中美“綠箱”支出特點及對我國的啟示

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(中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073)

在烏拉圭回合談判簽訂《農(nóng)業(yè)協(xié)定》后，WTO 各成員國按照作出的減讓承諾逐步削減綜合支持量(AMS)，與此同時，“綠箱”政策(不引起貿(mào)易扭曲的政策)支出大幅上升。據(jù)WTO 測算，協(xié)定生效五年后，各成員國“綠箱”補貼比基期增加了54%。按照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及其附件二的規(guī)定，“綠箱”政策必須符合兩項標準:所涉支持應通過公共基金供資的政府計劃提供(包括放棄的政府稅收)，而不涉及來自消費者的轉(zhuǎn)讓;且所涉支持不得具有對生產(chǎn)者提供價格支持的作用。“綠箱”政策因其可免除減讓，使用不受限制的特點，在各國廣泛使用，其數(shù)量和種類仍不斷增加。

美國作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國，2011年農(nóng)產(chǎn)品出口占世界農(nóng)產(chǎn)品總出口的10.1%。長期以來，美國通過一系列農(nóng)業(yè)法案建立起一套覆蓋范圍廣、扶持力度大、重點突出的農(nóng)業(yè)補貼體系，有力地保障了本國農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)、農(nóng)民增收、提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。我國作為世界上農(nóng)業(yè)人口最多的國家，2011年農(nóng)產(chǎn)品出口占世界農(nóng)產(chǎn)品總出口的3.9%，比2010年增長了25%。隨著2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅，我國的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)補貼開始處于不斷探索和快速發(fā)展的階段。對比兩國“綠箱”支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，能了解兩國農(nóng)業(yè)補貼的方向和側(cè)重點，借鑒美國成熟經(jīng)驗，對優(yōu)化我國“綠箱”支出結(jié)構(gòu)，提高“綠箱”政策運行效率具有較大意義。

一、美國“綠箱”支出特點

1996年美國通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法》和2002年的《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)業(yè)投資法》等一系列農(nóng)業(yè)法案，進一步優(yōu)化了“綠箱”補貼的結(jié)構(gòu)和效率，其現(xiàn)行的“綠箱”政策有以下特點(見表1)。

表1 2002—2008年美國“綠箱”支持水平和結(jié)構(gòu)

(一)規(guī)模擴大且已成為美國農(nóng)業(yè)的主要支持方式

2002—2008年，美國“綠箱”支出絕對值增長了278.93 億美元，年均增長率為6.73%。在現(xiàn)行的6 種“綠箱”政策中，除“自然災害救濟支付”每年的支出數(shù)額波動外，其余五項均有不同程度的增長。支出規(guī)模上，2002—2008年，美國納入WTO 統(tǒng)計的國內(nèi)支持總量(AMS)平均為87.74 億美元，遠低于同期“綠箱”支出的平均值715.07 億美元。據(jù)經(jīng)合組織(OECD)統(tǒng)計，2002—2008年，美國農(nóng)業(yè)支持總量估計量(TSE)平均為960.55 億美元，可以計算出，美國“綠箱”支出已占到農(nóng)業(yè)總補貼的74.44%，成為當今美國最主要的農(nóng)業(yè)支持方式。

(二)國內(nèi)糧食援助占“綠箱”支出比例最大

2002—2008年用于國內(nèi)糧食援助的支出平均占“綠箱”支出的69.13%。其中，食物營養(yǎng)和消費者服務(FNCS)占了絕大比重。2008年用于FNCS 項目的支出597.79 億美元，占同年國內(nèi)糧食援助的98.78%。FNCS通過與聯(lián)邦及地方政府合作，向低收入者、兒童及婦女提供食物和綜合營養(yǎng)指導，旨在增加食品安全與減少饑餓。按照經(jīng)合組織的統(tǒng)計口徑，國內(nèi)糧食援助應納入消費者支持等值。該項支出通過建立起覆蓋范圍廣泛的社會福利體系間接地向農(nóng)業(yè)提供支持，既提高了農(nóng)民收入，又保障了低收入者的正常生活。相比而言，我國糧食援助支出總額少，種類單一，覆蓋范圍狹小。

