增強地方政府財政能力，構建調節公平的稅收體系——河南省財政狀況及“十二五”財稅體制改革

◇殷 強

一、2012年河南省財政狀況及財稅體制的問題

2012年河南省財政總收入3282.75億元，其中上劃中央1242.18億元，由河南省支配的地方公共財政預算收入2040.57億元。河南省公共財政預算收入中稅收收入為1469.54億元，占公共財政預算收入的比重為72%；非稅收入571.04億元，占比為28%。稅收收入的項目按照所占比例大小排列分別為：⑴營業稅、⑵企業所得稅、⑶國內增值稅、⑷契稅、⑸城市維護建設稅、⑹耕地占用稅、⑺城鎮土地使用稅、⑻土地增值稅、⑼個人所得稅、⑽資源稅、⑾房產稅、⑿印花稅、⒀車船稅、⒁煙葉稅及其他等，其中營業稅占河南省稅收收入比重為32.83%，企業所得稅占比14.23%，國內增值稅占比12.78%，契稅占比8.18%，城市維護建設稅占比6.11%。

2012年河南省公共財政預算支出5006億元，支出各項目按照比重大小排列分別為：⑴教育、⑵一般公共服務、⑶社會保障與就業、⑷農林水事務、⑸醫療衛生、⑹交通運輸、⑺公共安全、⑻城鄉社區事務、⑼住房保障支出、⑽資源勘探電力信息等事務、⑾節能環保、⑿科學技術、⒀文化體育與傳媒、⒁國土資源氣象等事務、⒂商業服務業等事務、⒃糧油物資管理事務、⒄金融監管等事務支出、⒅國防支出，其中教育支出占比為22.25%，一般公共服務支出占比13.40%，社會保障與就業支出占比12.58%，農林水事務支出占比10.98%，醫療衛生支出占比8.50%。

河南省的財政運行數據至少反映著我國財稅體制存在的兩個問題：

第一，財權事權不對等，地方財政自給能力不足

我國現行分稅制財政體制賦予地方政府較多的事權，卻沒有提供相對等的財權。1994年的分稅制劃分了中央稅和地方稅。消費稅、關稅作為中央稅，營業稅、資源稅、城市維護建設稅、契稅等作為地方稅，另一部分作為中央地方共享稅：收入最多的增值稅中央分享75%，地方分享25%；企業所得稅和個人所得稅都是中央分享60%，地方分享40%。在全國的財政收入中，中央獲得了全國財政約55%收入，30多個省（區、直轄市）分享剩余的45%。多數地方財政自給能力不足，財政運行過多依賴中央對地方的轉移支付。表現在河南省的財政運行上就是：2012年河南省承擔了5006億元的公共財政支出責任，卻只有2040.57億元的公共財政收入，近3000億的支出缺口要依靠中央的轉移支付。財政自給能力不足的原因有二，一是河南省經濟欠發達，總體收入能力較弱；二是較少的總體收入還有37.8%上交了中央，加劇了地方財政困難。

轉移支付是補充地方財力的必要手段，但由于轉移支付的規模存在不確定性（需要地方與中央博弈），資金用途受限制，同時，對轉移支付的資金常缺乏有效監督，所以，相比之下，地方自給的財政能力能夠更有效的提供地方公共產品。匹配地方政府的財權和事權，應該提高地方財政自給能力。

第二，我國稅收體系中間接稅比重過高，不利于調節社會公平

間接稅是納稅人可以轉嫁稅收負擔的稅種；直接稅是納稅人無法轉嫁必需自己承擔稅收負擔的稅種。直接稅由于無法轉嫁，納稅人實際承擔稅負，體現“量能負擔”，能夠調節公平。間接稅的納稅人可以將稅負最終轉嫁給消費者，由消費者實際承擔稅負。由于間接稅采用比例稅率，消費者只以其消費數量，而不以其負稅能力承擔間接稅稅負，所以，間接稅不能夠調節公平。

河南省稅收體系中最多的五個稅種中，有三個是間接稅（營業稅、國內增值稅、城市維護建設稅），占河南省稅收收入的比重合計高達51.72%。全國稅收收入中，間接稅的比重更是高達61.98%（2011年數據）。間接稅比重過高的稅收體系不利于調節日益嚴重收入不公平。

