高薪難以養廉，反腐雙輪驅動

文/張克

高薪難以養廉，反腐雙輪驅動

文/張克

長久以來中國人認為高薪養廉或以薪養廉是一條可行之道。令人意外的是，30年來中國公務員收入與貪腐程度出現了共同攀升的趨勢。

據南方都市報報道，廣州、深圳市級單位的副科級公務員一般年收入就有17萬—20多萬元，廣東作為經濟最發達的省份，公務員收入遠高于社會平均工資水平。然而，廣東自開展“三打兩建”工作以來，一批廳級高官集體落馬。廣東省財政廳原副廳長危金峰、廣東省政府發展研究中心原主任謝鵬飛、省國土資源廳副廳長(省水利廳原副廳長)呂英明等廳級官員先后因貪腐問題被開除黨籍、“移送司法機關依法處理”。新時期中國反腐保障機制也需告別高薪養廉的幻覺，探索更為行之有效的創新之道。

被誤讀的域外經驗

不少人提及高薪養廉，言必談新加坡與香港地區的成功經驗。有論調以新加坡和香港的公務員薪酬和官員清廉為例，認為優厚的物質待遇不僅能夠滿足公務員生存和發展的需要，使他們生活無憂，能夠全身心投入到工作中，而且還可以提高公務員的社會地位，增強他們的自信心和對職業的滿意度，降低其腐敗的動機。原最高人民法院院長肖揚也曾在《反貪報告》中提出要加強高薪養廉以反貪腐。但是，如果細究這些地區所謂的成功經驗則不難發現，所謂高薪養廉被國人嚴重誤讀，這只是部分人未加細察的一廂情愿。

以新加坡為例，高收入僅限于極少數高級官員。新加坡實行政府部長和高級公務員年薪與私營企業界高級人員的平均工資掛鉤的政策，部長和高級官員拿私營企業高管2/3的薪水，并根據經濟狀況上下浮動。可以說，新加坡高級領導人的收入差不多是世界上最高的。但是，擁有這樣高薪的人很少，政府部門估計也就只有30人左右。同時，薪金是政府給他們的全部收入，部長包括總理都沒有專職司機和配車，需要自行繳納商業養老和醫療保險。

在精英政治體制下，政務官與高級公務員大多由成功的律師、會計師、大學教授、企業家、銀行家等有能力、并且誠實和品德優秀的杰出人物擔任，擔任公職之后的薪水較之于任職于私人部門時幾乎可以忽略不計。以國人熟悉的香港前財政司司長梁錦松為例，他就任公職前供職于摩根大通銀行任亞太區主席，棄商從政后薪水由2000萬港幣銳減至245萬港幣，2003年辭職。四年后再就業，擔任全球最大的PE黑石集團大中華區主席。

絕大多數的公務人員收入與社會平均收入持平，以2009年的數據而言，新加坡中央和地方政府公務員平均工資分別是公司的88%和85%，公務員工資不如筑路打樁工的工資高。根據透明國際發布的全球清廉指數，丹麥、芬蘭、新西蘭、新加坡、瑞典、冰島、荷蘭、瑞士、加拿大、挪威一直位列全世界最清廉的國家。在這些國家，公務員的工資水平都大致等于或低于全國就業人員的平均工資，最多高出國家法律規定的最低保障工資的一倍。

為什么人們相信高薪能夠養廉？這是一個看似無稽實則極為重要的問題。

認可提高公務員收入能夠抑制腐敗的理由大致有三種：其一是相對剝奪論。公務員認為自己承擔了同樣的甚至是更為復雜社會收益更大的工作卻未得到相似的回報。與私人部門同等智力、情商水平的工作人員相比存在一種相對剝奪感，現實中一位投資銀行CEO出身的財政部長很可能經歷這樣的感受。其二是利益驅動論。公務員也是人，也有生活需要或貪欲，如若不能滿足其欲望，則他有可能動用公權力設租尋租，而高薪則可減少欲望。其三是替代成本論。對公務員給予高薪會加大其腐敗成本，如果被查處則得不償失。

支持高薪養廉的理由其實缺乏對人性的思考與判斷。中國與西方對人性的本質有不同的看法，中國政治傳統歷來缺少一種“幽暗意識”，寄望于將權力托付給圣主明君，倘若統治者道德品質有缺陷便要靠內心的修煉達到“內圣外王”的境界，而圣王的出現就代表一個完美的理想社會降臨。于是乎，傳統中國在道德理想主義的美好憧憬中迎來了為數不少的暴虐昏君。自霍布斯、馬基雅維利以降，近代以來的西方政治思想則對“幽暗意識”有充分的認識，時刻對人本性中的罪惡與墮落保持警惕。正是因為人性不可靠，權力掌握在任何人手中都有可能被濫用，這種人性觀念催生了對政治權力進行監督和制衡的現代政治制度。

