區內的存量集體建設用地、己辦理農用地轉用手續和非農建設用地使用手續后的集體建設用地，以轉讓、租賃、入股、留地安置、置換等形式流轉，拓展了集體建設用地使用權的流轉范圍。

4.制定了流轉方式。農村集體建設用地經批準后可以采用轉讓、作價入股、租賃、留地安置、置換、聯營、抵押等多種形式進行流轉。蕪湖的五個試點鄉鎮普遍成立了鎮建設投資公司，由鎮建設投資公司承擔土地流轉中間商，流轉的絕大部分集體建設用地，都是先流轉到鎮建設投資公司，由投資公司統一開發后再出租或者出讓給企業。政府出讓方式一般采取招標、拍賣等市場方式公開提供土地使用權。此外，土地流轉要征得土地所有者的同意，由土地所有者與使用者簽訂書面合同。

5.頒布收益分配方式。蕪湖市規定，除按照規定支付流轉土地的農戶安置補償費外，還根據地理位置和經濟發展程度等因素，分別以每平方米1～3元不等的標準，由土地使用者向市、縣政府繳納土地流轉收益金，土地再次流轉的，以流轉總收入扣除各項成本后的增值額為基數，實行四級超額累進收益率計算增值收益。對于土地流轉收益和土地增值收益，2001年以前確定市、縣（區）、鄉（鎮）、集體經濟組織四級分成比例為1∶2∶5∶2。2002年明確規定市級不參加分成，并將縣（區）、鄉（鎮）、集體經濟組織分成比例調整為 1∶4∶5。

6.細化補償方式。集鎮建設依法使用農民集體所有的土地，可以按照地價對土地使用者或者承包經營者進行補償，對土地所有者的補償，由鄉鎮政府與土地所有者協商解決；集體建設依法征用、使用農民集體所有的土地，除實行一次性貨幣補償安置外，還可采取下列方式進行補償安置：（1）從批準的建設用地中劃出10%～15%的土地，留給被占地的農村集體經濟組織，作為生產生活用地；（2）將一定年期的土地有償使用費返還給被占地的農村集體經濟組織；（3）由建設用地單位按照合同約定逐年向被占地的農村集體經濟組織支付土地租金；（4）將土地補償補助費折成股份，由被占地的農村經濟組織持股，參與分紅；（5）購買養老保險；（6）勞力安置等。

圖2 “保權分利”蕪湖模式解析圖

模式評析。蕪湖模式對于集體建設用地流轉有諸多突破之處。主要體現在：一是計劃控制。試點鄉鎮運用年度土地利用計劃，限制新增建設用地供應總量；二是用途管制。農民宅基地、集體公共建設和公益事業、鄉鎮企業用地，分別按照年度核定標準逐項控制；三是審批控制。各試點鎮必須在確保耕地占補平衡的前提下開展集體土地流轉。

另外，蕪湖模式首先提出了“占一補一”的政策。《蕪湖市農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》第十二條規定，集鎮建設占用耕地的，由用地者自行開發與所占耕地數量和質量相當的耕地，或者按規定標準向市、縣人民政府土地行政主管部門繳納耕地開墾費，原則上由試點鄉鎮人民政府組織開發補充耕地，實現占補平衡后，耕地開墾費返還試點鄉鎮人民政府。

蕪湖模式取得了明顯的成效。2003年—2006年，15個參與流轉的鄉鎮，引入企業600多家，共安排3.5萬個農民就業，流轉土地達82宗，面積5 857畝，引進資金8.79億元，收取土地流轉收益金700多萬元。

但是這種模式同樣有著其自身的局限性。最突出的問題在于直接與法律中限制集體土地使用權流轉的條款相碰撞，因此各個試點地方對流轉的范圍和方式都做了很多限制。流轉產生的收益雖然大部分能留在集體經濟組織，但是國家直接參與流轉收益分配帶有強制性，一定程度上也損害了農民的利益。

（三）成渝模式：統籌城鄉配套改革

“成渝模式”是指成都和重慶在進行城鄉統籌綜合改革配套試驗過程中，通過創新性地設立農村產權交易所和農村土地交易所，將農村土地資本化，從而促進農村產權流轉和資本流動的土地流轉新模式。

