收入分配改革的法律思考

文/張克

收入分配改革的法律思考

文/張克

對(duì)普通民眾而言，窮富之間的財(cái)產(chǎn)分配才是最值得關(guān)注的，適度的差距可以接受，但如今有點(diǎn)過(guò)了。（圖/IC）

新年的鐘聲已經(jīng)敲響，公眾期待已久的收入分配改革方案未能順利出臺(tái)，凸顯了這一問(wèn)題的復(fù)雜性，因而仍未形成社會(huì)共識(shí)。在連續(xù)三年的“兩會(huì)”期間，收入分配成為排在首位的焦點(diǎn)問(wèn)題，“收入分配改革”成為全社會(huì)關(guān)注的“熱詞”。

如果有越來(lái)越多的人感到收入分配不公以及由此帶來(lái)的不合理的貧富差距，那么就會(huì)有越來(lái)越多的人質(zhì)疑甚至反對(duì)現(xiàn)行的分配制度乃至整個(gè)社會(huì)制度。從遠(yuǎn)景來(lái)看，必須從根源上尋找解決問(wèn)題的辦法，而這需要加大收入分配的調(diào)節(jié)力度，改革現(xiàn)行不合理的收入分配機(jī)制。

目前對(duì)收入分配改革的討論大多發(fā)自經(jīng)濟(jì)學(xué)界，但究其根本，不論何種改革方案最終都需要轉(zhuǎn)化為法律實(shí)施，因此探討收入分配改革的法律路徑顯得尤為必要。

收入分配改革改什么

收入分配改革是目前中國(guó)改革進(jìn)程中最為迫切的選項(xiàng)，也是利益博弈最為劇烈的。普通民眾期望從收入分配改革中獲取更多的個(gè)人收入，國(guó)家寄望于收入分配改革夯實(shí)稅基、涵養(yǎng)稅源，壟斷國(guó)企則要求在改革中擴(kuò)大自身利益。

可以說(shuō)，每個(gè)人眼中對(duì)收入分配改革的具體訴求都不盡一致，而以國(guó)家發(fā)改委牽頭編制的改革方案可能并非一個(gè)具體的實(shí)施方案，更多的是在這一領(lǐng)域推進(jìn)改革的戰(zhàn)略綱要。收入分配改革需要以經(jīng)濟(jì)手段、行政手段進(jìn)行調(diào)整，然而當(dāng)前最大的社會(huì)矛盾與糾結(jié)點(diǎn)在于分配不公、貧富差距過(guò)大，這一領(lǐng)域改革最為根本的路徑選擇體現(xiàn)在財(cái)稅法律制度的變革上。

分配問(wèn)題從來(lái)都是一個(gè)融合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多維構(gòu)造的社會(huì)核心命題。一個(gè)國(guó)家的分配制度，是為了在分配主體之間有效界定分配的權(quán)力與權(quán)利，對(duì)分配結(jié)構(gòu)實(shí)施有效調(diào)整，以確保其合理性與合法性，最大限度地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的各類分配問(wèn)題。

在這一改革命題中，首先要處理好國(guó)家與國(guó)民財(cái)富分配的問(wèn)題，即藏富于國(guó)還是藏富于民的選擇。在我國(guó)，國(guó)民收入在政府與納稅人之間分配的不公平主要體現(xiàn)在政府收入與支出的不合理。在財(cái)政收入方面，國(guó)民收入分配日益向政府集中，政府在整個(gè)國(guó)民收入分配中的比重不斷提高。也就是說(shuō)，政府收入增長(zhǎng)過(guò)快、比重過(guò)高。我國(guó)財(cái)政收入已經(jīng)連續(xù)幾年以超過(guò)GDP增長(zhǎng)兩倍以上的速度增加，而居民可支配收入扣除價(jià)格因素后的增長(zhǎng)卻一直低于GDP的增長(zhǎng)。