(三)用于改善環(huán)境的“綠箱”支出明顯增長

數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境計劃下的支付年均增長8.04%，高于“綠箱”總支出平均增長率7.41 個百分點。該項目下兩項主要支出為土地休耕計劃和環(huán)境質(zhì)量激勵計劃，2008年兩項支出占到了環(huán)境支出的81.25%。土地休耕計劃是由政府向土地所有者支付租金和提供成本分攤援助，幫助農(nóng)作物生產(chǎn)者在土地易受腐蝕和環(huán)境敏感的土地實施退耕還林、還草等長期性植被保護措施，終極達到改善水質(zhì)、控制土壤腐蝕、改善野生動植物棲息地環(huán)境的目的。環(huán)境質(zhì)量激勵計劃則是針對農(nóng)牧民在土壤、水分、空氣和相關(guān)自然資源方面所面臨的生態(tài)問題，政府為農(nóng)牧民提供資金補貼和技術(shù)援助，鼓勵農(nóng)民采取適當?shù)纳鷳B(tài)措施開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善生態(tài)質(zhì)量。用于改善環(huán)境的支出雖然沒有產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，但促進了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、我國“綠箱”支出特點

自從加入WTO 以來，我國先后實施了取消農(nóng)業(yè)稅、向農(nóng)民發(fā)放糧食直補等一系列農(nóng)業(yè)支持政策，農(nóng)業(yè)補貼政策仍處于發(fā)展和完善的階段。現(xiàn)階段我國“綠箱”支出的情況見表2:

表2 2002—2008年中國“綠箱”支出水平和結(jié)構(gòu)

(一)“綠箱”總支出增速較快但總體水平仍較低

2002—2008年，我國“綠箱”支出從2521.16 億元增長至5930.15 億元，增加了3408.99 億元，年均增長15.32%。可見，隨著我國農(nóng)業(yè)逐漸與世界融合，我國農(nóng)業(yè)補貼也處于較高增長階段。但7年中我國平均“綠箱”支出為3622.19 億元，而同期美國則有715.07 億美元。2002—2008年，支農(nóng)支出平均占財政支出的8.31%，而印度、巴西等發(fā)展中國家支農(nóng)支出一般能占到財政支出的15%左右。考慮到我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，集約化程度偏低等現(xiàn)狀，我國的“綠箱”支出仍處于較低水平。

(二)政府一般服務在“綠箱”支出中占絕對比例

一般服務在“綠箱”支出中占到近60%，其中，基礎(chǔ)設(shè)施服務占到一般服務的44.82%。我國的基礎(chǔ)設(shè)施服務主要用于防洪，排水灌溉，農(nóng)村公路、水利及小型水利設(shè)施的修建。鑒于我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施所占比重在未來一段時間內(nèi)仍會保持高位。值得注意的是，一般服務中用于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的支出明顯偏低，約占一般服務的19%。有關(guān)研究表明，科技對農(nóng)業(yè)的回報率達11.87%，成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。因此，長期看來，科技對我國農(nóng)業(yè)的貢獻仍有很大的提升空間。

(三)用于糧食安全目的的公共儲備支出過高，農(nóng)業(yè)補貼效率較低

政府公共儲備中的糧食主要通過支持性收購獲得，用于公共儲備的支出則主要是彌補國營糧食企業(yè)在收購糧食過程中發(fā)生的收購費、保管費等費用，這種補貼被劃分為流通性補貼。支持性收購雖然一定程度上保障了農(nóng)民利益，但通過流通環(huán)節(jié)間接對農(nóng)民補貼的政策成本高，操作不透明，效率低下。該項支出雖然計入對農(nóng)業(yè)的支持，但補貼的收益大部分被國有糧食部門占有，雖然國家財政負擔了沉重的成本，但農(nóng)民獲益很少。公共儲備過高雖然一定程度上保證了糧食安全，但每年卻不得不支出龐大的保管費，這無疑造成了一部分補貼資金的浪費。