這種模式的創新充分借鑒了證券交易所或其他金融交易所的特點，發揮交易所的基本功能，集合農村建設用地轉讓的買賣雙方，通過公開競價發現價格，完成土地轉讓，配置建設用地資源。交易所由政府負責籌辦，并納入試驗區改革試驗方案。交易所的法律地位，可以是非營利事業法人，也可以是企業法人。

1.重慶市：建立我國首個農村土地交易所。2008年12月4日，由市國土房屋管理局創辦的重慶市農村土地交易所掛牌成立。市政府制定了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”），推出了建設用地掛鉤指標交易的新模式。該《辦法》明確規定交易品種為實物交易和指標交易兩種，其中實物交易是指農村集體土地使用權或承包經營權交易，指標交易指建設用地掛鉤指標交易。

“實物交易”嚴格執行土地用途管制制度和規劃許可制度，交易方式可以采取出讓、轉讓、出租、入股、聯營等方式；申讓和申購雙方必須符合一定的資格要求；交易秩序受到嚴格約束，農村集體經營性建設用地使用權交易，必須在農村土地交易所公開規范交易；農村集體建設用地使用權交易年限，最長不得超過同用途的國有建設用地出讓最高年限。

“指標交易”必須在農村土地交易所內進行，購買用途為增加等量城鎮建設用地，以及在指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。《辦法》中所涉及建設用地掛鉤指標（俗稱“地票”），為特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。這種制度是借鑒了國土資源部的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，即把農村宅基地等作為“拆舊復墾區”，與擬增加建設用地的“新建區”掛鉤，通過把“拆舊復墾區”的農村建設用地復墾為耕地，然后在“新建區”增加相應的城市建設用地，從而實現城鄉建設用地總量不增加，耕地總量不減少。

2.成都模式。2007年6月，國務院批準成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2008年，成都市委、市政府開始啟動農村產權制度改革試點，都江堰、溫江、雙流、大邑等4個區、市、縣和14個重點鎮是這次改革首批試點區。

2008年1月，成都市委出臺的“一號文件”——《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》（成委發【2008】1號）以“統籌推進‘三個集中’”（即推進“工業向集中發展區集中”“推進土地向規模經營集中”“推進農民向城鎮集中”）為指導思想，確定改革的重點是開展農村集體土地和房屋確權登記、創新耕地保護機制、推動土地承包經營權流轉、推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權流轉試點等方面。

成都農村產權制度改革就是對農民家庭聯產承包土地經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權和林權進行登記確認，讓農民與城鎮居民一樣享有同等物權。然后，通過農村產權交易市場等形式促進農村土地流轉和適度規模經營。成都市農村土地流轉的主要做法簡要總結如下：

（1）政策驅動。成都市委、市政府于2005年出臺了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》，2008年又出臺了《耕地保護基金使用管理辦法》《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》《集體建設用地使用權交易規則》等。針對農村土地規模經營和集約利用、農民放棄承包地和宅基地（“雙放棄”）等制定了一系列鼓勵政策，從資金安排上給予傾斜，加快了農村土地流轉的步伐。

（2）規劃促動。按照推進“三個集中”，促進城鄉統籌和發展現代農業的要求，進一步制定完善農業產業發展規劃，在堅持“因地制宜、發揮優勢、相對集中、形成規模”原則的基礎上，圍繞優勢產業，引導業主開展土地規模經營。

（3）示范帶動。成都市通過抓點示范，總結推廣“土地有償流轉，業主規模經營”“土地量化入股，集體統一經營”“龍頭企業帶動，村企合作經營”“土地量化入股，農民與企業合作經營”“開發集體建設用地，發展規模經營”等幾種土地規模經營模式。

（4）服務推動。初步建立和完善了三級服務體系，依托市、縣、鄉三級土地承包流轉服務中心，為農村土地流轉提供全程服務。一方面，幫業主找基地，做規模，提供土地流轉和產業發展信息，做好組織協調工作；另一方面，加大對農民的思想宣傳發動，隨時向農民提供業主信息，幫助建立土地流轉臺賬和檔案，指導簽訂規范合同，防范和化解土地流轉風險。同時成都市還成立了農村產權交易所、成都現代農業物流業發展投資有限公司，前者主要為農村土地流轉提供中介、咨詢、交易等服務，而后者主要提供“行為擔保”和“信用擔保”兩項（金融）業務。

