社會穩定風險分析的質量控制——以云南省重大固定資產投資項目為例

呂浩

(云南省人民政府投資項目評審中心，云南昆明 650041)

1 概述

重大固定資產投資項目是一類關系國民經濟建設，具有基礎性作用和戰略意義的項目。其在一定區域內，投資集中、建設周期長、政策影響面大、社會利益關系復雜、生態環境影響深遠，實施和營運過程中容易因涉及公眾利益造成的損失、憂慮和不滿產生社會沖突的不確定性，使社會穩定受到威脅甚至危害。因此，對項目進行社會穩定風險評價評估關系到項目建設區發展全局，意義重大。

國外早在20世紀中期即提出:項目在前期籌劃階段就應當重視避免發生社會風險的問題。并逐步在世界銀行、國際組織和政府援助項目中受到重視而被推行，已成為當前國際間對項目進行評價論證的流行趨勢。20世紀80年代中期以來，隨著世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國開發計劃署、英國海外發展署等國際機構在我國開展項目，項目社會影響評價也作為項目前期工作的必要環節被帶入國內并逐步得到了認同。20世紀90年代末，我國在中阿石油管道建設、恩上公路改造工程、南水北調東線工程、廣州市江高鎮東風新街項目等項目中也開展了社會風險因素識別或社會影響評價。

隨著實踐的不斷深入，我國一些機構和學者也在借鑒國外經驗的基礎上，引入RRA、PRA、邏輯框架、情景分析等有利于公眾參與、社會群體識別、假設驗證、快速評估等工具與技術開展項目社會影響評價工作和社會穩定風險研究。除對概念開發、風險源等進行理論研究之外，許多學者更加關注風險指標的建立、風險調查、風險識別與預測、評估方法方面的研究，以把握關鍵環節，結合我國社會特點，探索一條更加切合實際的項目社會穩定風險評估途徑，滿足不斷增長的工作需要。

筆者結合云南省項目中社會穩定風險評估的實踐，著重對評估中容易出現的風險識別缺陷進行了討論。

2 風險分析存在的問題

2012年12月，云南省根據國家、云南省關于開展重大事項社會穩定風險評估的要求和《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，開始對重大固定資產投資項目全面開展了社會穩定風險評估工作。在已完成評估的中緬石油管道煉化工程、水電工程、火力發電、電力輸送等17個項目中，發現風險分析報告中主要存在以下問題:

——利益相關群體識別片面化，主要指向有利益損失的群體，而對人群中可能產生的憂慮、不滿考慮不足，對利益獲得者在項目中的行為和作用缺少相應分析;

——調查方案不嚴謹，被調查人群層次不清，調查問卷信息遺漏較多，設問的針對性和可選擇性不充分，含有誘導性、傾向性問題，使調查結果的準確性、可靠性受到影響;

——民情信息收集中缺乏公眾參與技術的支撐，公眾獲知項目信息的渠道還不夠通暢，知情權和話語權未在調查中很好地得到落實，不利于從公眾訴求中識別關鍵問題及其不確定性，觀察民意動向;

——對被調查總體沒有進行類型或指標條件控制，數據統計意義不強，容易對風險影響產生錯誤判斷;

——采用項目風險要素列表對照法進行風險識別時，沒有根據參照指標，對項目區風險要素的存在狀態、發生條件和可能性進行分析，判斷有假設而沒有驗證，使結果的可靠性受到質疑;

——風險影響程度評價缺乏可識別的依據;

——風險分析與項目建設地區的社會狀態脫節，分析缺乏必要的層次。

這些問題之所以出現，主要與風險分析工作的質量控制有關。

3 對風險分析質量控制的討論

3.1 風險的識別特征

在被評估的風險分析報告中，無一例外的反映了對風險概念認識模糊，更多的是關注對前置文件與批復、實際產生的損失、項目建設和營運中的污染等顯性風險的識別，而對利益相關群體分析、公眾中可能產生的不滿和憂慮、社會風險狀態及動向等隱性風險缺少關心，從而影響到了風險分析的完整性、可靠性、嚴謹性。