在國(guó)民收入分配格局里，政府收入在初次分配中所占比重偏高。當(dāng)然，單純地分析財(cái)富向政府集中并不能說(shuō)明問(wèn)題。如果政府在取得大量收入的同時(shí)，能夠高效地利用這些資金來(lái)擴(kuò)大其職能范圍提供公共物品，同樣會(huì)帶來(lái)“民富”的效果，那么這種集中就是合理和可以接受的，例如瑞典等北歐國(guó)家實(shí)施的“高稅收、高福利”政策。問(wèn)題在于，財(cái)富向政府集中的同時(shí)，民眾并未獲得相應(yīng)的公共物品。在財(cái)政支出方面，我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也不合理，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重偏高、行政管理支出不斷膨脹以及教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生性支出長(zhǎng)期增長(zhǎng)緩慢。

其次，需處理好中央與地方政府財(cái)富分配問(wèn)題。有人或許不理解，中央與地方政府的財(cái)富分配與普通民眾有何關(guān)系？舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，在與每個(gè)人切身感受緊密關(guān)聯(lián)的教育事業(yè)中，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例4%這個(gè)目標(biāo)自1993年首次提出以來(lái)，一直沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。中央政府制定4%的經(jīng)費(fèi)目標(biāo)，這是點(diǎn)菜，具體買單的則是地方政府，中國(guó)義務(wù)教育的財(cái)政支出責(zé)任主要在省以下地方政府。

作為內(nèi)陸最富有的省份廣東，財(cái)政規(guī)模目前處于全國(guó)首位，每年收入增幅在20%左右。政府工作報(bào)告寫(xiě)明教育經(jīng)費(fèi)要占到GDP的4%，可廣東省原省長(zhǎng)黃華華和省教育廳廳長(zhǎng)羅偉兩位代表在“兩會(huì)”時(shí)都認(rèn)為，地方教育投入很難做到。為什么呢？因?yàn)榈胤秸唤o中央的財(cái)政收入里本來(lái)就有很多是用于基礎(chǔ)教育的。也就是說(shuō)，分稅制上交中央的錢中就包含了教育經(jīng)費(fèi)，如果地方仍按4%來(lái)算，“廣東省辦不到，廣州市也辦不到”。廣東辦不到，其他省市恐怕更難。

收入分配改革的另一個(gè)重大任務(wù)就是進(jìn)一步完善分稅制。從1994年稅制改革開(kāi)始確立分稅制以來(lái)，在國(guó)民收入分配領(lǐng)域，中央與地方的財(cái)政分權(quán)成為影響收入分配效果的一個(gè)關(guān)鍵因素。其中存在的問(wèn)題主要是，中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重過(guò)高，地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足，中央轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出比重過(guò)大。

實(shí)行分稅制以來(lái)，中央與地方一直就財(cái)稅關(guān)系進(jìn)行著利益的博弈。這種博弈表現(xiàn)為財(cái)權(quán)逐漸上收而事權(quán)逐漸下放的過(guò)程，并導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相適應(yīng)的結(jié)果。在我國(guó)，一方面，中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分不夠清晰；另一方面，財(cái)政的收益權(quán)和財(cái)政立法權(quán)主要集中于中央，而政府間轉(zhuǎn)移支付均等化程度又較低，這使得我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系處于失衡狀態(tài)。這才是中央政府大筆一揮點(diǎn)菜，地方政府買單卻叫苦不迭的根本原因。

最后，但也許是最為重要的是，普通民眾最為關(guān)切的窮人與富人之間的財(cái)富分配問(wèn)題。最近，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的基尼系數(shù)引發(fā)了一場(chǎng)熱議。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局一口氣發(fā)布了近十年來(lái)的表征社會(huì)貧富差距的基尼系數(shù)：2003年是0.479，2004年是0.473，2005年0.485，2006 年0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.49，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。

然而，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)不久前發(fā)布的一份中國(guó)家庭金融調(diào)查結(jié)果顯示，2010年中國(guó)家庭的基尼系數(shù)為0.61，大大高于0.44的全球平均水平。質(zhì)疑者提出：民間數(shù)據(jù)為何與統(tǒng)計(jì)局掌握的數(shù)據(jù)有這么大的差距？

