我國高速公路BOT 融資方式中兩個關系的探究

張乃俠，周昕

（長安大學，經濟與管理學院，行政管理專業，陜西西安710064）

0 引言

自1985年“貸款修路、收費還貸”政策實施以來，我國以收費公路為主的高等級公路發展迅速，截止2011年底高速公路總里程達8.5萬公里，居全球第二。但是，在財政性投資有限的情況下，隨著收費公路數量的不斷增加，我國公路建設投資必然過度依賴銀行貸款，從而造成公路建設負債率過高、還款壓力過大以及銀行信貸風險不斷增加的隱患。據測算，近年來，我國高速公路建設投資總額中，中央政府的投資僅占到13.2%，其余幾乎全部來源于銀行貸款和地方籌資，從而造成一些地方高速公路集團資產負債率過高，以及交通基礎設施建設項目潛在的金融風險隱患。為此，迫切需要新的融資方式以引入民間資本來緩解公路建設資金的不足。BOT 方式是近年來世界各國運用較為廣泛的一種投融資模式，它是一個圍繞特定基礎設施項目的投資、融資、建設、經營加回報和轉讓的活動過程。從我國目前BOT 項目的實踐看，我國BOT 項目的資金大部分來自外商和民間資本，這使得社會資本直接參與到我國基礎設施建設之中，形成政府和商業性資本間的共同合作。這樣，一方面使政府不再獨立承擔巨大的投資風險和商業風險，另一方面又能將投資、技術、效益引入公益項目，而且還避免了基礎設施過分依賴銀行貸款形成的金融風險。

目前，我國運用BOT模式投資建設的公路項目有福建省泉州市刺桐大橋、陜西省西安到臨潼高速公路、長江三角洲地區滬杭高速和滬青平高速等，但是，由于BOT 項目的特殊性以及我們對BOT 項目的認識和實踐經驗尚有不足，使其在我國的推廣仍存在融資成本過高、項目融資面臨各種風險等一系列問題。本文針對BOT 投融資模式在我國高速公路建設中存在的問題，提出相應的對策。

1 高速公路BOT 融資模式及其特點

BOT 是英文Build 一Operate 一Transfer的縮寫，意指建設一經營一轉讓。一般是指利用私人資本來承建基礎設施項目的一種特殊的融資模式。其基本運作方式是由政府和項目發起人簽訂特許權授讓協議，再由項目發起人組織成立項目公司承擔大型基礎項目的融資、設計、建設、營運和維護的任務，在簽訂的特許經營期內，項目公司擁有該項目的經營權并收取費用獲得預期的投資回報，在特許經營期結束后，項目公司將項目無償移交給政府。與傳統意義上的融資方式相比較，高速公路BOT 融資方式具有如下特點：一是政府在整個融資過程中發揮著重要的作用。高速公路作為重要的基礎設施，為社會整個生產過程提供“共同生產條件”，因此，政府支持是BOT 項目融資成功和運營的前提。二是政府信用和商業信用的有機結合。一方面，私人投資者在經濟利益的驅動下，本著高風險、高回報的原則，投資高速公路的開發建設。同時，為了收回投資并獲得相應的回報，私人投資者被授權在項目建成后的一定期限內對項目享有經營權。另一方面，項目特許權期限屆滿后，項目公司須將公路設施經營權無償移交給政府?？梢?，高速公路設施最終還是國家所有。三是高速公路屬于資本密集型投資項目，投資規模大，建設、回收周期長，投標中標者多為外國投資者。

2 高速公路BOT 項目實施中要處理好的兩個關系

BOT 項目是政府和私人之間的長期合作，要實現的目標是，在保障私人資本利益的同時要最大化該項目的社會福利。這一問題屬于雙重目標下的帕累托最優問題。按照帕累托最優理論，在一項經濟活動中，利益各方都有其本身的目標，我們不能只照顧某一方利益而置他人于不顧，因而利益之間的分配只能是一個帕累托最優，而不是每一個利益主體都旁若無人的去實現自身的利益最大化。為此，在制定BOT 合同中，要求我們必須做到避免偏離帕累托最優狀態，避免處于一種使某一方處境改善而損及另一方利益，或可以使雙方處境都有所改善的那種缺乏效率的情況。

