國外PFI融資模式及對我國城市公共生態設施建設的啟示

王法珂，高凌云，董建文

(山東行政學院基礎部，濟南250014)

一、PFI模式的興起及發展

(一)PFI模式

PFI模式，又稱為“私人融資主導”(Private Finance Initiative)，是國外私人資本參與公共基礎設施項目主要方式之一。準確的說，“私人融資主導”(PFI)是一種政府采購方式，該方式使用私人部門資本和公共部門的資源來為社會公眾提供公共基礎設施或服務，并使得這些設施和服務符合公共標準。

G．Allen(2001)(1)認為，就最普通的PFI模式而言，私人部門依據公共部門制定的提供標準來設計、建設、融資和運營(Design－Building－Financing－Operation，DBFO模式)公共設施。而公共部門不再擁有公共資產，如醫院或學校，而是通過支付PFI合約人承諾的現金流，在合約期使用這些設施。一旦合約到期，資產所有權或者繼續由私人部門所有，或者轉讓給公共部門，這主要依據于最初的合約條款。PFI融資模式基本運轉方式如下圖:

PFI模式的一大優勢在于能夠將公共項目的風險部分或全部轉移給私人部門。在那些私人承包人被認為最能夠處置風險的領域，例如項目建設風險，這些相關責任應該被轉移給私人承包人。而那些私人承包人被認為注定不能管理項目的風險，例如項目建成后的需求是否足夠高，這些領域的責任至少一部分仍應該由公共部門來承擔。

(二)PFI模式的興起與發展

PFI模式最早興起于英國和澳大利亞，起因在于彌補政府財政開支緊縮與社會公共基礎社會巨額投資之間的缺口。自上世紀90年代起，由于財政短缺、公共部門效率缺乏及公共設施滯后等原因，聯合國和世界銀行等國際組織開始通過公司合伙(Public－Private－Partnership，)方式將私人部門納入到公共產品提供領域，期以私人部門的資金和技術，為各國經濟發展提供基礎公共設施。當時的歐美發達國家，剛經歷了80年代福利國家擴展導致的財政壓力，公共部門效率缺乏的弊端日益暴露。為了提振經濟，英國于1992年提出私人部門參與公共建設計劃的方案，即PFI(Private Finance Initiative)，來提供公共服務，以期刺激私人部門投資，并達到不增加財政支出，仍能提供公共服務的目的。根據英國相關部門的統計，截至2001年9月1日，已經有450項PFI交易達成，總資本開支達到200億英鎊。隨著私人部門支付現金流的增長，不斷增長的業務量必將增加未來公共財政的開支。截至目前已簽署的PFI項目要求政府在2000年到2025年這26年間向私人部門支付收益現金流高達幾乎1000億英鎊。下表列舉了一些英國實施的PFI案例:

表一 英國PFI融資項目簡表(2)

日本和歐盟也分別于1997年和2003年，開始積極推動PFI模式。PFI模式與傳統的BOT模式(Building－Operation－Transfer，即“建設－運營－轉讓”，簡稱BOT模式。該模式是國外特許公共工程建設的主要融資模式，例如橋梁、高速公路、電廠等)相比，雖然都是私人部門資本投資于公共建設，不過二者在概念上仍有差異。吳德美(2010)(3)認為，這種差別主要在于PFI由政府保證對價購買服務，并于合約期間每年支付使用費用，風險主要由公私雙方最適分配。BOT則向設施使用者收取費用，風險由私人部門承擔。而PFI模式是政府對價購買服務，其中產生的“利益”和“權益”問題就較BOT多，因而引起英國國內許多爭議和辯論。

其實，我們認為采取BOT模式開發的項目(如橋梁、高速公路、電廠)自身大多具有收益性，而采取PFI模式開發的項目(如學校、醫院、政府辦公設施)則具有更多的公益性質，更加依賴政府承諾的對價購買服務，也就更加依賴于政府的財政支出能力。