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂稱，規(guī)范的民間調(diào)查，應(yīng)該是官方統(tǒng)計(jì)的重要的、有益的補(bǔ)充。“但無(wú)論是官方統(tǒng)計(jì)還是民間調(diào)查，我們都需要建立一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)計(jì)制度，都需要一個(gè)規(guī)范的抽樣方法，都需要一個(gè)適量的、妥當(dāng)?shù)臉颖緮?shù)目，都需要一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)陌l(fā)布態(tài)度。”對(duì)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的逐年下降的基尼系數(shù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年在微博上感慨：連童話都不敢這么寫(xiě)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身天然地傾向于對(duì)效率的追求，那么公平的實(shí)現(xiàn)則必須依賴國(guó)家的干預(yù)。在貧與富的關(guān)系問(wèn)題上，理性的解決思路應(yīng)該是防止過(guò)度貧富分化和保持適度貧富差距。近期，中國(guó)多家央企高管主動(dòng)帶頭降薪，并獲國(guó)資委認(rèn)可。這回應(yīng)了長(zhǎng)久以來(lái)社會(huì)對(duì)壟斷國(guó)企高收入、高福利的不滿，在分析人士看來(lái)，可能發(fā)出了特定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治背景下國(guó)企薪酬制度調(diào)整的信號(hào)，并推動(dòng)國(guó)企整體的改革進(jìn)程。

財(cái)稅法：收入分配改革利器

稅收的目標(biāo)與功能大致可分為三種：收入、再分配與規(guī)制，國(guó)家提取收入在傳統(tǒng)意義上更多地體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性動(dòng)因，而再分配與規(guī)制更多展現(xiàn)的是政府進(jìn)行社會(huì)管理的目標(biāo)。以法律的手段促進(jìn)收入分配改革，財(cái)稅法是其中最為關(guān)鍵的制度工具，在全世界范圍內(nèi)都被視為財(cái)富分割利器。

營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)及推廣

2012年至2013年，中國(guó)最為重要的稅制變革是營(yíng)業(yè)稅改增值稅的試點(diǎn)工作全面鋪開(kāi)，又被稱之為增值稅擴(kuò)圍。中國(guó)1994年的增值稅改革設(shè)計(jì)上遺留的對(duì)服務(wù)業(yè)、對(duì)中小企業(yè)實(shí)施按全部產(chǎn)值或營(yíng)業(yè)額為稅基征收營(yíng)業(yè)稅或增值稅（即不實(shí)行“進(jìn)項(xiàng)抵扣”）的辦法，在實(shí)施過(guò)程中導(dǎo)致了對(duì)服務(wù)業(yè)和廣大中小企業(yè)的稅收歧視。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院平新喬教授團(tuán)隊(duì)對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅納稅人的綜合稅負(fù)水平較之于第二產(chǎn)業(yè)增值稅企業(yè)更高，營(yíng)業(yè)稅5%的基準(zhǔn)稅率看似比增值稅17%的基準(zhǔn)稅率要低，但由于無(wú)法抵扣成本造成納營(yíng)業(yè)稅的企業(yè)重復(fù)征稅，其實(shí)際稅負(fù)要高于納增值稅者。在國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的背景下，這種稅制設(shè)計(jì)不但無(wú)法刺激現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)，反而對(duì)第三產(chǎn)業(yè)形成了稅收上的抑制作用。

這無(wú)疑是應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的，進(jìn)一步降低從事高新技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)的稅負(fù)水平，使得相關(guān)行業(yè)和中小企業(yè)獲得更多的資本進(jìn)行再生產(chǎn)、再投資是營(yíng)業(yè)稅改增值稅最為直接的目標(biāo)。營(yíng)業(yè)稅改增值稅是走向更為彈性、公平、現(xiàn)代的稅制結(jié)構(gòu)的必由之路，其間有許多困難要克服、不少阻力要沖破，稅收政策與法律法規(guī)有待進(jìn)一步優(yōu)化和完善，但平衡稅負(fù)、公平負(fù)擔(dān)的稅法理念下的改革思路既定，以營(yíng)改增調(diào)整企業(yè)的收入分配道路會(huì)堅(jiān)定地走下去。

預(yù)算法修改與利益再分配

作為財(cái)政基本法的《預(yù)算法》的修改命運(yùn)則可謂十年風(fēng)雨路。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法是1994年通過(guò)、1995年正式實(shí)施的，此后1997年開(kāi)始動(dòng)議修訂，但直到今日仍處于論證和討論階段，各方博弈激烈，因部門利益難以協(xié)調(diào)遲遲未能交付全國(guó)人大審議，整個(gè)修訂過(guò)程中由于各種原因多次被擱置或延遲。