高速公路BOT 項目的社會福利構成。按照經濟學原理，BOT項目的社會福利，包括生產者剩余、消費者（高速公路使用者）剩余及外部效應（例如污染、擁堵、擠塞）三個部分，可以用如下公式表示，即：SW=PS+CS+ EE。其中，WS 代表社會福利，PS 代表生產者剩余，CS 代表消費者剩余，EE 代表外部效應，包括正外部效應和負外部效應。由此可見，在BOT 項目實施中，需要處理好以下兩個關系：定過程中，若不能合理的制定通行費，將嚴重影響投資者收益和整體社會福利。道路經營者對道路的養護和運營是影響消費者剩余的另一重要原因。BOT 合同制定中若以高效、安全、服務至上的理念，清楚明細的制定高速公路的養護及運作的準則，那么將減少投資者的管理費用，對于道路使用者而言，高效、安全、舒適的高速公路可以節約其通行時間，減少意外損傷的損失，同時享受了高質量的服務水平，消費者剩余增加。高速公路設備的更新及技術的提升導致生產效率提高所帶來的經濟效益的提高，有利于消費者剩余增加。

2.1 協調好社會福利和私人資本收益之間的關系

2.2 就BOT 項目的外部效應而言，應該在最大化其正外部效應的同時盡量減少其負外部效應

運用BOT模式投資建成的公路項目，需要以項目在特許經營期內由私人投資者收取車輛通行費來彌補投資成本并獲取一定的盈利。作為特定的兩個地區之間的一條高速通道，其具有顯著的排他性、非競爭性和壟斷性。對于私人投資者來說，其收益取決于一定期限內的交通量和收費水平，即R=NPQ，作為壟斷者，他必然會選擇最大化收益的通行費。按照供求法則，降低通行費會增加交通量，提高通行費會減少交通量，對于壟斷廠商，它必然會在高價少銷和薄利多銷之間進行選擇，以實現利益最大化。而且，對于任何低于最大容量的車輛通行，都不會出現擁擠，不會因使用道路而帶來相關的邊際成本。但就目前的實際情況看，我國高速公路通行費的費率水平受政府規制，費率水平不能隨著供求狀況變化，投資者只能接受由政府制定的費率水平。如果消費者對高速公路服務的需求彈性一定，則該高速公路投資者面對的需求曲線即可確定，那么其交通量也是確定的?？梢?，投資者能否獲利以及獲利高低，主要決定因素是收費水平，即費率，而費率卻由政府制定。政府在確定費率時，主要應該考慮的因素包括是否有利于吸引私人投資者以及投資建設成本的大小，在其他條件一定時，成本控制便成為問題的核心。在費率一定時，降低成本將使其邊際成本曲線下移，有助于增加私人投資者的盈利。由此得出結論，并非費率越高，越有利于私人投資者，而在費率較低的條件下，更有利于私人投資者降低成本，提高效率，同時可以增加交通量，以增加其收益。

消費者剩余是由法國工程師杜比（Jules Depuit）提出，并將其作為衡量項目社會福利的基本依據。公路建設項目也不例外，目前各國在對公路建設項目效益計算采取的方法中都是從公路使用者的角度運用消費者剩余來作為基礎，如英國的COBA、美國的AASHTOCS 等。