二、“十二五” 期間中國社會發展的問題及財稅體制改革的目標

（一）“十二五”期間中國社會發展面臨兩個重要問題，一是經濟發展問題，二是收入差距問題

1.經濟發展困境

中國經濟增長依賴出口、投資和消費三駕馬車，但出口是當前經濟增長的最主要來源。

附圖反映著中國的出口依存度（出口額占國內生產總值的比重）和經濟增長速度的波動高度相關，出口拉動經濟增長的趨勢明顯。2008年以來，先是起源于美國的次貸危機，后有歐盟的歐債危機，國際經濟形勢有長期惡化的可能，依賴出口的中國經濟也因此受到巨大沖擊。2012年全年中國外貿進出口同比只增長6.2%，沒有實現年初10%的預定目標，同時中國經濟增長速度也明顯放緩。出口依賴型的中國經濟面臨增長困難，而作為中國最大貿易伙伴的歐盟的經濟危機顯然不是一兩年內可以解決的，中國經濟的增長已經不可能只依賴出口了，中國經濟的發展模式必須轉變，要轉向擴大內需。

中國國內消費不足的重要原因在于消費者的消費能力和消費意愿不足。消費能力不足是因為消費者普遍收入過低；消費意愿不足則是因為消費者的社會保障不健全，大量的后顧之憂（如養老、醫療、住房、教育等）促使消費者更傾向于儲蓄。所以，擴大“內需”需要加強社會保障，提高居民收入。

社會保障主要由地方政府提供，加強保障則會增加地方責任，地方財力困難也將更加顯現。

2.收入差距加大，社會不公平問題日益突出

中國收入分配的不公平主要表現為收入差距持續擴大。國家發改委宏觀經濟研究院的一項研究顯示，我國的基尼系數在改革開放之初的1981年為0.297，1990年、2000年分別上升至0.341、0.402，到2007年已經達到0.454，遠超過0.4的國際警戒線。我國的收入差距已經超過中等不平等國家的水平。

收入差距主要表現在城鄉差距、地區間差距、行業差距、各階層的收入差距等方面。

（1）城鄉差距和地區間差距

由于我國城鄉收入增長速度不同，收入差距不斷擴大。1978年城鄉居民收入之比為2.57∶1，1985年降為1.86∶1，1995年為2.71∶1，2004年擴大為3.21∶1，2009年為3.33∶1，2011年略降為3.12∶1。

在地區間，不論是農村居民之間，還是城市居民之間，收入差距都呈擴大之勢。1978年農村居民人均純收入最高的地區(上海)是最低的地區(河北)的3.15 倍，2011年為4.11 倍（上海與甘肅）。1990年城鎮居民人均收入最高的省份(廣東)與最低的省份(內蒙古)之間的相對差距為2 倍，2011年為2.42 倍（上海與黑龍江）。

附表 按收入等級分城鎮居民平均可支配收入(2011年)

（2）行業間收入差距

由于經濟發展的速度不同，各行業職工平均工資水平的差異較大。1985年最高收入行業的平均工資是最低行業的1.81 倍，2000年擴大到2.61 倍，2003年以后收入差距加速擴大，2011年已擴大到4.16 倍。國際上行業高低工資比率通常以2 倍為正常值。

（3）各階層的收入差距

由附表可見，收入最高的10%的人與收入最低10%的人收入差距達8.55 倍。

調節收入差距一是要改革收入分配制度，二是要建立利于調節公平的稅收體制。

（二）財稅體制改革要以促進經濟發展和調節公平為目標

一般認為，財政有三個基本職能：資源配置——占有一定的社會資源，在市場失靈的領域向社會提供公共物品；穩定經濟——基于市場機制、運用政策引導，維持生產、就業和物價的穩定；公平分配——調節收入差距，促進社會公平。

財政職能通過財政的“收”和“支”來完成，即通過設計財政稅收制度來實現政策目標。1994年的“分稅制”財政體制實際以“流轉稅”（間接稅）作為主體稅種，只要有商品的流轉就會有稅收，征管方便，容易組織收入，也利于提高效率。在當時社會環境下，急需提高各方面的效率，這種稅制設計是必要的、有效的，但19年之后的今天，中國社會需要調節的問題已由效率轉向了公平，財政稅收體制也應隨之改變。

財稅體制改革應解決中國的主要問題，應該以促進經濟發展和調節公平為目標。

三、構建調節公平的地方稅收體系

中國目前的經濟和社會狀況，由效率優先原則轉向注重調節公平，經濟環境也發生了重要變化。如前文所述，解決當前的問題一是要調節收入分配的公平，二是需要增強地方財力。構建調節公平的地方稅收體系，關鍵在于重構直接稅和間接稅的比重（提高直接稅比重、降低間接稅比重）。