(四)“不掛鉤”的直接支付迅速發(fā)展

我國“不掛鉤”的直接支付從2004年出現(xiàn)以來，以年均19.32%的速度快速增長。“不掛鉤”是指補貼金額不與當期產(chǎn)量、價格掛鉤，由政府根據(jù)基期的生產(chǎn)狀況向農(nóng)民支付，屬于收入性補貼。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，收入性補貼免于削減，因而正在被越來越多的國家使用。目前我國只有兩種收入性補貼，即2004年開始實行的糧食直補和2006年開始實行的農(nóng)資增支補貼。糧食直補的資金從糧食風險基金中安排。在實踐中，農(nóng)民獲得補貼額的標準不同，有的省份根據(jù)糧食交售量確定，有的則按照糧食種植面積，因此糧食直補還不能算作完全意義上的“不掛鉤”補貼。農(nóng)資增支補貼是按照事先預測的當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的變化來確定補貼金額，補貼發(fā)放后不隨實際價格變化而變化，因而具有較強的收入補貼性質(zhì)。

圖1 收入性補貼發(fā)放情況

(五)部分“綠箱”項目存在空白

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》共規(guī)定了11 項“綠箱”政策，而我國至今共使用了7 項。尚未使用的4 項措施可分為兩類:一類是為實現(xiàn)特定的結(jié)構(gòu)調(diào)整而對農(nóng)民支付的損失補助;另一類是保障農(nóng)民收入的收入保險和收入安全網(wǎng)中的政府支出。因此，可以利用投資援助支出幫助實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時，農(nóng)業(yè)保險也應該成為我國保障農(nóng)民收入的重要手段。

三、優(yōu)化我國“綠箱”支出結(jié)構(gòu)的幾點建議

我國加入WTO 時，在非關(guān)稅措施關(guān)稅化方面，由于我國農(nóng)產(chǎn)品按《農(nóng)業(yè)協(xié)定》計算的關(guān)稅化后的關(guān)稅為負值，因而不具備將非關(guān)稅措施量化為關(guān)稅的條件，即不能通過混合關(guān)稅保護我國農(nóng)業(yè)。此外，我國還放棄了給予發(fā)展中國家的另一項優(yōu)惠——發(fā)展支持(特殊及差別待遇例外)，即發(fā)展中國家所實行的一些鼓勵農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的措施在我國將計入綜合支持量(AMS)，而且我國最低減讓標準為8.5%，低于發(fā)展中國家10%的水平。綜合來看，“綠箱”政策將是我國農(nóng)業(yè)支持的主要途徑。我國農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特征十分明顯，要素分配不均，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，因而優(yōu)化“綠箱”支出結(jié)構(gòu)，提高補貼效率十分關(guān)鍵。借鑒美國的“綠箱”支出經(jīng)驗，我國可以從以下方面改善“綠箱”支出。

(一)優(yōu)化一般服務結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)業(yè)科技支出和農(nóng)戶的生產(chǎn)性補貼

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施總體建設(shè)水平落后，而且地區(qū)間分布不平衡。基礎(chǔ)設(shè)施投資應注重創(chuàng)新籌資渠道，如政府引導，公私合作、引導農(nóng)業(yè)企業(yè)參與農(nóng)村建設(shè)等方式，確保有效資金供給。此外還要注意協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，政策適當做出傾斜。隨著當代農(nóng)業(yè)向集約化方向發(fā)展，科技對農(nóng)業(yè)的貢獻日益明顯。目前，發(fā)達國家科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率可達70% ～80%，而我國科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率僅有40%左右。相較于農(nóng)業(yè)規(guī)模，我國科研支出明顯不足。要加大財政向農(nóng)業(yè)科技研發(fā)方向支出，提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率，如鼓勵良種培育、探索病蟲害防治新方法。同時，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化也依賴于農(nóng)民素質(zhì)的提高，這可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓及科技下鄉(xiāng)的方式加大農(nóng)業(yè)科技普及。此外，我國當前面向農(nóng)戶的生產(chǎn)性補貼只有兩種:良種推廣補貼和農(nóng)機購置補貼。但補貼申領(lǐng)的條件一般為國家規(guī)劃的產(chǎn)區(qū)或購買國家推薦的作物品種及機械類型，補貼類型少，規(guī)模小。直接面向農(nóng)民的生產(chǎn)性補貼不僅能保障農(nóng)民種糧積極性，更能提高生產(chǎn)效率，降低農(nóng)產(chǎn)品成本，提高競爭力。政府可根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性特征，在推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的原則下增加規(guī)劃產(chǎn)區(qū)面積和推薦機械種類，逐步將生產(chǎn)性補貼發(fā)展成具有普惠性質(zhì)的支持政策。