目前，我國(guó)預(yù)算法修改的最重要問(wèn)題，就是要按照現(xiàn)代的預(yù)算制度，將人大、政府及相關(guān)部門在預(yù)決算過(guò)程中的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行重新配置和劃分。按照目前的預(yù)算法，人大不能直接修改政府的預(yù)算案，只能建議，也就是說(shuō)，即使人大認(rèn)為預(yù)算不合理，也只能要求政府部門來(lái)修改，而不能直接修改。所以說(shuō)，現(xiàn)行預(yù)算法基本上處于責(zé)任虛位的狀態(tài)。

預(yù)算法修改之所以長(zhǎng)路漫漫，蓋因這部法律調(diào)整的法律關(guān)系、權(quán)力分配錯(cuò)綜復(fù)雜，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。預(yù)算法規(guī)定的中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順。對(duì)此，《預(yù)算法》草案規(guī)定為：各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的財(cái)政管理體制。但具體規(guī)定卻不明確，實(shí)施細(xì)則也語(yǔ)焉不詳。

這些簡(jiǎn)單的規(guī)定無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)劃分進(jìn)行系統(tǒng)、全面地規(guī)范。中央與地方之間收入支出的劃分以及財(cái)政利益分配的權(quán)力完全掌握在中央政府手中，而且分配標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不完備、價(jià)值不明朗，地方財(cái)政自主權(quán)受到很大的限制。一些基層地方政府因?yàn)樨?cái)力有限，連最基本的公共服務(wù)都無(wú)法提供，地區(qū)間財(cái)力失衡的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

在財(cái)政收支劃分的基礎(chǔ)上，還需要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。各國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一般都具有較高的層級(jí)和效力，而我國(guó)中央與地方支付間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)主要是由財(cái)政部頒布的部門規(guī)章。如此低層次的立法帶來(lái)的問(wèn)題是轉(zhuǎn)移支付的隨意性和不規(guī)范性。這也是導(dǎo)致收入分配不公平的原因之一。

此外，我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍然延續(xù)了舊體制的分配格局，無(wú)法實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力的平衡。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在形式上難以滿足財(cái)政法定主義本身的要求，在實(shí)體上難以發(fā)揮調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的作用，在價(jià)值上更難以實(shí)現(xiàn)分配正義。

個(gè)人所得稅改革向縱深推進(jìn)

個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)居民收入最為直觀的稅種，歷來(lái)受關(guān)注程度最高，人人都有“切膚之痛”。為了在主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷攀升的條件下適時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)三次調(diào)整從800元提高至3500元，累進(jìn)稅率由9級(jí)變?yōu)?級(jí)。中國(guó)個(gè)人所得稅征收起始于1980年，經(jīng)歷由貴族稅到平民稅的轉(zhuǎn)變。

2005年費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)仍為800元，部分東部沿海地區(qū)政府基于現(xiàn)實(shí)考慮與分稅制體制，擅自調(diào)高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。是年，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)討論費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，與會(huì)學(xué)者與公眾陳述人提出的確定扣除標(biāo)準(zhǔn)為1600元的建議最終寫(xiě)入了修正案。2011年個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高至3500元，其間社會(huì)媒體與網(wǎng)絡(luò)的大討論與人大代表的辯論不僅普及了稅收意識(shí)，更是收入分配實(shí)踐中的一次絕佳范例。

近年來(lái)，個(gè)人所得稅改革的新趨向不再僅限于費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)額，而更多地變?yōu)橛懻摳母锼枚惿陥?bào)單位，由目前的個(gè)人申報(bào)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ド陥?bào)為主的綜合課稅模式，進(jìn)一步降低納稅人的稅痛指數(shù)。

