不僅僅是大部制的事兒

欄目主持/陳祥森

大物流，呼喚大部制

專欄小編：歡迎三位專家做客“深度”欄目。春節(jié)前夕請你們來是做今年“深度”欄目的第三期，談話內容嘛，我看三月“兩會”召開是一件舉國政治大事，政府換屆，國人也有很多期待，那么物流界期盼的大部制能否在這一屆人大上有所突破呢？

金玉其中：三月召開的第十二屆人大確實很讓人們期待，新一屆的政府總會有新氣象吧，政府改革的力度可能會更大一些。尤其是物流界關注的大部制，也就是鐵道部并入交通部，中國交通系統(tǒng)納入一個大部委管理，會有利于經濟轉型，促進物流業(yè)發(fā)展。

把酒臨風：鐵道部久被人們詬病，原因嘛，它是個壟斷的怪胎，既是政府部門，又是壟斷企業(yè)。大家都說“兩桶油”等國企是壟斷企業(yè)，但它畢竟還掛著企業(yè)的名頭，這鐵路就不一樣啦，頭頂著烏紗帽，嘴喊著賣貨聲。所以，鐵道部必須改革，管理與經營分開，不能兩頭都吃著占著，官商不分，政企不分。

夜雨觀瀾：不久前鐵道部才將鐵路公檢法交予地方，這件事其實早就有動議了，但牽涉到利益，鐵道部也是很不情愿呀。中國搞市場經濟這么多年，對于鐵路系統(tǒng)似乎觸動不大，他們仍然維持計劃經濟那一套。上一屆中央政府沒能把鐵道部并入大交通部，我就感覺到政府機構改革力度小，不適應市場經濟的需要。

金玉其中：五年前我們還在摸著石頭過河，怎么改革并沒有一個成熟方案，況且中國這么大，情況這么復雜，穩(wěn)定才是第一位的。改革，我贊成，但要循序漸進，跑得太快會跌跤的。

專欄小編：我們從物流的視角談大部制，是想把物流業(yè)納入一個專門部委管理。現(xiàn)在具有物流業(yè)管理職能的有交通部、商業(yè)部、鐵道部、發(fā)改委等，有時他們在行政職能上相互扯皮，難以協(xié)調。比如說，《物流業(yè)調整和振興規(guī)劃》的落實，讓物流企業(yè)總是覺得不給力，你們認為癥結在哪里？

把酒臨風：癥結嘛，我看就是利益在作祟。這些部委手中有批項目的權力，掌握著巨額投資，是政績。像鐵道部上高鐵，那是上千億的投資，這么大手筆的投資哪個部委不眼紅？地方政府跑發(fā)改委搶國家項目，同樣各部委也在搶項目，于是就有了利益之爭。在中國，因利益原因很多事情被耽擱，比如，收入分配制度改革方案討論多年了，遲遲不見出臺，個中原因就是利益集團在阻撓。政府部門之間之爭，也是為了利益，用老百姓的話說，就像《封神演義》那樣，上天神仙打架，下方黎民遭殃。拿物流企業(yè)熱盼的《物流業(yè)調整和振興規(guī)劃》落實說吧，一幫神仙打架，能落實得了嗎？

金玉其中：現(xiàn)在我們就是這種政府投資體制，鐵道部不搞這個項目誰去搞？政府上項目其實是件好事，可以集中財力把中國最需要干的事情干起來。我們的城市為什么變化這么大？高鐵為什么世界第一？就是因為中國有政府投資上項目的權力優(yōu)勢，不像那些所謂的民主國家光在議會上打嘴架，辦成一件事很難啊。

夜雨觀瀾：從投資效率講，民企最好，國企次之，最差的是政府。尤其是鐵路，你們看，2012年剛過去，鐵道部就呈上一份巨虧報表。據(jù)媒體透露，2012年上海鐵路局虧損130億元，南昌鐵路局虧損約79億元，廣鐵集團虧損26億元。2012年三季度鐵道部的財報顯示，截至2012年三季度，鐵道部轄下的總資產為43044億元，負債26607億元，資產負債率為61.81%，稅后利潤則為-85.41億元。虧損沉重之下，許多鐵路局陷入借債度日。為維持現(xiàn)金流不斷，2012年上海局從銀行貸款20億元。而根據(jù)測算，上海局若想維持2013年現(xiàn)金流，還需要再貸款130億元。

