“三公”開曬第三年

文/胡潔人

“三公”開曬第三年

文/胡潔人

政府部門行政成本過高、“三公”支出不透明，一直是社會關注的焦點。7月上旬，國務院辦公廳印發《當前政府信息公開重點工作安排》，要求2013年各省級政府全面公開省本級“三公”經費，并爭取在2015年之前實現全國市縣級政府“三公”經費全面公開。力求加大尺度、嚴格執行，寄期望于將“三公”經費全面公開。

“三公”消費中的公款出國（境）旅游、超標購置公車與公車私用、公款大吃大喝是典型的腐敗行為，長期以來飽受社會輿論詬病，引起百姓不滿甚至對官員產生怨憤。雖然在很長一段時間內，“三公”經費作為包含在政府財政預決算內的經費，被列為“國家機密”，但從近年開始，中央部門已經逐步加大措施，遏制不正當的“三公”經費，把其作為廉政建設的重要部分。這是打造“陽光政府”、法治政府的重要一步，也是必經之路。

公開“三公”經費的政策變化

2011年5月4日，國務院常務會議要求98個中央部門要公開2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況，地方政府及其有關部門要比照中央財政做法，做好部門預算、“三公”經費等公開工作。這一要求拉開了公開“三公”經費的序幕。

2012年4月，國務院再下“三公”經費公開的令箭，這一次直指省級政府。4月18日，國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，要求省級政府兩年內全面公開“三公”經費。國務院對2012年中央部委“三公”經費的公開做了更為嚴格的要求，要求部委公開財政部批復的全部預算表格，并細化到款級科目，有關教育、醫療衛生、社會保障和就業、農林水事務、住房保障支出等要細化到項級科目。國務院常務會議還要求，中央部門要細化“三公”經費的解釋說明，公開車輛購置及保有量、因公出國(境)團組數及人數、公務接待有關情況，公開行政經費支出情況。

2012年10月1日起，《機關事務管理條例》開始實施，根據該條例，縣級以上政府需將“三公”經費納入預算管理，并定期公布。超預算開支“三公”、購建豪華辦公用房、安排與業務工作無關的出國考察等情形，情節嚴重的將面臨撤職處分。這也是我國首部專門規范機關事務管理活動的行政法規。這進一步顯示了中央嚴控“三公”經費的決心和力度。

特別地，自2013年以來，全國已有30多個省份陸續出臺了落實中央八項規定實施細則，而限制“三公”消費無疑成了八項新規中最重要，也是公眾最期盼的內容。“舌尖上的腐敗”、“公車超標”、“公款消費”等老百姓長久以來所最痛恨，又根深蒂固的現象，在近段時間內有了很大的改善。

梳理這些政策，我們可以看到，目前，我國正在將財政信息公開的重點由中央部門逐漸向省一級及以下層面推進。特別是今年7月初印發的《當前政府信息公開重點工作安排》，第一次將“三公”經費全面公開的范圍擴大到縣級政府，并給出了具體時間表。

這種推進的速度和力度非常令人振奮，但同時，財政部財科所副所長白景明也指出：“越到基層，改革的難度越大。”我們應當對市縣級政府公開“三公”經費的難度有充分的認識，并做好相應的準備。

中央部門“曬賬本”

2013年7月18日，90多個中央部門集中公開2012年部門決算報告，拉開了2013年中央部門“曬賬本”的大幕。其中有87個中央部門公布了“三公”經費支出情況。大部分中央部門壓縮了“三公”經費支出，國稅系統在這方面的減支更是超過7000萬元。

根據2012年中央決算報告,2012年中央單位“三公”經費支出合計74.25億元,比預算數減少5.59億元。其中,公務接待經費14.13億元，比預算數減少0.78億元；因公出國(境)經費19.45億元,比預算數減少2億元；車輛購置及運行費40.67億元,減少2.81億元。

節支最“大戶”國稅系統作出說明稱，“省錢”的主要原因是由于2012年國稅系統公車治理，減少了車輛更新。當年，國稅系統的公車開支比預算減少了超過5500萬元；此外出國、接待費用也分別壓縮了350余萬元、1500余萬元。另外，國家郵政局、農業部、公安部也是三公經費壓縮比較大的部門，決算比預算數減少的額度分別為6989.69萬元、6280.15萬元、2734.31萬元。也就是說，光這四個部門就壓縮了超過2億元的“三公”經費開支。