消費者剩余是指消費者對某種商品愿意支付的價格與實際支付的價格之間的差額。消費者剩余的存在表明，商品的市場價格并不能完全反映其真實的價值，這里的價值，可能包括消費者認同的“值”。對于高速公路的使用者在享受高速公路服務時，其消費者剩余包括消費偏好、舒適性、安全性和時間價值的衡量等，影響消費者剩余大小的因素主要有兩個：通行費和道路養護及運作。通行費越高，則消費者實際支出越高，消費者剩余越少，不僅不能增加社會福利，反而會減少高速公路的消費者數量，從投資者角度來看，這將影響投資者的未來收益?？梢?，BOT 合同制

外部效應也稱外部性，是指個人或者廠商沒有承擔其經濟行為的全部成本，或沒有享受其全部利益的現象。包括正外部性和負外部性。當生產或消費的收益不由生產者或消費者完全獲得時便產生正外部性，相反，當生產或消費的成本不由生產者或消費者全部承擔時，導致其它市場主體的成本增加，便稱為負外部性。無論正外部性還是負外部性，其存在都導致了市場主體承擔的成本和享有的收益的不完全對等，使資源配置偏離帕累托效率。高速公路項目具有很強的外部性，在BOT 項目實施中，需要考慮其形成的外部收益和外部成本。

高速公路項目的外部收益，應該從經濟、社會等方面予以全面衡量，正如原交通部1996年頒布的《公路建設項目經濟評價方法》中指出，項目的效益是指項目對國民經濟所作的貢獻，包括直接效益和間接效益。具體包括對經濟繁榮、生活質量提高、生產力布局等的影響。另一方面，高速公路項目也存在一定的負外部效應，即外部成本。按照形成的原因，公路項目的外部成本可以分為三個不同層次：第一層次是公路運輸與資源環境的作用而產生的外部成本，如項目對生態環境可能造成的損害，過度占有耕地等；第二層次是公路交通系統內部各子系統之間相互作用而產生的外部性，如項目上馬對原材料需求導致其價格上升對其它交通項目成本增加等；第三層次是公路使用者之間以及對普通消費者的影響，如擁擠、噪音、污染、交通事故等。如何減少公路項目的外部成本，怎樣使外部成本納入市場過程，以提高公路項目的經濟和社會效益，需要正確處理政府與市場的關系，具體包括私人投資者和公路使用者，包括消費者之間的關系，其中合理的收費設計是解決這一問題的關鍵點。

3 我國高速公路BOT 項目實施中存在的問題及其改進措施

3.1 目前我國高速公路BOT 項目實施中存在的問題

第一、收費標準偏高致使物流費用占GDP 比重較高，影響了人們正常的生產和生活。物流費用不僅關系到一國的整體投資環境和國家競爭力的提升，而且會增加消費者的消費壓力，從而形成購買力不足，道路使用率低下，進而影響消費者聲譽和社會福利。下表是國家發改委和統計局公布的近年來全國物流運行情況的相關數據，可以看出，我國物流費用的具體構成中，運輸費用約占54%。而在運輸費用中，道路運輸費用大約占60%左右。從道路運輸成本的構成看，燃油成本約占42%—48%左右，公路通行費成本約占23%左右。全社會物流總費用占GDP 比重大約為18%左右，而美國、日本等國為10%左右，我國這一比重是發達國家的2倍左右，說明我國物流運作效率較發達國家有較大差距。另外，現實中還存在一條暢通的高速通道上面，收費站點設置過多過密等現象。

2007—2010年我國物流運行情況相關數據

第二、融資成本、建設成本和運營成本高，債務負擔重，具有潛在的銀行金融風險。

在資金短缺、投資不足的條件下，政府為了吸引外資的投資通常會向提供高額回報，使融資成本過高。如1993年5月，上海同香港中信太富合作建設延安東路隧道復線，1997年上半年成立中外合資公司，向合作公司轉讓8個市政基礎設施專營權，同年下半年停止固定回報吸引外資參與建設市政基礎設施的方法。據有關部門測算，在專營項目合作期內，向外方年固定回報率高達14%，總計向外方提供固定投資回報48億美元，是項目引進外資額的3倍。利率下降后，高速公路融資成本更高。