金玉其中：鐵路虧損是有原因的，宏觀經濟放緩，大宗貨物運輸需求大幅下降，是造成2012年鐵路巨虧的基本背景。同時我們還應看到，正是因為這幾年的鐵路建設，我國鐵路運能已經極大提高。客運方面，除春運、小長假等特殊時段，日常狀態(tài)上基本能夠滿足民眾出行需求；貨運方面，除陜西、山西、內蒙古西部等能源輸出大區(qū)之外，全國總體上也已基本達到供需平衡。鐵路改觀這么大，就是體制的功績，誰也不能否認這個事實，無視這個政績。

夜雨觀瀾：一個拿錢堆起來的項目也只有政府才能搞起來，但搞起來又如何呢？鐵路不能總是這樣虧損下去，要改革，要動手術，從體制上破除鐵路的政企不分、官商不分。

專欄小編：我國社會物流總費用長期居高不下原因很多，其中就有中央政府管理機構的原因。大物流呼喚大部制，把物流等管理職能納入一個部委是我們今天談話的主題，對于大部制你們有什么看法？

金玉其中：應該說大家已形成共識了。黨的十八大報告也提到穩(wěn)步推進大部門制改革，性質相近的部門進行合并，把密切相關的職能集中在一個大的部門統(tǒng)一行使。這樣可以減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化處理公務的手續(xù)和環(huán)節(jié)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務政府和責任政府。組建交通大部制，就是要促進綜合運輸建設，促進鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運輸方式有效銜接，通過合理的運輸組織，實現(xiàn)更高效的交通出行和物流。

夜雨觀瀾：小政府大社會是世界潮流，符合社會發(fā)展規(guī)律。中國的政府體制改革被認為是今后經濟體制改革的前提條件。前些日子網(wǎng)上流傳出中國政府大部制改革的藍圖，即把國務院現(xiàn)有的二十多個部門合并成十幾個超級部門，其中就有交通大部制。上一屆政府未完成的事情，看來這屆政府要完成了。

把酒臨風：上屆的大部制改革不痛不癢，鐵道部沒有并入交通部，怎能叫大部制？構建綜合交通運輸體系，如果體制問題不解決，那就只是一句口號。前些年，有關部門研究鐵路電力改革，電力改革了，廠網(wǎng)分開，鐵路卻沒了動靜。期盼新一屆政府啟動大部制改革，組建大交通運輸部。

專欄小編：從網(wǎng)上我看到，新一屆政府大部制改革將對中國現(xiàn)有的27個國務院組成部門要進行大幅合并成大部。而大部制的改革同時要配合事業(yè)單位的改革一并進行，事業(yè)單位根據(jù)其職能，一部分轉變?yōu)槠髽I(yè)或民間團體，一部分則轉變?yōu)樾姓C關，同時并入政府組成部門。那么，如果組建交通大部制，實現(xiàn)綜合交通運輸體系一盤棋，可以減少重復建設，減少資源浪費，政出多門的矛盾。

夜雨觀瀾：其實大部制也是發(fā)達國家政府部門設置的慣例，大多數(shù)發(fā)達國家的政府部門都在12到18個之間，如2003年以前，美國長期保持14個組成部門，英國長期維持在18個左右，法國也維持在15個左右。顯然我國政府組成部門太多了，政府部門機構重疊，職權交叉，行政效率肯定不會太高。

金玉其中：大部制改革的核心是轉變政府職能，以市場經濟宏觀調控、社會服務與管理為主，不是照搬西方的政府組織機構模式，盲目照搬拿來了形式，解決不了大部制改革的實質問題。

把酒臨風：要說大部制是個好東西，但是搞得不好，不理順這些制度性的東西，越是大部制越集權，越是集權越官僚，越是官僚越腐敗。

夜雨觀瀾：看看以前幾屆政府的改革，說是精簡機構，但每一次體制改革后，攤子反而更大，機構越來越多，這怎么讓民眾滿意呢？所以，我覺得，對于物流業(yè)來講，大物流呼喚大部制，而大部制是在呼喚政治體制改革。

大部制，呼喚政治體制改革

專欄小編：大部制是一項很重要的改革，怎么改大家議論不一，看法很多。對此，你們有什么看法？

金玉其中：無論怎么改，首先是政府職能的轉變，不然把幾個部捏合到一起，還是老一套。大部制不僅是減少政府部門職位，更重要的是實現(xiàn)小政府大社會目標。現(xiàn)在，網(wǎng)上傳的國務院大部制的組成，我看倒是比較切合實際。在中國，步子不宜邁得太大，那會對穩(wěn)定不利。所以，我主張頂層設計，這樣比較穩(wěn)妥。“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個基礎上，待時機成熟的時候再邁出第二步，照搬西方國家的做法，改革很可能會失敗。改革是一個漸進的過程，是在大家認識的過程中逐漸深化，我不希望在改革中產生過多的社會矛盾影響大局的穩(wěn)定。