模式評析。成都在設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區后的三年內取得了顯著成效。一是成都依托村民議事會成功地進行了最為復雜也是最能解放和發展生產力的農村產權制度改革，全市90%以上農戶參與并完成確權頒證。此外，成都在全國率先創設耕地保護基金，已發放耕保基金11.9億元，惠及114萬農戶，確保了耕地總量不減少、糧食生產能力不下降，并與農民的養老保險賬戶掛鉤，消除農民的后顧之憂，鼓勵農民保護耕地的積極性；二是第一次把村級公共服務和社會管理經費納入財政預算，按每個村年均不少于20萬元撥付，形成了保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入機制，而根據人口、土地規模的不同，個別村甚至可以獲得30萬元經費。

重慶市的統籌城鄉工作也取得了矚目成績。一是發展有成效。2007—2009年重慶經濟保持了年均14.8%的快速增速，經濟總量突破6 000億元，人均地區生產總值站上3 000美元臺階，開始步入發展型社會。二是結構有改善。城鄉居民收入比由 2006 年的 3.6∶1 下降到 3.45∶1，“一圈”與“兩翼”人均GDP之比由2006年的2.43∶1下降到2.25∶1，城鎮化率由2006年的46.7%上升至51.6%，已經邁進市民社會。三是改革有亮點。“內陸開放、圈翼互動，雙向對進、統籌掛鉤”的重慶特色正在形成，城鄉社保改革、“四規疊合”、部市合作共建試驗區等舉措在全國引起了較大反響。四是民生有實惠。城鄉社會保障制度一體化有了實質性進展，公共服務均等化進程加快，城鄉居民收入水平和生活質量持續提升。

成渝模式最大的突破，即建立了城鄉統一的土地產權市場，但依然沒有突破國家土地制度大環境的約束，即法律對農村“集體所有”農村土地承包經營權、宅基地使用權及農村房屋所有權的物權等概念的模糊界定依舊會對下一步實踐形成巨大阻力。此外，建設用地占補平衡指標使用范圍從縣域擴展到市域甚至省域，限制了偏遠地區未來建設用地的存量，阻礙了偏遠農村和遠郊地區的統籌城鄉發展進程。

三、集體建設用地流轉與自主型城市化——基于鄭各莊和永聯村的比較

通過自主城市化道路發展成功的集體經濟組織，成功的核心經驗就是實現了土地與產業的結合，通過土地資源的資本化，將土地的增值收益留在集體組織內部。北京的鄭各莊和江蘇省的永聯村是兩個不同的典型。

（一）“轉權讓利”模式下的永聯村

被譽為“華夏第一鋼村”的永聯村，坐落于江蘇省張家港市南豐鎮。改革開放以來，永聯村在村黨委書記吳棟材的帶領下，依靠黨的農村政策和“敢破敢立、自強不息、團結奉獻、實干爭先”的永聯精神，堅持按市場經濟規律辦事，抓住各種發展機遇，歷經以工興村、軋鋼富村、并隊擴村、煉鋼強村等階段，已發展成為蘇南地區面積最大、人口最多、經濟實力最強的行政村之一。2010年，村工業收入285億元，利稅16億元，村可支配收入達8 000萬元，村辦企業永鋼集團總資產達160億元，擁有500萬噸鋼和500萬噸材的年產能力，名列全國冶金百強企業第29位，永聯村先后獲得“江蘇省百佳生態村”“全國文明村”“全國先進基層黨組織”“全國農業旅游示范點”等30多項省和國家級榮譽。

永聯村集體主動規劃，集約利用土地，將10.5平方公里的區域分別規劃為工業區、生活區、商貿區、文體區和生態區。通過宅基地整理和村民上樓，將全村散居在1 140畝宅基地上的3 000戶村民集中到永聯、永南、鋼村嘉園三個社區，節約建設用地500多畝。永聯村將土地經營權以每畝每年1200元的標準統一流轉到集體，進行集約化和規模化經營。然后，永聯村成立了四家農業公司，分別發展高效農業、設施農業、觀光農業和生態農業：永聯園林公司，目前有苗木基地3 500多畝；永聯現代糧食基地有限公司，占地面積2 000余畝，目前自動灌溉面積已達1 595畝，實行稻、麥輪作，通過育、繁、推、加、銷一體化，糧食年產值約近500萬元；永聯現代農業發展有限公司和蘇州江南農耕文化園主要經營高附加值的設施農業和休閑農業。