高速公路采用了現代通訊、監控、收費、收費、救援等系統設施，由此產生較大的建設成本和運營成本。于此同時，目前全國9000多個高等級高速公路收費站點共有收費人員大約48萬左右，每年僅人員管理成本支出比例較大，有些路段入不敷出。巨額的建設成本和運營成本使得高速公路經濟效益低下。

因此，通行費征收標準是合同談判爭論的焦點。

3.2 高速公路BOT 項目的改進措施

從上面分析可以看出，平衡社會福利和私人資本收益之間的關系、協調高速公路的內外部效應、優化高速公路BOT 項目和提升我國整體物流運作效率，關鍵環節是設置合理的收費費率，使收費水平同社會經濟發展水平相適應，同時控制建設成本和運營成本，從而降低潛在的財政和金融風險。

3.2.1 BOT 合同制定中，采用靈活的通行費增長機制

在特許期限內，合理的制定通行費直接影響著高速公路的收益，以及BOT 投資商的收益、潛在投資者的信心和地區經濟發展。這里，可以借鑒法國關于sanef 收費公路的例子，下圖為2006年至2008年特許期限內，實際制定的通行費和以預測CPI 物價指數為倍數的通行費比較。

由上圖可知，sanef 高速公路特許權通行費的預測值小于CPI 變化指數，2009年-2010年通行費和CPI 趨同，2011年后通行費的增加低于CPI的增值，使得消費者購買力增加，在特許權期限內保證了交通量。

法國snaef 高速公路的收費設置模式，對我國收費方法具有一定的借鑒意義。目前我國的收費費率并無統一的規定，管理目標、收費地區差異都會導致收費費率的變化。我國的通行費制定方法主要分為三種：級差效益法、成本反算法、人均收入關聯法。簽訂BOT 合同時，通行費價格的調整可依據國家物價部門公布的物價指數和國內通貨膨脹情況靈活制定，從而取代死的通行費率。具體可將特許期限內的特許價格同每年的消費物價指數或名義國內生產總值掛鉤，使得該期限內高速公路的通行費增長值等于該年物價指數的百分之幾，即通行費增長值=a.CPI，其中0＜a＜1.該方法不但保證了道路使用者的購買力水平，即消費者剩余增加，同時也使投資者的收益得到保障，從而形成與經濟發展水平相適應的收費水平。

3.2.2 合理控制成本

通行費價格受區域經濟發展條件和外部客觀經濟環境的影響，因此，提高高速公路的社會效益的另一個有效做法是控制高速公路的建設和運營成本。高速公路的成本主要分為建設成本和運營成本兩種。

⑴高速公路的建設成本控制具有周期較長、具有外部性、不確定性和專業性較強，專業化程度高等一系列特點。建設成本的控制主要在前期籌備階段和建設實施階段。

①前期籌備階段。成本控制從以下方面入手a 在投資估算中衡量未來運營維護成本的大??；b 在方案設計方面，著重設計深度和方案可行性，從全局的角度把握整個項目的方案，選擇交易成本最小、社會效益最大的方案。

②建設實施階段。建設實施是控制建設成本的重點，主要a有材料的嚴格控制；b 施工階段需質量和安全隱患；c 實行“綠色施工”，保護當地生態環境，節省環境成本；d 恰當處理工程建設和當地居民利益之間的關系，減少阻止施工、破壞工程的風險。

⑵高速公路運營成本控制主要從兩個方面入手：

①優化管理體制，按現代企業制度完善企業治理結構。目前高速公路的市場化也決定了其管理的水平的企業化。因此對于高速公路企業內部應按照現代企業制度來設置整個高速公路授權公司的組織架構。實現國有產權管理與資產管理，以國有產權代表投資方與被投資企業發生產權關系。

②建立專業化運營企業。組建高速公路運營管理方面的專業化企業。通過專業的運營管理公司對高速公路運營成本進行監督和控制。

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