(二)創(chuàng)新糧食儲備方法，以政府補貼促進民間糧食儲備體系的完善

我國巨額公共糧食儲備支出最大的缺陷就是補貼的低效率。而美國早在1977年就建立了由政府提供補貼的農(nóng)民自有糧食儲備計劃。我國地域廣闊，地區(qū)間糧食交錯成熟，這對建立民間糧食儲備極為有利。但應該注意到，目前我國農(nóng)戶儲糧條件差，損失嚴重。2006年國家糧食局在農(nóng)村儲糧抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)戶儲糧損失率為8% ～10%。改進農(nóng)戶保糧手段需要借助一定的硬件和科技。由政府提供低息倉儲設(shè)施貸款和必要的糧食保管費補貼，將公共糧食儲備轉(zhuǎn)化為藏糧于民能極大減輕財政負擔。此外，我國部分地區(qū)建有糧食銀行的組織，幫助農(nóng)戶保管糧食，這是值得推廣的民間儲備糧食的方法，但糧食銀行發(fā)展還不完善。對此，政府可對該類組織以提供補貼的方式幫助其完善倉儲設(shè)施和管理制度。最后將農(nóng)戶和糧食銀行的民間糧食儲備納入國家糧食儲備管理體系，進行統(tǒng)籌管理，從而形成全國性糧食平衡供給的聯(lián)動機制，在保障糧食安全的同時，提高糧食補貼效率，切實保障農(nóng)民增收。

(三)繼續(xù)推廣并完善糧食保險補貼制度

我國是自然災害頻發(fā)的國家，據(jù)統(tǒng)計，2002—2008年，農(nóng)作物受災面積平均4356.5 萬公頃，其中，絕收面積平均553.61 萬公頃，農(nóng)民遭受了巨大損失。糧食保險是利用市場力量保護農(nóng)民利益，政府的少量支出將通過杠桿作用增加農(nóng)民收入，而糧食保險可以彌補農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善的缺陷，應大力推廣糧食保險。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件二中規(guī)定，作為自然災害救濟支付，政府可以通過對農(nóng)作物保險計劃提供資金的方式來提供。第七條中收入保險和收入安全網(wǎng)也允許政府提供資金參與。我國自1982年開始就開辦了農(nóng)業(yè)保險，但至今尚未形成完善的保險機制。一是受參保能力制約，農(nóng)民參保有效需求不足，參保率偏低;二是我國農(nóng)業(yè)災害多發(fā)，保險公司承保風險大，承保成本高，盈利能力有限，因而農(nóng)業(yè)保險尚未形成有效供給。政府可以通過財政支出促進保險供需結(jié)合:對農(nóng)民可根據(jù)其種植作物種類及面積提供保險費補貼，提高其參保能力;對保險公司，為了培育其承保能力，可通過減免稅收、建立理賠基金等方式與商業(yè)部門共同承擔賠償責任。

(四)適應綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，加大環(huán)保項目補貼力度

20 世紀以來，美國不斷加強環(huán)保力度。2002年美國出臺的《農(nóng)業(yè)安全及農(nóng)村投資法》公布了9 項環(huán)保項目，均由政府提供資金和技術(shù)支持。伴隨著國際貿(mào)易中綠色壁壘不斷增加，農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品國際綠色標準逐漸提高。我國農(nóng)業(yè)在取得巨大成就的同時，付出了環(huán)境的代價。2008年，我國化肥使用創(chuàng)紀錄地達到了5561.7 萬噸，伴之而來的是地下水污染，水體富營養(yǎng)化。過度開墾已造成嚴重的水土流失。目前我國人均耕地面積已不足世界平均水平的45%，而且總面積每年正以500 萬畝的速度減少。因此，我國更有必要學習借鑒美國的成功經(jīng)驗，建立起政府引導、農(nóng)民參與、成本分攤的農(nóng)業(yè)環(huán)保體系。推廣土地休耕、輪種等環(huán)保項目，加大綠色科技投入，著力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展將為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供支持。

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