二、我國城市公共生態設施建設的現狀及存在的問題

(一)當前城市公共生態設施及建設現狀

住房和城鄉建設部副部長仇保興在《中國的新型城鎮化之路》(4)中提出:我國城鎮化建設要“建設大量低碳生態城”，“在整個城市群范圍內來統籌建設基礎設施，統籌資源共享、生態環境共保、污染共治”。他還提出在建設生態城的同時，注重對原有城市進行生態化改造。

城市公共生態設施是生態城市建設的關鍵環節，具體包括城市公園綠地(景觀水系)、污水處理廠、垃圾填埋廠、公共交通設施、防災基礎設施等等。從經濟學上分析，公共生態設施體現兩重屬性:一是公共性，二是生態性。公共性說明這些設施具有公共品屬性，具有非競爭性與非排他性，也意味著這些設施在傳統觀念中屬于政府財政支出的提供范疇。生態性意味著這些基礎設施同時也是生態城市建設的關鍵，有助于改善城市生態環境，提供宜居水平。

從目前我國城市現狀分析，公共基礎設施的財政投入和建設運營狀況是不理想的。至于說生態基礎設施，或者說現有基礎設施的生態化改造，更是不足。我們沒有查詢到具體數據，但僅憑我們對于城市防災公園的調研情況，就可以得出這樣的結論:與大城市較高的人口密度和經濟集中度相比，防災公園及防災設施的建設和投入狀況明顯不足，也包括現有公園的防災化及生態化改造。另外，我們可以明顯感到的問題是，城市水資源短缺，污水處理問題嚴重，垃圾圍城。這些問題的出現均與城市生態基礎設施的建設與運營狀況不足有關。

加強城市公共生態設施建設具有十分重要的理論與實踐意義。十八大報告明確指出了“美麗中國”的生態文明理念，即“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。城市公共生態設施建設既是生態城市建設的重要內容，同時也是建設社會主義生態文明的重要內容。

(二)城市公共生態設施建設與運營存在的兩個主要問題

1．政府財政投入相對不足

近幾年隨著我國經濟高速發展，國家和地方的財政收入普遍增加，對于公共基礎設施的財政投入也逐年遞增。但相對于近幾年城市化快速發展及城市人口迅速增加對于城市基礎設施的需求相比，這方面的公共財政支出還是略顯不足。這種需求與供給的缺口直接導致了交通擁堵、熱島效應、城市內澇、水資源短缺等諸多“城市病”的集中爆發。

十八大之后，我們要建設“美麗中國”，建設生態城市，更多的是涉及現有基礎設施的生態化或防災化改造，如果這部分更多的是由地方政府來承擔，無疑進一步增加了地方財政的負擔。實際情況也是如此。我們在調研山東省內防災公園建設情況時，遇到問題最多的就是資金問題。資金從哪里來?依靠單純的財政撥款，還是銀行貸款，或是國債資金。是否有可能采取民間融資的方式來解決。

2．建成公共設施管理運營效率低

導致“城市病”頻發的另一個原因是現有公共基礎設施管理和運營的效率低下。由于大部分基礎設施(如公園綠地、垃圾處理、防災基礎設施)屬于公共品，實踐中往往存在所謂的“所有者缺位”問題。在以往實際操作中，基本模式是政府部門委托相關部門(主要是一些事業單位)負責公共基礎設施的管理和運營。由于體制等方面的原因，這種模式的運營成本往往比較高，而其運營效率也普遍較低。

還有一部分基礎設施(如公共交通、污水處理)屬于企業化管理，其效率低下的原因可以部分歸結為市場化程度偏低。例如污水處理，由于現有水資源價格采取政府定價的方式，普通較低，直接造成污水處理成本過高，需求不大，污水處理的效益不佳。而城市公共交通運營效率的低下則主要體現在供給方面，而非需求不足。

