民事公益訴訟制度初探

□ 趙 冰， 王 群

（⒈濟南市槐蔭區人民法院， 山東 濟南 250022； ⒉菏澤市中級人民法院， 山東 荷澤 274000）

公益訴訟并非“本土概念”，而是在上世紀90年代從西方引入我國的， 爾后在中國經歷了一場十分漫長和艱難的實踐歷程。1996年，有“中國公益訴訟創始人”之稱的丘建東以“一塊二”的電話費案為中國公益訴訟揭幕，①1996年1月4日，丘建東一一原福建龍巖市新羅區技監局副局長，因一公用電話亭未執行郵電部“夜間、節假日長話收費半價”的規定，多收了0.60元話費，于是援引《消費者權益保護法》第49條向法院起訴，要求公用電話亭給予加倍賠償，訴訟標的1.20元，并要求公用電話亭摘下舊的、未載入半價規定的資費表。參見徐卉.為弱勢人而戰，為社會正義而戰？——公益訴訟的是是非非［N］.法制日報，2009－07－16（3）.“1997年河南方城檢察院為追回國有資產提起了我國第一起公益訴訟，2005年國務院在頒布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》 中首次提出了環境公益訴訟，2010年貴陽市制定《貴陽市促進生態文明條例》 首次以地方立法形式對公益訴訟進行界定”，［1］至2012年8月31日關于修改民事訴訟法的決定表決通過，公益訴訟制度才最終得以“塵埃落定”，以“合法化”的身份走入民眾的視野。那么，經歷了漫長“難產期”的公益訴訟究竟有何種制度價值？公益訴訟在當下的發展情況如何？ 新民訴法修改后公益訴訟應當如何適用？帶著這些問題我們將展開本文的主旨。

一、公益訴訟構建的制度價值

對于公益訴訟的價值方面， 最高人民法院副院長江必新曾指出，“建立公益訴訟制度， 是社會主義法治發展的需要，是保障當事人基本訴訟權利的需要，也是回應型司法的需要。 建立公益訴訟有利于彰顯社會主義民主和法治， 有利于防止國家機關怠于履行法定職責， 有利于保護包括當事人在內的社會成員的合法權益，有利于推進服務型政府的建構，有利于推動和擴大公眾參與”。［2］

（一）公益訴訟有助于市場經濟的良性發展

“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”。實現利益最大化，是市場經濟參與主體的終極目標。正是在這種追求利益最大化的過程中帶來的技術和工藝上的改進，才使眾多的小市場不斷壯大；無數個小市場的匯集，才帶來了市場經濟整體的發展與繁榮。然而，市場中不乏部分“異類”主體通過“非常規”手段（即通過生產假冒偽劣產品、不合格產品等以次充好的方式）追逐利益最大化。 而一些地方政府為追求所謂GDP數字的增長， 對這種違背商業道德、 侵犯消費者合法權益的“社會公害主體”采取了“放任”的態度。在此背景下，直接利害關系人得到了該類“公害”群體的充分賠償后可能不再愿意付諸訴訟，這就會使這類“公害”群體得不到法律的及時制裁而得以持續“毒害”社會。公益訴訟制度確立后，可將更多的“有志組織”納入其中，通過訴訟的方式由司法力量“拔除”這部分“市場毒瘤”，還市場一個健康、有序的發展環境。

除此之外， 市場穩健運行的另一個動力就是競爭機制的存在，其為市場經濟的發展注入了強大的動力，保障了市場的有效運轉。然而，與我國市場經濟快速發展相伴生的是我國區域壟斷和行業壟斷的存在， 部分地方甚至還較為嚴重。壟斷是競爭的天敵，如不及時加以制止，會成為市場經濟發展的“桎梏”。當然，我國已經出臺了反壟斷法， 但該法只是實現了壟斷治理從無到有“形式”上的轉變，對于如何真正將司法力量引入壟斷領域， 如何使司法力量有效制衡行政權力等問題該法依然“力不從心”。公益訴訟制度的出現，正好填補了反壟斷法的“漏洞”，有助于保護競爭和打破壟斷，提高市場的運作效率。

（二）公益訴訟有助于防止國有資產流失

我國是社會主義國家， 公有制在我國占有主體地位。為此，作為公有制“實體化”的國有資產在我國的地位至關重要。然而，當下我國處于經濟的轉型期，股份制改造、抓大放小政策的實施，一方面實現了我國國有經濟的有效改造； 另一方面也使部分國有資產 “非正常”流失。如廠長、董事長等部分“權力群體”通過“自買自賣”等方式實現國有資產的“自我回歸”。國有資產的流失不僅會加劇我國貧富兩極分化的趨勢， 更會對國家的基本經濟制度產生巨大的侵蝕。但是，根據我國職能部門的分工， 國有資產管理部門對國有資產履行監管職責。然而在現實中，當發生國有資產流失情形時，國有資產管理部門往往因自身不具有法人資格等理由拒絕參與訴訟。 公益訴訟的產生將為國有資產帶來全面的保護，尤其是檢察機關的介入，可有效地彌補現有法律的漏洞，制止侵占國有資產行為的發生。

