中國“特區”圖譜

文/李方軍

縱觀中國對外開放史，我們能夠很明顯地看到，正是以深圳等經濟特區為突破口，中國的對外開放逐步形成了“經濟特區-沿海港口城市-經濟技術開發區-沿海經濟開發區-內地”的對外開放格局，而隨著對外開放空間領域的不斷拓深，是時間軸上改革的不斷深入。

開放倒逼改革，同時改革又要求進一步地對外開放。這種“借力打力”之法，無疑是一種政治智慧。中國正是依靠這種“先行先試”的思路，將改革開放的范圍由沿海擴展至內地，經濟呈現新活力，保持了持續30年經濟的高增長。

“先行先試”30年

1980年5月，廣東與福建兩省開始實行對外開放的特殊政策和靈活措施。同年8月，批準在深圳、廈門、珠海、汕頭試辦“以市場調節為主的區域性外向型經濟形式”的經濟特區，市場經濟的因素在開放過程中得到培育。

1984年2月，14個沿海港口城市得以開放。1985年，長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈門、漳州、泉州三角地區被開辟為沿海經濟開放區，自此中國的區域經濟得到長足發展。

1990年3月初，鄧小平在同幾位中央負責同志談話時提出：“機會要抓住，決策要及時，要研究一下哪些地方條件更好，可以更廣大地開放。比如抓上海，就算一個大措施。上海是我們的王牌，把上海搞起來是一條捷徑。”

同年4月，國務院正式宣布了開發浦東的決定，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策，中國的改革開放進入到一個新的階段。

不久，上海外高橋保稅區經國務院批準設立。在中國大陸出現的第一個保稅區是1987年由深圳市人民政府批準設立的深圳沙頭角保稅區，1991年國務院正式批準。而從國務院批準設立的時間看，上海外高橋保稅區是中國大陸第一個保稅區。

1992年，鄧小平南巡，他在講話中提到：“改革開放的膽子要大一些，敢于試驗，看準了的，就大膽地試，大膽地闖。”不久，黨的十四大報告正式提出：以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區的新飛躍。

經過十多年的全面開發和建設，浦東新區發生了翻天覆地的變化，同時帶動了整個長三角經濟區經濟的發展。2005年，國務院正式批準浦東新區進行綜合配套改革試點。為了區別于1980年代的經濟特區，“綜合配套改革試驗區”常被稱為“新特區”。上海取代深圳，成為新一輪改革開放的開啟點。

上海浦東“先行先試”的成功點燃了各地的激情，一系列的國家級新區和綜合配套改革試驗區應運而生。

2013年年初，李克強在長三角調研時談到，服務貿易將是下一步對外開放的重點，沿海要敢于先行先試，以開放促改革。在調研結束6個月之后，國務院批準設立中國(上海)自由貿易試驗區，新一輪的“先行先試”拉開了序幕。

給政策-改革-要政策-再改革

國家發改委對外經濟研究所所長張燕生認為：“從1978年底到1992年這個階段，實際上是一個放權、讓利、減稅來培育市場經濟因素的階段。”正是對經濟特區的一系列優惠政策，才極大地激發了地方的活力，找到了改革的突破口。

隨著對外開放程度的加深，國家對開放城市及區域的放權、讓利及減稅等政策逐步提升。1988年，海南成為中國的第5個經濟特區，實行比深圳等經濟特區更加靈活、更加優惠的政策，享有更多的經濟活動自主權。

20世紀90年代，中國政府提出“四沿戰略”，對外開放城市沿海、沿邊、沿江、沿路(指作為連接歐亞“大陸橋”的一部分，從東部港口至新疆阿爾泰山口這段鐵路沿線地區)在全國范圍內鋪開，深圳的星星之火漸成燎原之勢，而這些城市均享受東部沿海城市的開放政策。深圳作為改革的先行者，彼時正面臨著“特區不特”的尷尬和挑戰。

在國家給對外開放城市的政策中，有一條是“可逐步興辦經濟技術開發區”。1984年9月，國務院批準設立大連經濟技術開發區，中國第一個經濟技術開發區成立。隨著對外開放城市的激增，經濟技術開發區也如同雨后春筍一般出現在中國的大地上。截至2013年8月，全國共有國家級經濟技術開發區192家，而地方的開發區則不計其數，在發展模式的大旋律中招商引資，提高G D P的音符是強音。

2001年12月11日，中國正式加入世界貿易組織。為了順應經濟全球化與區域經濟一體化趨勢，以2005年上海浦東新區綜合配套改革試點為起點，截至2011年12月，國務院已經批準了天津濱海新區綜合配套改革試驗區、深圳市綜合配套改革試點在內的10個國家級綜合配套改革試驗區。

而同樣是以上海浦東新區為起點，天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣東廣州南沙新區共計6個國家級新區相繼成立。隨之而來的是各個地方新區建設的熱。

2013年，中國城鄉體制改革、城鎮化政策研究專家李鐵在一篇名為《新區熱該退燒了》的文章中指出：“近些年，全國新區建設愈演愈烈，幾乎蔓延到絕大部分省區和城市。”他通過調研后發現：“90%以上的地級城市規劃建設了新城新區。”

李鐵認為，各地踴躍建設新區的目的在于：“通過新區開發，帶動投資，可促進G D P增長。G D P既反映出一地經濟增長能力，也是政績考核主要指標。”

值得注意的是，無論是“11+4”的綜合配套改革試驗區及綜合改革試驗區，還是開發建設的新區，除了享有國家政策和項目的傾斜外，它們還承擔了更多改革的重任。

2012年，廣東省召開全省金融工作會議，提出將深圳前海、珠海橫琴和廣州南沙打造成為全國金融改革創新與開放發展的重要引擎。同樣值得注意的是，這一次的金融改革除了政策和項目的傾斜，更突出體制創新，創造經濟社會管理制度規范化、法制化的環境。

要政策還是要改革

自貿區

今年初在上海外高橋保稅區調研時，國務院總理李克強和上海市委副書記、市長楊雄的一番對話曾經讓媒體津津樂道。

“當時他(總理)一再問我，上海是不是要改革，我說是，態度是表得非常堅決，我說我們沒要政策，我們要改革。”楊雄和國務院總理李克強的這一次對話，顯得格外的意味深長。

在9月2日出版的《財經國家周刊》的“國家改革試驗區啟航”一文中，對此有一段有趣的描述：“此前社會議論的熱點之一是范圍，是28平方公里還是浦東抑或更大。按復旦大學經濟學院院長袁志剛的看法，這還是沒有從此前‘要政策’、建設‘發展極’的思路中轉變過來，‘上海自貿區不應是實體范疇的概念，是一個規則的概念’。”

自貿區在客觀上推動了地方經濟的發展，但它真正的意義并不在于地方，而在于對整個中國經濟的標桿意義。正如當年深圳的意義不僅僅在于深圳一樣，而在于豎起了開放的大旗，釋放出改革的信號。如果沒有著眼大局、高瞻遠矚的政治智慧，如果不能理解國家“先行先試”的改革思路，自貿區熱難免又會落入“要政策”、只發展不改革的窠臼。

從中國改革開放30多年的發展趨勢來看，老特區依靠差異化政策推動改革的模式正在逐步退出歷史舞臺，新特區依靠制度創新推動改革的模式將成為發展方向。這是一次飛躍。