總結這兩類公共基礎設施效率低下的原因，無非就是市場化不足的體制問題。公共品的提供，究竟是由政府主導，還是通過市場由私人主導，這不僅僅關系到公共品提供的效率問題，也涉及到我國新型城鎮化過程中誰來主導的問題。就目前的主流觀點看，改革方向是市場化，即充分發揮市場機制在經濟運行中的主導作用。在公共生態設施建設的問題上，在堅持固有的政府管理體制下，應著重強調市場化的模式來運作，以提供運作效率，滿足快速城市化對公共品的巨大需求。

三、PFI模式對于我國城市公共生態設施建設的啟示

(一)PFI模式有助于改善公共財政支出的效率

在PFI融資模式中，私人部門負責公共設施的設計、建設、融資與運營，政府主要責任是履行對于公共服務的購買承諾。這種模式與傳統的財政直接投資建設公共設施相比，政府支出的現金流由一次大規模支出改變為多年分次支出。我們通過下圖予以說明:

假設政府計劃投資一個公共設施項目，該項目建設運營周期為八年。采用傳統直接投資方法，第0年和第1年需要支出建設費用，以后各年需要支出運營費用，其現金流支出如上圖中的圖示一所示。而采取PFI模式由私人投資，政府只需在第2年項目建成后，支付承諾的對價購買服務，其支付的現金流如圖示二所示。如果考慮這八年政府財政支出的現金流總額，PFI模式可能會略高于直接投資模式，這是因為私人投資畢竟要求一定的資金回報。但PFI模式下，政府財政在建設期的現金流壓力明顯減輕。

顯而易見，PFI融資優勢主要體現在“杠桿效應”上，即原先只能投資一個建設項目的資金，可通過PFI模式分別投資購買數個項目的購買服務上。這有利于在短期內節省財政資金，并有效提高財政支出的效率。而且，后續諸多項目對于政府財政資金的需求，可以通過經濟發展、財政收入的持續增加得以緩解，即“在發展中解決問題”。

(二)PFI模式有助于提高公共生態設施建設運營的效率并有效降低風險

PFI融資模式的另一大優勢是能夠有效改善公共設施建設運營的效率，并顯著降低項目風險。效率和風險的改善主要得益于私人部門的運營，首先體現在項目設計層面。由于私人部門同時也是項目運營方，因此可以根據以后運營的實際需求來對項目設施進行設計。其次體現在項目建設的風險控制方面。普遍的觀點認為，私人部門在控制風險方面顯著優于公共部門，這是因為私人部門更關心自身投資的收益，因而在項目風險評估及風險對策預案的制定上更加準確、更加細化。最后就項目運營而言，私人部門不存在體制問題，更容易形成激勵機制，完善考核體系，從而激發員工工作積極性，提高項目服務的運行效率。

PFI模式效率的提高和風險的降低，最終得益于私人部門與公共部門依據風險收益原則合理配置風險，以及發揮各自優勢。私人部門的優勢主要在于高效的運作效率以及風險控制方面。而公共部門的優勢在于融資信用度高，可以在必要的時候為項目融資提供保障。銀行在對項目提供貸款時，政府對價服務的購買是重要的參考。政府承諾在項目建成后持續購買項目服務，能夠為項目帶來穩定現金流，從而保障項目貸款的償還。另外，公共部門的優勢還體現在信息完備方面，這對項目后續服務的提供會產生積極影響。

［1］Grahame Allen．The Private Finance Initiative，［J］．House of Commons Library，Research Paper 01/117，2001(11):10－11．

［2］維基百科［EB/OL］．http://en．wikipedia．org/wiki/Private_finance_initiative．

［3］吳德美．英國民間融資方案(PFI)的政治經濟分析［J］．問題與研究，2009，48(1):2．

［4］仇保興．中國的新型城鎮化之路［J］．廣西城鎮建設，2011(2):36－41．