（一）提高直接稅比重，增強稅收調節公平的職能，利于增強地方財力

我國現行稅制中屬于直接稅的主要包括企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、車船稅、船舶噸稅等；屬于間接稅的主要包括增值稅、消費稅、營業稅、關稅、資源稅和城市維護建設稅等。直接稅中企業所得稅是規模最大的稅種，占總稅收的比重為20%左右；其次是個人所得稅，占總稅收的比重只有7%左右。

提高直接比重最有效的做法是提高企業所得稅和個人所得稅的比重。但是，企業所得稅的經濟歸宿應該是企業（所以企業所得稅屬于直接稅），但實際上企業所得稅的稅負是可能轉嫁的，也就是說企業所得稅的征收及其轉嫁會對企業行為和市場行為產生較大影響。所以，在注重經濟增長的發展階段，我國很難、也不應該提高企業所得稅。所以提高直接稅比重的重點應該放到個人所得稅和房產稅上。①目前個人所得稅占比太低，一方面是因為我國長期重積累、輕分配，導致居民收入低，個人所得稅稅源不足；另一方面是基于現階段社會對個人所得稅制的認識，迫于社會的壓力，個人所得稅實際處于減稅的狀態下，納稅人不斷減少，不利于財政監督，也不利于調節社會公平。應該在收入分配改革的背景下，穩定推進個人所得稅的分類綜合所得稅制改革，逐漸實現個人所得稅的普遍征收。隨著收入增長，居民納稅必然增加，形成更大的稅收負擔，有悖于降低稅負的前提，所以必須考慮其他方面的減稅（如增值稅），增加居民收入的實際購買力。②房產稅屬于量能負擔的財產稅，能者多納稅，體現社會公平，是可以大規模增加的稅種。從上海和重慶的試點改革可見，增加居民住房保有環節的房產稅，一方面可以增加財政收入（尤其是地方財政收入），另一方面利于調控房地產市場。

（二）降低間接稅比重，提高居民收入的實際購買力

直接稅的加稅會增加納稅人負擔，改革時必需同時對（不利于公平的）間接稅進行減稅，至少保證居民的稅負不增加。

以增值稅、營業稅為代表的間接稅的稅收負擔多數轉嫁到了最終消費者身上，常以物價的形式增加居民的稅收負擔。并且由于比例稅率（間接稅多是比例稅率）的累退性，間接稅不能體現量能納稅。間接稅是不能體現公平的稅收，不符合目前的社會發展狀況，稅負應該降低。

間接稅的減負重點在于增值稅（因為增值稅擴圍將會覆蓋營業稅）。自2004年消費型增值稅試點以來，增值稅處于逐漸減稅的狀態，轉型改革的區域范圍不斷擴大，抵扣的行業和抵扣項目不斷增加，增加出口退稅的比例，包括營業稅改增值稅（營改增）都屬于是減稅的舉措。但增值稅改革還是主要集中在抵扣范圍上，為了避免重復征稅，嚴格來講，這種改革不是減稅，只是減少企業本就不該承擔的負擔。

真正的減稅應該降低間接稅的稅率。由于增值稅的稅負最終以價格的形式轉嫁給消費者，表現為在零售商品售價中加入了增值稅，再加上物流等行業的營業稅等，商品銷售價格中的稅費占比在20%以上。如果增值稅等間接稅能夠降低稅率，幾乎相當于降低物價。前文所述提高直接稅會增加納稅人的稅收負擔，但如果間接稅降低從而降低物價，則會使居民收入的購買力實質性提高，直接降低了社會的稅收負擔。一增一減，如果增減比例得當，既能保證財政收入波動不大，又能夠有效調節直接稅和間接稅的比例。

四、結論

通過提高直接稅比重、降低間接稅比重，既利于擴大內需、穩定經濟，又能夠增強地方財力、調節公平。

間接稅除營業稅（也將改為增值稅）外多屬中央稅或中央獲得主要收入的共享稅（增值稅中央享有75%），間接稅的降低將減少中央的收入比例；間接稅又多是流轉稅，流轉稅的減稅相當于增加居民收入，利于提高國內消費。

直接稅多是地方稅（如房產稅）或共享稅（所得稅地方分享40%）。直接稅的增加能夠增加地方財政收入，提高地方財政能力，還有利于調節收入分配公平。

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