把酒臨風：我們以經濟建設為中心，那么政府就應該圍繞這個中心進行大部制改革，而改革的目的是為了促進市場經濟健康發(fā)展。目前，中國是個什么模式的經濟？我看是政府主導的市場經濟，換句話說，就是國家資本主義。政府搞投資，政府來經營，吳敬璉老先生說，我們這兒，書記是董事長，市長是總經理。搞了這么多年市場經濟，結果還是個權力經濟。因此我說，不能一講頂層設計好像一切問題都解決了，要看設計者所站的角度、立場，維護的利益，關鍵是不能讓政府通過權力在市場上謀取利益的現(xiàn)象繼續(xù)下去了。

金玉其中：三十多年來我們的改革都是政府來發(fā)起推動，我想這次大部制，也就是政府改革，同樣也是這樣。如果說，過去我們一直以經濟體制改革為主導，經濟體制改革在整個改革中占有很重要的地位的話，那么現(xiàn)在很多人有了一個共識，這就是當前政府自身改革已上升到了重要位置，政府自身的問題成為社會關注焦點。

夜雨觀瀾：要說達成共識很難呀，大部制改革呼喚那么多年啦，不還是小打小鬧成了今天這個樣子嗎？當年朱镕基也曾想把鐵路網(wǎng)拆分改革，不也沒搞成嗎？僅電力體制改革我們就搞了多少年，歷經爭論，方案幾易其稿，最后形成“共識”，出臺一個“電改5號文件”，廠網(wǎng)分開、國家電力“一拆為五”、成立專門監(jiān)管機構電監(jiān)會等，可今天人們看到的是，發(fā)電廠喊虧損，電網(wǎng)成了壟斷，僅一個電價問題中央與地方利益上的糾葛就紛爭不已。

金玉其中：不干這個事的人，可以坐而論道當批評家，覺得不夠理想，但我看，中國電力改革比較成功，它使中國電力事業(yè)得到了快速發(fā)展，成為世界上是最好的電網(wǎng)。

專欄小編：大部制僅是政府改革的一個標志，更深層次的意義是中國改革開放進入了戰(zhàn)略轉折期，這個戰(zhàn)略轉折期需要國人重構改革的共識，重新達成對改革的一種認識，正如溫總理所說，改革“倒退和停滯都沒有出路”。我覺得，我們要正確理解大部制改革，大部制提出一種改革的思路，而且明確講要通過深化行政管理體制改革，要構建服務型政府，而絕不是簡單的部門裁減合并。

夜雨觀瀾：我認為，大部制實際上是政治體制改革，對此社會應該有共識。然而，我覺得，搞經濟工作的對政治體制改革要求迫切，而搞黨務、行政工作的就不那么迫切，因為經濟上的事不時因政治體制而掣肘，但又很無奈。我們這個體制，政府像企業(yè)，書記是董事長，市長是總經理，大事由書記這個董事長拍板，市長這個總經理去執(zhí)行，什么市場規(guī)律，什么經濟規(guī)律，統(tǒng)統(tǒng)讓路于權力。

把酒臨風：我看這才是我們今天談話的重點。這個權力是干什么用的？是為經濟服務的，是要接受監(jiān)督的。這次大部制改革是實現(xiàn)政府權力重組，就是通過大部制的行使和這樣的切入點來重組政府權力。要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調、互相制約重構政府的權力，把權力關進籠子里。

專欄小編：無論怎樣說，走一步總比不走要強，所以鐵路并入交通部先完成一個階段性的任務，就是政企分開，然后再解決另外的難題。

金玉其中：如果想改革一次都到位，可能社會的負擔就比較大。政企分開，雖然難點很多，但還不會影響全局。其實，鐵路改革耽誤了多年，傅志寰任鐵道部部部長時曾向朱镕基提出鐵路“網(wǎng)運分離”的設想，但因為朱镕基總理任期已到而沒有進行，這樣一耽擱就是十年。現(xiàn)在提出大部制，我看“網(wǎng)運分離”也許會再次提出，最起碼它解決了政企分開這道難題。