漢密爾頓在《聯邦黨人文集》里曾寫道：“我們應該假定每個人都是會拆爛污的癟三，他的每一個行為，除了自私自利，別無目的。”人對道德的修煉是不可能達到盡善盡美的，更何況掌握權力的公務員，理想主義的“內圣外王”充其量只是一種美好的幻想。行使權力的個人其品質好壞可以作為選拔或提升的參考，但不能形成權力寄托。

構建一種有效的法律制度充分制約公權力，這才是公務員廉政制度的改革方向。制度反腐的關鍵則是改變以往紀委單打一的工作局面，形成以垂直管理體制的獨立反腐敗機構為主體，全社會動員、民主參與的公共治理局面，強化反腐敗的立法與執法力度。其中最為緊要的是實現網絡反腐法治化與財產公示制度化雙輪驅動，更為有效地依靠人民群眾，探索、構建基于參與民主的舉報反饋機制。

雙輪驅動之網絡反腐法治化

近年來隨著網絡越來越具備公共空間的特征，網絡反腐特別是微博反腐起到了非常關鍵的作用。無論是陜西原安監局局長、被網友曝出有數十枚名表的“表叔”楊達才，還是不雅視頻的主人公、原重慶九龍坡區委書記雷政富，網絡反腐的速度與效果達到了“秒殺”。

值得注意的是，網絡反腐帶來的利弊應當辯證看待，面對蕪雜的信息和人肉搜索，有必要將網絡反腐加以法治化，在公民知情權與官員隱私權之間做好平衡。互聯網的輿情熱議功能應當得到重視，但熱點轉移快速、謠言鑒別成本高的難題也要及時妥善應對，既不能因噎廢食否定行之有效的網絡舉報，也不能任憑網絡反腐無限度地侵犯公民私權利。

2012年年末，全國人大常委會通過了《關于加強網絡信息保護的決定》（以下簡稱《決定》），為網絡治理增加了一抹法治亮色，也表明互聯網的強大影響力和復雜性已經被立法者充分考慮，同時也宣告了“無為而治”的互聯網自治模式的終結。

互聯網世界是一個觀點匯聚、信息流動的自由市場，同樣有可能存在“市場失靈”的情形，為此，政府規制必須有所作為。有人憂慮，在網絡反腐剛剛興起之時出臺規范網絡信息保護的法律，會使得網絡反腐偃旗息鼓，重回因言獲罪的時代。檢視《決定》不難發現這種憂慮略顯多余，任何一部法律的目的都是為了保護自由，然而手段上卻要以限制和區分不同類型的自由來實現。

《決定》最惹爭議的條款是“網絡服務提供者為用戶辦理網站接入服務，辦理固定電話、移動電話等入網手續，或者為用戶提供信息發布服務，應當在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時，要求用戶提供真實身份信息”，被視為強制網絡實名制，引發莫名焦慮。

實際上，從互聯網誕生的那一天起，每一條在互聯網上呈現的信息、發言都是可以通過IP查詢到發布者的，可以說網絡實名制早已存在多年，只不過沒有在法律中明確規定而已。人們憂慮網絡反腐會類似河南靈寶事件被有關部門“跨省”，然而這并非網絡立法能解決的問題，而是一個憲法公民權保護的終極命題，不論是在網絡反腐還是通過線下渠道信訪、舉報都存在被打擊報復的可能，這與我國反腐敗治理過程中舉報人保護機制不力有關。而舉報人保護機制的重要前提就是舉報要實名，匿名舉報揭發的可信度會大打折扣，這與當前紀檢監察部門受理干部群眾舉報的規定一致。

《財經》雜志副主編羅昌平在微博實名舉報國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男一事可稱微博反腐的范例，據羅昌平稱有關部門近期已對此事立案調查，歷時兩個月羅昌平自稱已盡舉報人義務配合完成相應程序。

《決定》強化了網絡反腐舉報者的法律責任。不同于之前數次中央與地方對人肉搜索立法的嘗試，《決定》并未直接規定“任何單位和個人不得在網絡與信息系統擅自發布、傳播、刪除、修改信息權利人的相關信息”，而是對被侵權人的法律救濟作出了明確規定，這是相當有立法智慧的。

法律并不明確界定何謂非法的人肉搜索，而是規定任何組織和個人都有權就非法提供公民個人電子信息的違法犯罪行為向有關主管部門舉報、控告。這實際上要求網絡反腐舉報者掌握充分證據，敢于實名舉報，能夠為自己的行為承擔法律責任，否則不負責任的謠言會毀掉網絡社會來之不易的公信力。

網絡反腐法治化的努力在《決定》中可以初見端倪，目前對舉報者法律責任已經做出了規定，下一階段有必要通過立法完善中國的舉報人保護機制，因為任何沒有權利保障的義務創設都是違背憲政原則與法治精神的，在反腐敗動力系統建設過程中，有效的保護舉報者甚至建立類似污點證人的制度是保持反腐不竭動力的重要保障。

目前，中紀委、監察部頒布的《監察機關舉報工作辦法》，最高檢頒布的《人民檢察院舉報工作規定》均已在修訂過程中，最大限度地縮小知情范圍、適時獎勵舉報人、正確區分錯告和誣告，盡力營造安全的舉報環境是舉報人保護規則進一步的修改方向。