今年是中央部門推進決算公開的第三個年度，相比較于前兩年，今年的決算報告形式更加完善，內容也更加細化，可以說有著明顯的改善。

決算報告對于公開內容列出了目錄。大部分部門的決算表包括六個，分別為公共預算收入支出決算總表、公共預算收入決算表、公共預算支出決算表、公共預算財政撥款支出決算表、政府性基金預算支出決算表、“三公”經費財政撥款支出預決算表。同時，決算報告還包括“2012年度部門決算情況說明”、“名詞解釋”等，進行補充說明和解釋，讓人能夠更好地了解報告內容。

從公布內容來看，比去年詳細不少。以率先公布決算報告的中國氣象局為例，報告中“三公”經費的內容占了十分之一，與2011年度報告相比，更多用圖像、圖表的形式形象化地表現“三公”經費預算、支出情況，并增加了預決算數據對比表格，支出項目也詳細列出了出國的團數、人次，公車保有和新購買的數量以及價格，公務接待大致包含的內容等。

但仍有一些語焉不詳或讓人費解的地方。根據新華社記者的觀察，雖然2012年中央部門的公務接待費比預算減少了0.78億元，但公務接待費究竟怎么花的卻很少說明清楚。

例如，2012年，交通運輸部公務接待費支出相較預算有超過10%的縮減。但其決算情況中對公務接待費支出結算情況卻只有一句說明：“公務接待費支出939.37萬元。主要用于對外開展合作交流和智力引進工作、與國內相關單位業務交流等發生的接待支出。”以寥寥數語簡單概括、只見開支總額不見支出方向的公務接待費說明在已公布決算情況的中央部門中不在少數。

而率先公布決算報告的中國氣象局也被揪出了“毛病”，中國氣象局2012年對報廢的22輛公務用車予以處置更新支出286.07萬元。其3277個預算單位公務用車保有量為4614輛。公車購置及運行費完成預算的98.65%。然而對比2011年，同樣是3277個預算單位，公務用車保有量卻是3380輛。這多出的1000多輛車從何而來令人疑惑，氣象局并未作出說明。

此外，國土資源部、國家發展改革委、商務部、司法部等部門的2012年度決算報告都被指出有值得推敲的地方。

經費壓縮的背后

2012年，大多數中央部委主動壓縮了“三公”經費，這讓公眾感到欣喜。然而，審計署于6月24日發布的一份報告——《中央部門單位2012年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果》，公布了57個中央部門單位2012年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果。這份審計報告暴露出了“賬本”中沒有“曬”出來的一些問題。

根據審計結果，轉嫁會議費、出國費的現象非常普遍。除監察部外，幾乎每個部委都存在著轉嫁問題，轉嫁對象一般是下屬單位或其他單位。

例如，工信部部本級將四個會議的70.24萬元支出轉嫁給其他單位，向其他單位轉嫁因公出國（境）支出5.02萬元；民政部14個會議由地方承擔會議費158.98萬元；人社部19個會議存在超標準支付會議費或由地方負擔會議費的問題，涉及金額165.22萬元；交通部將46個會議的費用支出358.46萬元轉由所屬單位及其他單位承擔，向所屬單位轉嫁因公出國（境）支出19.56萬元；水利部有三個會議的23.53萬元會議費支出轉嫁給其他單位，向下屬單位轉嫁因公出國（境）支出11.28萬元；國家稅務總局有八個會議由下屬機構和地方單位承擔會議費42.41萬元；國家安監總局將11個會議的45.18萬元支出轉嫁下屬單位，將30個會議的373.74萬元支出轉嫁其他單位；國家質檢總局局本級將七個會議的212.26萬元轉嫁下屬單位……

另外，因公出國（境）費用超標的情況也比較嚴重。大多數部委都在因公出國費用上被審計出了這樣那樣的問題，有的是超過規定天數，有的是超過規定人數，有的是擅自增加出訪城市，還有的擅自延長境外停留時間……