風險本質上是損失的不確定性，來自因損失產生的預期。弗蘭克·奈特在《風險、不確定性和利潤》中對風險與不確定性之間的關系進行了區分，指出:概率型隨機事件的不確定性就是風險;非概率型隨機事件就是不確定性。馮必揚認為“風險”作為預期性概念，只有可能性，沒有必然性。對風險的識別，應當從不確定性和損失性兩個方面去認識，沒有損失性也就無險可言。

項目中，項目風險是與區域社會風險相疊加的，尤其是在信息化程度越來越高的條件下，它們相輔相成的作用更加增強。一方面是社會風險對項目風險有乘數效應;另一方面是項目風險可能激化社會風險。對社會風險源和風險成因的研究很多，如朱立、樂正等對不同條件下風險源的分析。就項目建設而言，與之有關的社會風險源主要包括:政策漏洞、腐敗現象、執法失范、信任危機、社會恐慌、貧困威脅、環境污染、文化沖突等。而風險分析報告中卻很少在進行風險估計時加以考慮。

利益相關群體分析所以重要，是因為他們之間是互為風險源的。由受損失的一方與獲利的一方所構成的對立統一關系，意味著有人獲利必然有人損失，具有強烈的博弈后果。每一個利益相關群體都是處于不同社會關系中的“經濟人”，都想用所掌握的權利和話語權把自身的利益擴大化或把成本損失減少到最小，當損失補償不能得到滿足時，群體中就會加大對風險的損失預期，采取避險措施，嚴重時就可能干擾社會穩定現狀。由于社會具有一定的寬容性，風險可以在一定的閾值內受到控制，不致使社會失穩;否則，超過閾值時就有可能造成社會緊張和動蕩。所以，風險分析中需要對以下方面測知具體情況。

(1)實際損失預期，即對產生損失以后能獲得恰當補償保障或受益的愿望，與可能形成的損益結果有關，是顯性風險源，其存在狀態可以從滿意度調查中獲知;

(2)虛擬損失預期，主要產生于對信息不對稱和判斷力缺失，具有主觀性，來自人們從社會經驗中得到的對損失的識別，表現為對現狀改變的憂慮或恐慌，需要從人們的損失識別特征、承受損失的能力和對遭受損失的擔憂等方面進行調查;

(3)壓抑損失預期，來自無力抗拒損失或可能損失而產生的情緒，常產生于弱勢群體，具有很強的消極性與觸發性，能夠被情緒化激起憤怒和抗逆行為，一般是隱性較強的風險源，需要多種方法配合從輿情調查中獲知。

3.2 公眾參與

使公眾參與到風險評估中來，不僅僅是為了了解社會大眾對項目的意見，更重要的是為了獲得項目改進的措施。根據世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織在中國開展項目的經驗，通過公眾參與，能促進相關利益群體的對話，增進理解，化解疑問，共同處理好矛盾，保障項目順利實施。因此，公眾參與不只是一種工作方式，還是一種態度，一種理念。由于在過去的項目工作中沒有要求，缺乏經驗，在風險分析中出現對公眾參與的錯誤理解并不奇怪。其中，常見的問題是:

——片面理解“公眾參與”，把開了幾次聽證會、座談會就認為是實現了公眾參與。簡單地用形式代替其實質。

——“公眾”只針對直接受損失的群體，而不是利益相關者全體，缺乏對利益相關者之間的關系及利益所在的全面分析，在掌握他們訴求中矛盾焦點的基礎上，識別可能形成的風險源。

——對利益相關者的告知沒有引起重視。調查材料中顯示，被調查者對項目建設的政策依據、與公眾利益有關的事項、對環境的影響等存在信息不對稱現象。告知沒有根據當地的文化水平、公眾的理解能力采取恰當的方式，特別是有關項目影響的指標并不易于為公眾理解和接受，從而影響到他們在調查中正確表達意見。