“公共官員”的隱私權當受限制

被譽為反腐終端的官員財產申報制度已有多處試點，并形成了一定社會共識，在新時期無疑將成為反腐敗制度建設的重要舉措。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的要求，制作與保存的政府信息原則上應向社會公眾公開。因此事實上只要建立了財產申報制度，即使尚未建立專門的財產公開制度，政府也應該根據《條例》要求公開相關信息，而公眾也有權直接依據《條例》申請相關的信息公開。

廣東省2013年“兩會”期間，廣州市市長陳建華、深圳市市長許勤接受媒體采訪時均表態，若接到通知，將公開個人財產。官員財產公示的重要性、合法性以及反腐敗的終端意義不必多言，目前唯有公眾知情權與公務員隱私權之間的平衡需要把握，值得深思。

前不久，廣東省人代會廣州團代表葉鵬智認為，“官員也是人，也有隱私；官員是公仆，不是老百姓的奴隸。”他覺得財產可以申報，但不一定要對公眾公開。隱私權的概念是否是討論這一問題的好工具還有待觀察。

隱私權發端于美國的憲法爭論，在美國屬于憲法權利。在中國目前的法律中，隱私權基本上是一個民事權利。官員財產能否在民事權利的結構中獲得正當位置，有待討論。顯然，還有不少官員和民眾并不清楚財產公示與公民隱私權保護之間的關系。

1990年第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《反腐敗實際措施手冊》第4條明確指出：“規定公職人員全面公布個人情況（在進入政府部門任職時即公布本人的全部資產、債務和社會關系）或定期提供簡要情況（每年的全部收入或商業活動）或公布應予報告的事項（職務以外的收入、出售或明顯超過一定數額的資產的單據），那是很有價值的反腐敗手段。”可見，在全球范圍內公職人員財產公開是通例，而且實行財產申報制度，不僅僅是一個防腐的治理手段，同時它還是民主政治建設的重要舉措，政府可以因此增強執政合法性和政治信任。

那么，公職人員如若進行財產申報、公示，就毫無隱私權可言了嗎？并非如此。財產申報及公示僅僅意味著基于公眾知情權與輿論監督，公職人員的隱私權應當得到較多的限制。這里的限制是雙重意義上的，既有對隱私權的限制，也有對隱私權保護的限制。

首先是財產申報主體的限制。2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（以下簡稱《規定》）為申報主體定了一個級別起點——副處級，其邏輯漏洞在于正科級的鄉鎮一把手權力很大，卻為何不納入申報？

這里，美國最高法院通過若干判例確定的“公共官員”概念值得借鑒，在1964年的“紐約時報訴沙利文案”的判決中，法官認為“公共官員”的名譽權和隱私權應當受到限制。官員財產申報的主體其實不在于級別高低，而在于其掌握的權力對公眾產生影響的密切程度。

當前財產公示制度建設中有必要將經選舉產生的行政官員和人大代表、非經選舉產生但擔任領導職務的公務員、參與公共管理的事業單位掌握公共權力的主管負責人員以及人民團體、國有企業等影響公共資源收益的核心工作人員納入申報主體范圍，而不被“公共官員”概念所含涉的一般機關工作人員則無需申報。

其次，財產申報內容也應當有所限制。公職人員日常生活也有公域、私域之分，涉及公域中公權力行使的相關內容必須向公眾報告。《規定》所涵蓋的報告內容范圍已十分廣泛，不僅包括收入、房產、投資等財產狀況，還包括婚姻狀況和配偶、子女的財產狀況，甚至為了打擊貪官外逃還要求報告“個人因私出境的情況”、“子女與非中國籍人通婚的情況”以及“配偶、子女移居國（境）外的情況”。可以說，就內容而言已經非常細致，關鍵在于如何確保官員財產申報的準確性和真實性。

之所以強調網絡反腐法治化與財產公示制度化的雙輪驅動，其突破點就在于以網絡反腐去檢驗財產申報的有效性。當前領導干部報告個人事項大多由紀委掌握并不對外公開，有的至多在所在單位小范圍公示，這不是財產公示制度的立法精神指向。

人大制度是我國的根本政治制度，人大監督官員具有憲法的正當性，可以考慮加強人大在國家反腐敗頂層設計中的戰略地位，將紀委、監察、檢察院整合到以人大為最高監督機構的制度框架中，各級官員財產向監察部門申報，最終對人大負責。監察部門作為行政機關應當依據《政府信息公開條例》依職權主動公開相關信息，同時要根據公民申請依法公開公民認為應當公開的其他信息。

不論是網絡反腐還是財產公示，在相當長的時間里都經歷著從觀念走向制度的過程。法治化的網絡反腐與制度化的財產公開，要與增強反腐機構的獨立性，進一步探索異地任職、垂直管理改革，完善預防腐敗的法律適用，強化預算法、政府采購法等財經法律責任等措施形成組合拳，同時以高超的政治決斷力和歷史責任感推進改革。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com