地方稅制存在的問題及其改革完善的內容①

遼寧師范大學 劉青 劉源

地方稅作為地方政府財政收入的重要組成部分，直接影響到地方政府財政的分配，也影響到企業的稅負合理性。目前，中國的地方稅制仍然存在著一定的問題，改革稅收體系勢在必行，構建新的地方稅制體系，盡快立法，也是政府亟待解決的重要課題。

1 現行中國地方稅制存在的主要問題

按照分稅制的原則，目前我國地方稅制中的稅收構成為：一部分是增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅和部分行業的營業稅等，稅種分為中央和地方共享稅；而另一部分中的房產稅、土地使用稅、契稅、耕地占用稅、資源稅、城建稅、土地增值稅、車船稅、印花稅、煙葉稅10個稅種為地方稅，其稅收全部歸省屬以下地方政府分配，這些地方稅種的稅收制度共同構成了地方稅制。雖然稅制經過幾輪改革，但目前正在實施的稅制體系及一些稅種的征收已不適應當今中國經濟發展的要求，其存在的問題主要表現在以下方面，也是地方稅制亟待改革的誘因。

1.1 稅收制度較為落后，立法層次低

首先，稅制落后，立法層次低。稅制落后主要表現在地方稅種中，城建稅、房產稅等地方稅種的出臺都比較倉促，大部分稅種帶有濃厚的計劃經濟色彩，具有歷史的局限性和過渡性。其次，立法層次低。目前，除車船稅法于2011年經全國人大立法外，其他地方稅各個稅種都是由國務院發布的暫行條例，立法層次低，不利于地方稅體系的建立。

1.2 稅種過于繁雜而收入規模較小

首先，目前在我國開征的地方稅種的稅制設置不夠科學，稅種繁雜、面廣點多、稅源隱蔽、容易漏癥，征收困難重重，并且稅收成本較高、執法風險較大。其次，收入規模小。從年度稅收統計報告可見，地方稅收入所占全國稅收總額偏低，深層次隱含著我國稅收體制和財稅體制存在的缺陷和弊端。按照事權與財權統一的原則，地方稅收入不足以滿足地方經濟社會的健康穩步發展。

1.3 政策混亂，稅權過度集中

首先，由于稅制老化，已不能適用當今經濟社會發展中出現的新情況、新問題。主要表現在：一是城鄉稅制兩體化。如房產稅、土地使用稅、城建稅的征稅范圍和稅率的城鄉差別。二是地方稅行業稅收減免過多，不能體現公平稅負和社會公平正義。如房產稅、土地使用稅、契稅等。三是稅制設計復雜，沒有考慮到稅收征管便利的原則。如土地增值稅。四是稅負畸輕畸重。如出租房稅收過重，稅負理論上可達到30%以上，而資源稅稅負過輕。四是稅種間稅收政策不銜接、不統一。如對房產交易這一同一行為，所涉及的契稅、營業稅、印花稅、個人所得稅、土地增值稅的計稅依據不盡相同。五是由于政策制定久遠，稅收政策補丁過多、前后矛盾，給稅收征管帶來很大的風險。六是一些稅收政策難以適應當今經濟社會發展的要求，但長期不做修改。如開山填海和改造放棄土地稅收減免優惠政策與當今節約和集約使用土地政策背道而馳。七是稅權過度集中。地方稅稅權高度集中在國家的層面，下放給地方的稅權很少。而我國地域面積大，人口眾多，地域經濟發展不平衡，過度的稅權集中，稅收政策搞一刀切，不利于調動地方的積極性，不利于稅收政策的貫徹落實，不利于地方經濟社會的發展。