永聯村的土地利用有以下三個顯著特點：一為土地面積持續增加。如圖3所示，永聯村于1995年、2005—2006年出現了兩次明顯的土地面積增加現象，這是由于1995年臨近的永新、永南兩個貧困村并入永聯，2005年、2006年又相繼有臨近三個村的33個村民小組并歸永聯。永聯村已經發展成為區域經濟增長中心，于是出現了產業和人口的集聚現象。30年前，永聯還只是沙州縣一個面積只有0.54平方公里的小村莊，五次并村后，永聯成為了張家港市面積最大（10.5平方公里）、人口過萬的行政村。

永聯村土地利用的第二個特點是集體建設用地流轉的地方政策優惠。江蘇省作為國土資源部“關于城鎮用地增加與農村住宅用地減少”試點單位，第一批試點分撥給張家港市的掛鉤指標總規模為880.5畝，而南豐鎮永聯村得到的掛鉤指標面積就有733.4畝，占總量的83%，由此可見政府對永聯村農民自主城市化的支持力度。原本的集體居民樓，通過城鄉建設用地掛鉤，變為了國字頭的樓房。因此，農民不僅上了樓，而且農民房屋的財產性收益也得到了保障。

永聯村土地利用的第三個特點即為“保權讓利”模式下的土地資本化。如上述模式分析中該模式的特點，永聯村按照現行國家有關的法律規定，將所有的集體建設用地依法轉變為國有建設用地，在此基礎上建立的永鋼集團得以土地的資本化，進一步擴大公司的發展，現在永鋼集團旗下已有3個上市公司。

（二）“保權分利”模式下的鄭各莊

北京昌平區北七家鎮鄭各莊村，靠著集體土地資本化實現了一個傳統村莊向工業化、城市化的現代社區的轉型。這一成功轉型帶給了鄭各莊村翻天覆地的變化：從1998年到2007年的十年間，村級總資產從0.36億元增加到32億元，提高了88倍；經濟總收入從0.35億元增加到12.8億元，提高了36倍；上繳稅金從33萬元增加到6 800萬元，增加了205倍；村民人均收入從3 100元提高到21 000元，增加了6.8倍，兌現村民福利增長了39倍。

鄭各莊的土地利用經歷了兩個階段，將所有的集體土地都保留在了集體內部。一為舊村改造階段。為了實施舊村改造，改變村民的居住方式和村莊環境，需要盤活宅基地，從而實現土地的集約利用。如何才能讓村民自愿上樓成了推動改革的首要任務。為此，從符合村民實際和顧及他們利益出發，村里制定了關于村民拆遷安置的相關規定：（1）拆遷安置：凡是具有本村常住戶口的村民以及在上學期間戶口雖然遷出但長期與父母生活居住在一起的未婚人員，每人40平方米。為了緩解住房安置壓力，零歲以上的未婚人員每人為20平方米；原住宅面積如大于拆遷安置住宅面積，按原住宅面積進行安置。（2）拆遷補償辦法及標準：分期進行補償。（3）在綜合考察村民拆遷補償水平的基礎上，確定出售給村民樓房的價格。（4）將村民拆遷的前期補償總額與村民認購樓房的總額進行互抵，多退少補。（5）確定住房福利待遇標準。（6）解決村民臨時居住的問題。在做出上述有關村民拆舊換新制度安排的同時，也制定了相應的企業和教師購房辦法和外來人口購買宅基地改造剩余用房辦法，從而很好地吸引和留住了人才，為企業發展積累了人才資本。

二為土地非農化。鄭各莊全村土地總量4 332畝，通過“村民上樓”騰挪出800畝宅基地和2 200畝耕地。經由“土地集中——使用權流轉——委托企業經營”的道路，鄭各莊人歷經建設規劃、宅基地使用、土地審批“三關”，將舊村改造節約出來的800畝地及耕地中的1 600畝逐步調整為建設用地。如表1所示，在現有土地利用結構中，已經基本沒有耕地。