夜雨觀瀾：“網(wǎng)運分離”的目的是讓鐵路充分競爭，走向市場化，讓它自己獨立，讓它自己找飯吃。這方案如果真的實行了意義重大，它的意義在于觸動了權力經濟的禁臠，為破除壟斷開了個好頭。市場經濟不僅是充分競爭的，而且還是公平的，但權力經濟卻阻礙競爭，破壞公平。我接觸了一些民企，他們說，國有企業(yè)靠權獲利，民營企業(yè)買權謀利，中小企業(yè)攀權求利。民企遇到最大的問題不是政策問題，也不是資金、技術和產品問題，而是權利經濟下腐敗因素導致的市場不公平問題。有個民企老板說，所有的項目都必須是錢與權交換。為了拿到一個項目，需要打通很多環(huán)節(jié)，需要靠權力完成企業(yè)計劃。

把酒臨風：權力經濟我們都看到過，上世紀八九十年代的官倒，倒賣了一個所謂的政府批文就能掙大錢。一些看似不學無術的公子哥，因有高官的家庭背景，把一張紙從一個官員的手中傳遞到一個尋租者手中，然后拿到了巨額錢財。不公平的交易、不公平的市場延續(xù)到今天更是花樣翻新，愈演愈烈，讓我們滿腔怒火，滿腹惆悵啊。

夜雨觀瀾：大部制能改變這些現(xiàn)象嗎？不能！只有通過政治體制改革才能改變這一切。像公路三亂問題，你就是撤消了運管所，照樣還有別的什么所來罰款。所以，我們在呼喚大部制時，更是在急迫地呼喚政治體制改革。

專欄小編：對于政治體制改革我們議論得很多了，現(xiàn)在談大部制又提出這個問題，對此你們有什么新看法？

金玉其中：大部制是政府的改革，它是政治體制改革中的一個子項，以前我們在做這個欄目時談論過政治體制改革，但今天我只說大部制。我認為，大部制改革是一個過程，不會一蹴而就的。隨著經濟社會發(fā)展，政府的部門設置不時在變動，這一屆新政府將進行大部制改革，會使部門設置更合理，更符合社會發(fā)展和為社會服務的要求，從而實現(xiàn)政府職能的轉變，提高政府的運行效率，使得政府公共服務能夠更及時有效。同時，簡化政府的管理服務手段，比如說審批制度改革等。還有就是要厘清權力清單，防止權力腐敗。

把酒臨風：其實，在中國最困難的就是如何厘清政府權力的界限，明確政府部門之間的權限。真正界定清楚政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，大部制改革能厘清得了嗎？顯然不能。那么，厘清政府的權限只能要靠法律了，政府需要在民主法治非常完善的條件下運行，才不會出現(xiàn)權力經濟。

夜雨觀瀾：中國政府改革能否成功，關鍵取決于權力結構改革的成功與否。搞大部制為了什么？為了政企分開。政企分開為了什么？為了限制權力、為了公平競爭，為了經濟良好健康發(fā)展，等等。那么，我要問一句，權力能限制得住嗎？說句題外的話，住建部推進40個城市個人住房信息系統(tǒng)建立已有數(shù)年，但至今仍未公布40座聯(lián)網(wǎng)城市名單。之所以進展緩慢，除了數(shù)據(jù)錄入工作繁雜之外，很大一部分原因是因為遇到了各地的無形阻力。為了保障工作的順利推進，住建部部長姜偉新向各地長官發(fā)愿，只有市委書記、市長和住建部門負責人都同意，同時輸入，才能把某一個人的住房信息調出來。副部長齊驥說，信息數(shù)據(jù)只做數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和匯總，不提供查詢服務。官員公布財產在一個法治國家是很正常的事，在我們這里怎么就這么難！因此，把發(fā)展物流，限制權力，實現(xiàn)社會公平的希望寄托于大部制很不現(xiàn)實，中國不進行政治體制改革，無論怎樣改，都只是在舊體制的軌道上奔跑。

把酒臨風：我贊同你的看法，實行憲政是中國改革的必由之路。中國改革的難題在于既得利益集團的阻撓，中央要推進改革，關鍵取決于能否克服既得利益掣肘，主動啟動行憲機制，從體制內穩(wěn)步推進憲政制度建設。只有政府和人民都認真對待憲政，中國改革才能進入良性循環(huán)。

專欄小編：今天我們從物流角度談大部制，并由此談到政府改革和政治體制改革，三位專家都談了自己的看法，盡管觀點有所不同，但目的都是為了物流業(yè)發(fā)展起來，為了中國市場經濟體制真正地建立起來。我們期待十二屆人大和新一屆中央政府出現(xiàn)新氣象，尤其是可能出現(xiàn)的以大部制的新管理體制替代舊管理體制的變革。

好，感謝三位專家參與今天“深度”欄目的談話，感謝三位專家讓讀者分享了你們的觀點和看法，我們下期再見。