1.4 功能缺位，職能越位

房產稅是在保有環節征收的一種財產稅，從我國古代的周朝就已經存在，目前也是世界各國普遍征收的一個地方稅種。征收房產稅無論是我國還是國外，都是要給地方政府提供－個長期和穩定的財政來源。但我國的房產稅只對城市、縣城、建制鎮區域的經營性房產征稅，收入規模小，沒有真正起到財政意義，這就是缺位。而用房產稅來調控房地產市場這就是越位。鑒于我國政體的特殊性，又區別于國外，將房地產保有環節的稅收劃分為房產稅和城鎮土地使用稅。對保有環節的土地征稅，在世界范圍看，也是要給地方政府提供一個長期和穩定的財政來源。但是，我國目前對保有環節土地征稅，只對城市、縣城、建制鎮區域的經營性土地征稅，收入規模小，沒有真正起到財政意義，這就是缺位。而我國對保有環節土地征稅的目的卻是為了合理利用城鎮土地、調節土地極差收入、提高土地利用效益，這就是越位。我國征收的土地增值稅是一個具有所得稅性質的稅種，調節土地增值收益的功能與其他稅種職能交叉重疊，這又與其他房地產相關法律相沖突，這就是越位。

資源稅也是世界各國普遍征收的一個稅種。我國征收資源稅的目的是調節資源極差收入，體現國有資源的有償使用。現行的資源稅沒有真正起到保護現有的資源和環境、促進資源的合理開發和節約使用、推動我國經濟社會的可持續發展的作用，這就是缺位。而城建稅是為了加強城市的維護建設、籌集和穩定城市維護建設資金而設立的、具有特定用途的主體稅種的附加稅，這與國外普遍征收的主體稅種的地方附加稅相似，只不過國外籌集的資金用于城鄉建設的管理和其他社會管理，而我國只是用于城市管理。隨著我國經濟社會的高速發展，城鄉一體化的整體推進，城建稅只用于城市建設的維護，這就是缺位。

我國征收印花稅是對古代稅收的一個延續，具有較強的封建色彩。它的存在既沒有財政意義，也沒有調節經濟社會特定事項的功能。因此，印花稅既缺少存在的依據，也沒有存在的道理。而車船稅具有相對的穩定性，對車、船征收財產稅是國外普遍的做法。只不過車船在國外只是財產稅的一個稅目。征收車船稅的主要目的是作為輔助性的地方稅，為地方政府提供補充性的、一定量的、穩定性的財政收入。但從目前情況看，我國的車船稅收入規模小，對地方財力的支持有限。至于說車船稅促進節能環保的作用，也有越位之嫌。

煙葉稅是取消農業特產稅后，為了保證西部地區產煙大省的財政收入，而臨時性設立的一個過渡性稅種。而耕地占用稅立法目的是促進合理利用土地資源、加強土地管理、保護耕地。耕地占用稅是對特定行為征稅，稅制具有階段性、過渡性、調控性的特點。在現有階段、在現有地方稅制的條件下，配合土地管理，發揮了一定的特定作用。但隨著資源稅制的改革，耕地占用稅的越位將讓位于資源稅。另外是契稅。契稅在我國是一個歷史悠久的稅種，世界有30多個國家對承受房地產權屬者征稅，大都集中在亞洲國家。從全國看，契稅收入已占到全國地方稅收入的25%。但是，目前契稅收入的增長過快，是我國現階段城市化進程不斷加快、房地產市場不斷發展的結果。隨著我國經濟社會發展到一定階段，契稅的財政功能將被極大地削弱，將其作為地方稅收入的主要稅種是十分危險的，從長遠看，它不會是穩定、長期、安全的收入來源，其財政功能早晚被其他地方稅的主體稅種所取代。

2 地方稅制改革及完善原則和內容

2.1 地方稅制改革的原則

目前，我國稅收制度設計遵循的原則應體現：財政原則、公平原則、效率原則和適度原則。在稅收制度設計中，社會整體稅收負擔的確定，要充分考慮國民經濟發展狀況和納稅人負擔能力，既能基本滿足國家的財政需要，又不能使稅負太多影響到經濟發展與人民生活。因此，地方稅制改革應遵循以下原則：

