開征水資源稅的探索（下）
——中國應對水資源問題之策
2013-06-22 06:10:44中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行
節(jié)能與環(huán)保 2013年4期
文 邱 峰 中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行
開征水資源稅的探索（下）
——中國應對水資源問題之策
文/邱 峰 中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行
4 借鑒國外經驗，探索我國水資源稅的開征
4.1 水資源稅的目標定位——資源管理目標
將水資源全面納入資源稅征收范圍，符合財稅理性，且并不與稅制改革的主基調——結構性減稅相背，有利于節(jié)約水資源，但對水資源稅尚存的疑慮主要是實際操作層面。水資源稅若作為節(jié)水減污的手段，需解決負外部性問題，即資源管理目標；若作為新興稅源，需滿足稅收規(guī)模最大化，即收入目標。水資源稅開征會面臨資源管理目標與收入目標的沖突：收入管理部門基于收入最大化且不損害稅基來設計稅率，而水資源管理部門則希望提高稅率的設計為浪費和污染提供有效的約束機制。
水資源稅是否會重蹈煙草稅等類似稅種的覆轍？當人們已經適應并把煙草稅看成吸煙必須付出的代價，而忽略煙草稅的設計初衷時，通過稅收遏制吸煙不再有效，征收煙草稅已由原來最初的目標已演變成重要的收入。燃油稅也未實現(xiàn)“公平和減輕交通負擔、為公路建設籌集資金”的開征初衷，公路收費依然比比皆是。開征水資源稅不是漲價的借口，更不該將創(chuàng)收作為征稅的直接意圖，讓消費者承擔財政增收義務。同時，由于開征水資源稅，將增加生活負擔，作為生活的必需品，水資源稅設計的著眼點應以不影響或基本不影響貧困群體或低收入群體的生活質量為準繩。
4.2 水資源稅的征稅對象、計稅依據
開征水資源稅，首要是界定水資源稅的征收對象，并能體現(xiàn)稅收量能課征、公平稅負的原則。我國的水資源稅也應分為水稅和水污染稅，而污水處理費部分，還是應該以費的形式出現(xiàn)，即實行稅、費并行的策略。水稅是以開采或使用的各種天然水作為課稅對象，包括地表水、地下水、礦泉水、地熱水等，而不含經加工后的水，如純凈水，計稅依據應為開采或使用水資源的噸位或立方米。對于納稅人而言，應對一切水資源的開采者和使用者均征收水稅，以體現(xiàn)公平性和調節(jié)水資源配置的功效。水污染稅則應借鑒德國的經驗，以直接排入水域的污水作為課稅對象，計稅依據按污水的有害單位計算，且有害單位的評估要與當時的科技水平相符。同時，若污水經排污管道排入水處理廠，則產生污水的單位應向污水處理廠交納污水處理費，而不是交稅。若污水處理廠排放處理過的水符合標準，不征稅；不符合標準，應向水處理廠征收水污染稅。
4.3 水資源稅稅率設計——差別性
稅率是計算稅額的尺度，合適的征收標準對水資源稅的效用發(fā)揮具有重要的影響。充分考慮納稅人負擔能力和保護治理成本的同時，汲取荷蘭地下水稅稅率設置的教訓，稅率不宜過高，以免抑制社會生產；然而也不宜過低，過低則難以發(fā)揮調控效應。同時，水資源作為典型的公共環(huán)境財產，應體現(xiàn)責任和義務的統(tǒng)一，用水即須繳費，多用水多繳稅；還應體現(xiàn)層次劃分，特別是對于肆意浪費行為，征收高額水資源稅。同時，稅率設計還應考慮水資源開采對環(huán)境的損害成本。
由于各地的氣候條件、水資源分布總量、人口密度、產業(yè)發(fā)展程度等差異性，全國不能統(tǒng)一實行單一稅率。國家可制定一個基本稅率，各?。ㄊ校└鶕數氐膶嶋H情況在規(guī)定的范圍內自行上下調整。生活用水作為必需品，應選擇超額累進稅率，可以按戶設定標準用水量，在標準之內實行較低檔的稅率，對于超標準部分課以重稅，以不加重低收入群體的負擔以及有效地限制浪費；生產用水，為了鼓勵規(guī)?；凸礁偁?，應采用比例稅率。同時，地區(qū)存在差別，生活用水采用地區(qū)差別的累進稅率，生產用水采用地區(qū)差別的比例稅率。借鑒法國因地制宜、差別對待的稅率設計，水資源的稀缺程度越高，稅率越高；水質條件越好，稅率越高；水資源時空分布越均勻，稅率越高；注重行業(yè)的差異性。同時，借鑒德國經驗，地下水開發(fā)宜采用較高的稅率。