實行公眾參與，首先要保證公眾有充分的知情權，使他們獲得所關心問題的解答，消除疑竇，理解其將會受到的影響，減少主觀性的損失預期;其二是建立溝通的渠道，使他們的意見能夠表達并受到尊重，得到反饋;其三是創造平等協商的范圍，在相互理解的基礎上了解產生的矛盾及原因，求同存異，達成共識。

公眾參與情況是公眾知情權落實的最直接證據，也是評價調查中公眾意見表達可靠性的基本依據。在風險分析中，應當把這些情況反映出來。

3.3 風險調查

風險調查是對風險假設驗證和公眾損失預期的取證工作，要滿足完整性、科學性的要求，為準確識別風險提供可靠的推斷效力。風險調查過程一般如圖1所示，并通過對各個關鍵環節的條件控制，形成嚴謹完整的證據鏈，使風險分析依據充分，證據明確。

圖1 風險調查過程圖

調查獲得的證據不完整，其問題主要出自風險假設、項目影響區域、調查對象、識別指標等沒有被全面覆蓋;調查結果之間、調查結果與當地情況之間缺少印證關系，在邏輯上不能構成風險分析的證據鏈。因此，調查方案的設計是必須加以質量控制的關鍵環節。應根據項目影響的程度劃定工作區域，以區別被調查對象所受的影響并確定出將被調查的人群規模、受損失特征等情況。采取有針對性的工作方法，如快速評估、抽樣統計、等級判斷、關系識別等，對風險因素的存在狀態進行識別。無論是訪談、問卷調查、聽證都需要從調查結構上將設問銜接起來，構成邏輯緊密的證據鏈，以免產生孤證，降低對風險的推斷效力。方案設計可采用邏輯框架法編制(表1)，并作為風險分析的工作基礎和報告內容。

表1 調查方案設計的邏輯框架表

對與項目有關的政策要求和政府職能部門意見的了解不夠充分，導致分析的政策控制點模糊;對項目合法性的分析僅限于政策性資料核實也是調查工作中存在的問題。由于未按照政策允許的范圍和工作要求分析公眾利益處理、公眾權益落實、社會風險源等情況，往往使風險識別的假設驗證依據不足。而假設驗證是風險識別需要在調查中加以驗證的基礎。應當在梳理政策要點的基礎上，通過研究可研報告和二手資料，掌握項目經濟技術指標的影響，利用同類項目中社會穩定風險發生的由來、所掌握的社會風險源等旁證材料，根據項目實際情況確定假設驗證科目及其辨識指標，改進調查工作，提高調查材料的推斷效力。

有許多調查缺少公眾知情基礎。被調查者并不明白自己在項目中將會受到的損失與影響，對調查的內容和用途出現誤解，尤其是被調查者感到有壓力的情況下容易被誘導，造成曲意表達意見，難以識別出他們的損失預期。對此，應當重視在調查前事先了解公眾的知情情況，采取被調查者容易理解的方式設計調查方法。對公眾不愿直接回答或不宜正面回答的問題，可以在不改變問題性質的情況下，采用間接或隱蔽的提問方式，以減少被調查者的心理壓力。如“你對拆遷補償是否滿意”的問題，可以圍繞各種構成“滿意”意向的條件，改為“得到拆遷補償以后你的生活有什么變化”等，并設定“變好、沒有改變、變壞”的識別條件，追問引起變化的原因。從中獲得其對情況的真實回答。

3.4 風險估計

通過風險調查、風險假設以及一些預料未及的情況已在事實上得到了驗證和肯定，在排除風險與無效數據的基礎上，還需要對調查結果進行證據結構分析，將公眾不認同、不滿意、不支持、不理解的情況、可能產生的社會不穩定等整理成概念清晰的推斷指標。目前，這項工作主要采取統計方法進行，但對數據形成的性質沒有給予重視，方法上容易掩蓋其中的事實。由于風險調查主要是針對群體中個體的測量，根據數據形成的測度性質，其結果不一定具有正態性質，統計數據可能存在多個峰態，在沒有進行分布檢驗的情況下，不能簡單采取平均化方法和正態樣本分析方法，而是要對數據的集中趨向具體分析，確定和分析事實存在的各種狀態。識別不同的損失預期和所涉及的群體，掌握各群體由損失預期形成的訴求趨向，以及其訴求表達渠道的有效性、處理程序與工作周期等，綜合分析風險可能存在的狀態與影響程度;社會風險源對這些群體及其損失預期的影響，對不確定性產生的作用等。