(1)堅持科學發展觀的原則。將地方稅改革置于整個財稅體制改革范圍內，作為財稅體制改革的重要手段和主要組成部分，與財稅體制聯動改革。這樣，地方稅改革才會有出路，才有可能建立比較長期、穩定、科學的地方稅體系。

(2)財權和事權相統一的原則。在目前的財稅體制下，中央和地方的財力呈倒三角形，中央的財力遠遠大于地方的財力，地方的財力不足以滿足地方經濟社會發展的要求。這就是財權與事權的不匹配。只有構建中央和地方財權與事權相匹配的財稅體制，地方稅制改革才會有生命力。

(3)滿足社會發展和需求的原則。地方稅制改革要充分考慮社會發展和需求，作為財稅體制改革的重要內容，地方稅改革要始終遵循改善民生、維護社會穩定、推動社會發展充滿活力、確保事權財權協調統一的主線進行。按照這樣的要求，就需要建立一個長期、穩定的地方稅體制。

(4)建立環境友好和資源節約型社會的原則。地方稅制改革要充分考慮環境友好和資源節約型社會的建立。主體稅種涉及面廣、收入規模高，因此，要保證其主體地位，保持其相對穩定和相對規范，以確保國家發展的安全。

(5)促進社會公平正義的原則。地方稅改革要促進社會公平正義，發揮稅收調節分配作用。稅收的主要作用之一是調節社會收入分配、促進社會公平正義。在這方面，所得稅等主體稅種發揮著調節社會財富的重要作用；而作為輔助性的地方稅種，在另一方面發揮著調節社會財富增量的作用。

2.2 地方稅制改革完善的內容

(1)房地產稅改革。第一，逐步恢復對個人住房征稅。第二，改革房產稅的計稅依據。對房地產計稅依據改按房地產評估的現值征收房地產稅。第三，取消房產稅和土地使用稅，將兩個稅種合二為一，建立房地產稅。將房地產稅作為地方稅體系的主體稅種，保持地方收入的基本穩定。

(2)城鄉建設稅改革。首先，進行城建稅和印花稅聯動改革。取消印花稅，并將印花稅取消后減少的地方稅收入轉移到城建稅上來。其次，將城建稅更名為城鄉建設稅。統一城鄉稅率，即由現行的三個稅率統一為一個幅度稅率，在具體稅率的確定上給地方政府一定的權利，并作為地方的主體稅種。

(3)完善車船稅法。完善車船稅法，并逐步提高稅收負擔。

(4)改革資源稅。對資源稅應稅礦產品實行從價計征；大幅度地提高耕地占用稅的稅額幅度，并在適當時機將其納入資源稅范圍；逐步將不可再生資源納入資源稅范圍。如將地下水、地表水、林木采伐、海淡水養殖、海洋漁蠅撈等全部納入資源稅的征稅范圍。

(5)構建環境稅改革。首先，將環保部門的收費平移為環境稅，這樣做的主要目的是不增加企業的負擔，確保環境稅的順利實施。其次，配合增值稅改革，即將增值稅的一部分稅收轉移到環境稅，不增加企業負擔。此外，環境稅主要是對排硫、碳、污、塵等污染物的企業征稅，其計稅依據由環保部門確定，作為中國外交談判的砝碼，在適當時機立法出臺。

(6)完善契稅。在現階段，契稅仍將發揮其調節收入分配的功能，以此組織地方稅收入。今后房地產市場的調控，盡量不動用主體稅種，而將契稅做為國家調控房地產市場的稅收手段之一。

(7)增設社會保障稅。在適當時機立法開征社會保障稅。

[1]金亞萍.完善我國地方稅制的國際借鑒[J].財會研究,2012(02).

[2]閔麗男.以財稅體制改革為突破口 推動全面改革[[N].中國稅務,2012-12-21.

[3]蔣震.開征房產稅,免征額設計很關鍵[N].中國稅務報,2012-12-31.