當(dāng)前我國(guó)個(gè)人所得稅的課稅單位是個(gè)人而非家庭，采用分類課征的模式，對(duì)不同來(lái)源的所得課以不同的稅負(fù)。在當(dāng)前的個(gè)人所得稅制度下，對(duì)稅收負(fù)擔(dān)能力的考查，僅限于對(duì)不同來(lái)源的“所得”本身的負(fù)擔(dān)能力，而不重視“所得取得者”的綜合負(fù)擔(dān)能力。2011年4月下旬，個(gè)人所得稅法修正案(草案)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)，包括全國(guó)人大常委會(huì)委員金碩仁在內(nèi)的部分委員提出，現(xiàn)行個(gè)稅征收辦法對(duì)家庭負(fù)擔(dān)沉重的納稅人不公平。

在財(cái)稅法領(lǐng)域有一句名言：沒(méi)有任何稅種比所得稅更為民主、更富有人性及社會(huì)性。在保障國(guó)家一定汲取能力的前提下，如何實(shí)現(xiàn)納稅人的公平負(fù)擔(dān)和藏富于民，是中國(guó)個(gè)人所得稅改革的價(jià)值取向。目前在我國(guó)實(shí)行以家庭為單位征個(gè)稅，還需要一段時(shí)間，但可以先進(jìn)行試點(diǎn)，或者先試行“夫妻聯(lián)合申報(bào)”，在條件成熟時(shí)再考慮“家庭申報(bào)”。老齡化社會(huì)已然逼近，一個(gè)家庭贍養(yǎng)4個(gè)老人，甚至6個(gè)、8個(gè)老人的情況將越來(lái)越多，如果個(gè)稅完全不考慮家庭因素，則很難體現(xiàn)公平。

開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅 調(diào)節(jié)收入分配

近段時(shí)間來(lái)，由于地方土地財(cái)政越來(lái)越難以為繼，社會(huì)上要求房產(chǎn)稅擴(kuò)圍、開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅的呼聲不斷。從政府稅權(quán)擴(kuò)張的角度講，經(jīng)過(guò)合法程序開(kāi)征新稅種是政府汲取財(cái)政收入的一種手段；對(duì)于廣大納稅人的權(quán)利保護(hù)而言，財(cái)產(chǎn)稅首先給公民帶來(lái)的財(cái)富影響是剝奪，其次才是調(diào)節(jié)收入分配。

社會(huì)公眾對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅的主要擔(dān)憂在于：一、稅種開(kāi)征合法性不足。如2011年上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)，因違背了《立法法》第八條和國(guó)務(wù)院將稅收立法權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)財(cái)政部而備受詬病；二、課稅要素調(diào)整，自由裁量權(quán)濫用。湖州織里稅案中，當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)的中介服務(wù)人員擅自調(diào)整機(jī)頭稅額引起一系列暴力事件，以及“過(guò)頭稅”等現(xiàn)象凸顯了稅收行政管理執(zhí)法過(guò)程中的諸多失范；三、政府借財(cái)產(chǎn)稅與民爭(zhēng)利。以加名稅為例，其本質(zhì)就是地方政府以實(shí)質(zhì)課稅原則的大旗，違背稅收法定主義，不顧公共政策需求，與民爭(zhēng)利。在這一背景下看，唯有國(guó)家與公民的征納關(guān)系在合憲、合法、合理，有規(guī)、有責(zé)、有序的軌道中運(yùn)行，財(cái)產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

收入分配不公之所以成為當(dāng)今中國(guó)突出的社會(huì)矛盾，與財(cái)稅體制改革滯后、財(cái)稅法制不健全有很大關(guān)系。強(qiáng)化收入分配的正義導(dǎo)向，強(qiáng)化財(cái)稅的民主參與，強(qiáng)化財(cái)稅的法律規(guī)范，有利于化解這些矛盾，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

實(shí)現(xiàn)公平分配，突出社會(huì)正義，這既是收入分配改革的基本目標(biāo)，也是財(cái)稅法律調(diào)整的價(jià)值追求和重要依據(jù)。財(cái)稅法是分配正義之法，其法律調(diào)整必須貫穿財(cái)政民主、稅收法定和以納稅人為本的理念。我們強(qiáng)調(diào)收入分配改革的法律路徑就是要求在收入分配改革方案中更加重視分配公平與分配正義，讓國(guó)民收入隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長(zhǎng)，讓收入分配制度更加具有普惠性。

（作者系清華大學(xué)管理學(xué)博士）

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com