例如，2012年，外交部部本級有七個因公出國（境）團組超標準列支70.1萬元，外交部本級超范圍列支出國費用1396.29萬元，此外，2012年，外交部本級有56個因公出國（境）團組未納入年初計劃；財政部61個因公出國（境）團組未納入年初計劃；人社部47個因公出國（境）團組存在超過規定人數天數問題；國家稅務總局13個因公出國（境）團組存在超過規定天數的問題；國家安全監管總局三個因公出國（境）團組存在超天數、人數等問題，兩個因公出國（境）團組擅自增加出訪城市；國家民航局有91個因公出國（境）團組存在超過規定出訪人數、擅自延長境外停留時間問題；國家能源局有11個因公出國（境）團組存在超過規定出訪天數、擅自延長境外停留時間問題；國資委無預算列支因公出國（境）經費312.4萬元……

最后，在審計結果中，公款私用、挪用社保基金、動用機動費等問題仍存在于個別部門，涉及的金額高達幾千萬元甚至上億元。2012年，商務部部本級未經批準，將已按審計決定收回的滾存結余款920萬元撥付機關服務局，用于支付所屬單位職工拆遷補償款；社保基金會于2011年和2012年分別向貴州棚戶區改造和云南老鷹地一期工程兩個項目發放信托貸款15.22億元，截至2012年底，有2.75億元被項目業主單位挪用于其他項目；2012年，社保基金會投資的銅川礦務局棚戶區改造項目信托貸款中，有11億元被投向“四證”不齊項目。

期待監督和問責落地

信息不透明、監督力度不夠、問責機制不健全是“三公”經費居高不下的重要原因。

我國有《政府信息公開條例》，規定“凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開”。

而2012年國務院出臺的《機關事務管理條例》對“三公”經費的支出引入了問責機制：對超預算、超標準開支公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國(境)費，或者挪用其他預算資金用于公務接待、公務用車購置和運行、因公出國(境)的，安排與本部門業務工作無關的出國(境)考察或者培訓的，由上級機關責令改正，并由任免機關或者監察機關對責任人員給予警告處分；情節較重的，給予記過或者記大過處分；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分。可以說，我國首部專門規范機關事務管理活動的行政法規，有望以制度之“嚴”“剎”停“三公”經費的奢侈與浪費之風。

但是，僅僅有政策層面的規定還遠遠不夠，對“三公”經費的監督和問責距離全面落地還是有一定距離的。

我們看到，目前對“三公”公開的監督主要來自相關的政府部門自身，如財政部、監察部、審計署等，這些政府部門的監督雖然起到了相應的效果，但也存在著問題和隱患，國家行政學院教授竹立家就指出：“自體監督，其局限性顯而易見，由于缺乏外在的監督壓力，監督效果大打折扣。”

其實，監督應當是多層面的，全國人大應當擔負起職責，對于“三公”經費的預算、決算審計予以介入，對“三公”消費的真實性、實效性進行質詢；公眾和媒體的監督也必不可少。

此外，現行《預算法》內容還比較粗糙，操作性也不夠強，被法律界認為約束力低下，是造成各級政府預算編制粗糙的一個重要因素。加快《預算法》的修改已成為當務之急。

做好“三公經費”公開和監督工作具有非常積極的意義和社會影響。一方面，為政府由領導型向服務型轉變增添了新的內涵，因為為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務是服務型政府的基本要求。政府運行離不開經費保障，但花錢必須辦事，必須講求效率。人民評價“三公”的一個最直觀的標準，那就是“三公”經費有多少是花在為人民服務上，有多少是花在為政府部門及其工作人員自己服務上。政府花了多少錢，為百姓辦了多少事，這是衡量一個政府公共服務是否優質高效的重要標準。另一方面，公開“三公”為有效進行民主監督創造了重要平臺。權力不受監督，必然導致腐敗。權力接受監督需要創造一定的條件，公開就是重要一環。

【本文是教育部重大攻關項目“提高教育系統廉政文化建設實效性和針對性研究”（課題號:12JZD047）階段性成果之一】

編輯：鄭賓 393758162@qq.com