借鑒荷蘭差別稅率以及法國的定額稅率設計，對于生活廢水污染分散、無法監(jiān)控且污染性質基本相同的特性，應從征收成本考慮，可對每戶按年計征固定數額水污染稅，或按每噸水計征。對于工業(yè)污水，由于性質不同，應從公平和資源配置效率的角度，宜采用比例稅率，但應給每個企業(yè)確定一個污染限量，超過予以加征。同時，為了鼓勵治理污染，應著手制定各種棄物、污染物和有毒物質的排放濃度標準，對未超標的企業(yè)實行免稅或低稅率政策；對超過標準的企業(yè)，則應視其對環(huán)境的污染程度及凈化的處理成本，確定不同的稅率。
4.4 水資源稅征稅主體——地稅部門為主體、多部門協(xié)作
資源稅已經明確為地方稅種，而水資源稅法從屬于資源稅法，因此水資源稅理應全額納入地方財政，其征稅主體應由地稅部門取代各級水行政主管部門征收。由地稅部門征收有利于將稅款用于當地水資源的研究、開發(fā)與保護。水資源稅的征收應借鑒俄羅斯的做法，地稅部門應加強與水利部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計部門之間的協(xié)作。地稅部門根據水利部門、統(tǒng)計部門提供的相關信息資料以及環(huán)保部門的檢測報告征收水資源稅，確保稅款及時、足額的繳納。同時，基于“穩(wěn)步前進，逐步完善”的原則，可以先考慮工業(yè)廢水，再涉及農業(yè)廢水和生活污水。
4.5 水資源稅優(yōu)惠舉措——獎懲并施
資源稅改革在把握好提高稅負總體方向的同時，也應在政策上體現(xiàn)獎懲并用的原則。參照法國水污染稅，對于采用節(jié)水、減污技術、設備的企業(yè)，政府予以支持和獎勵，給予低稅率的稅收優(yōu)惠，亦可采用稅收遞延、加速折舊等間接減免優(yōu)惠，必要時調用水資源稅款給予額外補貼；對于進口的治污設備、節(jié)水設備、環(huán)境監(jiān)測和研究器材等先進的環(huán)保產品，應減免進口關稅等相關稅收；對于水資源保護友好產業(yè)，實行較低的稅率；對于農業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)的灌溉取水和水產養(yǎng)殖用水，在限額內的予以免稅；對于城市綠化用水等公益性用水給予免稅；對低收入群體的基本生活用水應給予適當減免；對于再生水等資源循環(huán)利用、綜合利用行為給予減免；對于耗水、排污量較大的行業(yè)中投入清潔高效用水的工藝和設備的研發(fā)資金給予減免稅優(yōu)惠。同時，對于在生產上受影響較大，并有可能向下游轉嫁的中小企業(yè)，要實施相應的財政補貼，或稅收優(yōu)惠；對于居民而言，應及時提高低保標準，確保低收入群體的生活必需消費。
4.6水資源稅用途——?？顚Ｓ?/h3>
水資源稅必須體現(xiàn)“取之于民、用之于民”原則，吸取多個國家的經驗，單獨列賬，稅款專用，促進水資源的可持續(xù)利用。一方面，稅款專用，用途明確，適時公開稅款去向，可讓新稅種的水資源稅更易被接受和贊同；另一方面，不至于被擠占、挪用。水資源稅款應專門用于水資源與水環(huán)境的恢復與整治，重大水資源破壞事件的調查處理，節(jié)水與水環(huán)境環(huán)保獎勵，節(jié)水、潔水設備的研發(fā)與生產，農業(yè)節(jié)水灌溉系統(tǒng)的建立，農村飲用水安全保障工程建設與改善（農村尚有近3億人口飲水不安全），還應以“水補貼”方式對困難群體進行直補。水資源稅只有真正做到?？顚Ｓ茫_征的意義才能顯現(xiàn)。