風險估計主要關注風險發生的可能性和造成影響的程度。由于風險發生的條件十分復雜，現在還沒有有效的預測方法。估計通常是基于“認識決定態度，態度決定行為”這樣一種假設，利用公眾損失預期的統計材料結合項目區社會情況進行推斷。為排除主觀影響，更準確的識別風險情況，估計中還需要就公眾意見來源利用各種佐證對估計結果進行校正。如果一味依賴統計結果，則有可能產生誤判。

對風險概率、影響程度的估計主要是采取專家評估、類比等經驗方式，但這些大都沒有對估計使用的控制閾值提供明確依據，并且對參與評估的人員構成、使用的方法等也未明確，因此，評估的結果經常受到質疑。而只有正確地使用經驗評估的方式方法，方能保證評估的可靠性、可行性。首先是參與人員中需要有當地管理者、風險調查人員、項目工程專家、社會工作者或學者、項目影響區的關鍵人物以及其他相關者參加;二是根據風險識別結果，分析風險存在的狀態，找出可能發生風險的問題焦點和所涉及的對象，確定風險發生的階段、情景及其識別指標、控制閾值、重要性(權重);三是聯系項目區社會現實，對影響風險形成的條件進行識別，梳理風險從潛伏向沖突轉變、可能加劇矛盾的條件;四是研究風險形成條件的可控性、化解不滿或抱怨的措施等，分析降低風險發生的可能性;最終，估計出風險發生的可能性(風險概率)高低和影響程度，并綜合為風險等級。

4 需要進一步思考的問題

(1)風險發生的“無組織的有組織化”問題。這類風險主要表現為沒有組織者的群體事件，具有分散的個體行為、群體利益指向清晰、理性化明顯等三個特征。其突發性、潛在性較強，發生后情緒化程度較高，來自于矛盾積累、積怨形成的結果以及社會人格，在調查中不易被察覺。對于這類風險，現在尚無有效的識別方法和評價方法，需要從社會心理學、群體無意識等范疇加以研究。

(2)計量方法應用問題。在我國社會風險評價中，有許多學者都采用過計量研究方法，但其存在推斷效力有效性不明確、結果應用依賴對評價模型的理解、不利于在其中使用定性數據等問題。而目前工作中使用的專家評價、類比分析等經驗方法很難滿足對風險的微觀分析需要，對復雜性問題、潛在性問題、需要定量的問題等作出確切判斷。如何發揮計量分析方法的長處，在評價中采用定性與定量結合的分析方法仍需商榷。

(3)風險預測問題。其實這是不確定性能否被測定、被估計的問題。迄今為止，雖然不斷提出許多預測變遷的方法，但基本上是毀譽參半。所以，風險評估不必拘泥于技術上對風險進行預測，而是應該立足現實，充分掌握人們對項目的態度和社會實際，把評估重點放在風險防范中社會控制的有效性方面。在現實情況下，對克服項目中產生的不良刺激和社會障礙、協調利益相關者間的利益、消解因損失期望帶來的抱怨和憂慮、應對突發事件等社會管理能力進行測評，完善政策與防范措施，降低不確定性產生的可能性，減少風險的產生。

［1］馮必揚.正確認識社會風險與風險社會，全球視域與中國實踐:發展·和諧·價值(下)［M］.南京:江蘇人民出版社，2008.

［2］﹝美﹞史蒂文·瓦戈，王曉黎，譯.社會變遷［M］.北京:北京大學出版社，2007.