表1 鄭各莊用地結構分布

在20世紀90年代土地管理制度相對寬松的時期，鄭各莊依法將耕地轉變性質，并將集體建設用地整合，制定鄉村建設規劃，在此基礎上實現了集體建設用地的留存，并通過集資等方式解決了資金困難等問題，將建設用地的全部增值收益留存在本村。張強、劉守英等（2008）指出，鄭各莊的土地資本化有如下幾個特點：第一，村自己成立的股份制公司將自己村莊的土地租來經營，而不是由村委會從事土地的出租與經營，公司為了土地資本化收益最大化，比村委會更加注重土地的集約利用與經營；第二，房地產的開發和創辦第三產業由本村企業進行，而不是只收取地租以后，由社會企業開發和經營，這樣，房地產開發的利潤被留在了村內，成為壯大村莊企業、擴張企業資本的主要來源；通過發展第三產業，不僅使企業獲得了土地級差收益，而且同時也使村莊的產業得到可持續性發展。

因此，鄭各莊案例與其他案例的最大不同在于：它不僅將土地資本化收益留在了村莊，而且還利用土地資本化發展了本村產業，收獲了城市化帶來的產業利益。

（三）自主型城市化中土地資本化的矛盾

鄭各莊和永聯村雖然采用了不同形式的集體建設用地流轉模式，但是他們都體現了成渝模式中的統籌城鄉綜合發展，將土地收益用于村辦企業的發展，極大地提升村民福利。以鄭各莊為例，2000年村民人均福利為568元，人均租金分紅為47元；到2007年，村民人均福利上升為4 355元，人均租金分紅也上升為2 000元。但統籌發展的背后，卻蘊含著新時期下土地資本化的矛盾。

一是土地的性質歧視。雖然近年來，我國的《物權法》《擔保法》和十七屆三中全會決議都對于集體建設用地入市有積極意義，然而實質層面的改革并未展開。在目前的建設用地使用中，國有土地和集體建設用地仍然處于同地、不同價、不同權。集體建設用地只有依法轉變為國有才有商業開發的權利。鄭各莊曾想將一部分土地通過入市變為國有，政府給出的價格是2 370元/平方米的一級開發補償，不足以彌補前期基礎設施的投入。實際上，該地區拍出的地價，至少比2 370元/平方米高出3倍。永聯村的土地雖然國有化，但也為使用自己的土地付出了土地“招、拍、掛”的巨額費用。政府對于國有土地審批的壟斷使得城市化收益很難在地方政府和農民之間協調分配，阻礙了城市化的進程。

二是土地的有限資本化。黃福水（2011）指出，鄭各莊有100多萬平方米的產業用房，因為使用的是集體建設用地，不能立項、更拿不到產權，導致幾十億元的資產不能進入資本市場。鄭各莊村辦企業《宏福集團2008年度經濟工作總結報告》中指出，2008年完成經濟總收入20.65億元，比2007年的12.8億元增加7.85億元，同比增長60%；可支配利潤2.78億元，比2007年的1.5億元增加1.28億元，同比增長85%；上繳稅金8 300萬元，比2007年的6 200萬元增加2 100萬元，同比增長33.9%；其中集團全資企業納稅2 902萬元，比2007年的2 588.8萬元增加313.2萬元，同比增長12%。在表面看來經濟持續、穩步、健康發展的局面背后，隱藏的是土地資本化的不足。筆者注意到，宏福集團雖然已經發展成為下轄15家直屬企業，30余家參控股企業，7 000余名員工，50億元資產的大型企業，但是并沒有上市，這便是土地有限資本化的重要例證。

同樣，永聯村雖然已有建設用地轉換為國有土地，但若以后繼續擴大土地面積，則面臨與鄭各莊同樣的權利限制。

綜上，在現有法律和制度框架下，集體建設用地流轉的不同模式會帶來不同程度的土地資本化，但由于《憲法》和《土地管理法》的限制，集體建設用地仍然面臨性質歧視，土地的資本化是不完善的。土地的有限資本化對于村集體的自主城市化進程起到實質性的阻礙作用。

［1］北京鄭各莊自主城市化的尷尬：幾十億資產不能進入市場［EB/OL］.東方早報網，http://finance.sina.com.cn/roll/20110105/09013568974.shtml，2011-01-05.

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