（三）公益訴訟制度是實現環境可持續發展的需要

建設資源節約型、 環境友好型社會已成為我國科學發展觀的重要一環， 該理念甚至在全球已基本達成一致。但是，我國部分地方政府基于政績的需要，盲目地放縱其管轄企業浪費資源和污染環境， 給公共利益帶來了巨大的威脅，嚴重破壞了當地群眾的生產、生活環境。但是，與上述行為帶來極大社會危害性相伴隨的是傳統訴訟模式卻并沒有賦予組織或群體對該類侵權行為提起訴訟的權利。 公益訴訟制度的產生將有效地解決此類問題， 環保組織等群體發起訴訟可將司法力量及時引入， 實現對行政不作為、 亂作為的糾正與監管。

（四）公益訴訟制度有利于民眾權利意識的覺醒

我國傳統的民事訴訟“門檻”之一就是發起之訴必須與自身具有法律上直接的利害關系。因此，這種“私人本位主義” 帶來的后果就是民眾對公共利益關注有限，這不僅不利于公共利益的保護，也不利于民眾權利意識的進一步覺醒。為此，公益訴訟制度的出現，實質上進一步激發了民眾的參與意識和權利意識， 打破了民眾不能、不愿、不敢提起公益訴訟的傳統，擴展了傳統訴訟模式的疆域，豐富了訴訟機制的內涵。

二、公益訴訟在我國發展的困境

在我國，公益訴訟主體存在嚴重的“缺位”問題。這里的“缺位”是指強勢主體作為公益訴訟原告的數量較少， 而因危害公共利益而成為被告的強勢主體數量亦較少。“執著的原告， 穩如泰山的被告， 無動于衷的法院”。［3］這是當下公益訴訟在我國最為真實的寫照。在此， 筆者借用中國法院網公益訴訟欄目①數據詳情可參考：http：／ ／old.chinacourt.org／zhuanti／detail.php？id＝92740，2011－10－19.本文中的部分圖表也參考自韓志紅.關于公益訴訟若干問題的探討［A］.經濟法論叢［C］.2012（上半卷）：17.作出的統計（時間跨度為2007.5.17－2011.3.28，案件共36個）展開本部分。

⒈原告強勢主體比例較低。 在中國法院網公益訴訟欄目統計的36個典型案件中，原告分類的統計如下：

原告類型表

從上表不難看出，在當下公益訴訟的原告主體中，個人和社會組織占據了高達80%的比例， 而作為強勢主體的檢察機關和政府機關卻沒有成為公益訴訟的“生力軍”，這與下文被告的“實力”產生了明顯的失衡。

⒉被告強勢主體數量相對較高， 但總量亦處于較低比例。 在中國法院網公益訴訟欄目統計的36個典型案件中，被告分類的統計如下：

被告類型表

從表中不難看出， 民營群體占據了公益訴訟被告中的較高比例，其次是金融、運輸、通訊等壟斷行業，最后才是政府機關。然而，在現實中，政府機關由于其擁有的巨大權力，最容易作出危及公共利益的行為；其次是壟斷行業，由于其把持著行業內的絕大部分資源，也亦傷害公共利益。 但是這兩類群體總量在被訴主體中所占比例中仍然不高。

當然，產生這一現狀的原因易于理解。對于原告來說，檢察機關和政府機關尚未有較高的公益訴訟意識，這種“事不關己高高掛起”的姿態使強勢原告主體比例較低；而對于被告來說，由于原告強勢主體的缺位，使得依靠民間力量對抗強勢被告的難度較大。事實上，成為公益訴訟被告的至少是企業或組織， 與其抗爭已實屬不易，更不用說實力更為強大的壟斷行業①2008年8月1日，律師李方平認為，北京網通憑借其在北京地區絕對的壟斷地位，對預付費用戶實施差別待遇，其做法違背了公平、等價、誠實信用的民法原則，將北京網通告上法庭，要求確認網通實行差別待遇的格式合同條款和業務公告違法， 并請求法院判令北京網通接受其辦理“親情1＋”業務申請，并賠l元。法院以“不能證明網通北京分公司具有市場支配地位”的理由駁回了李方平的訴訟請求。參見雷吉爾.民事公益訴訟原告資格探究［D］.廣西民族大學2010年碩士學位論文.和行政機關。

⒊法院受理與審理效果不容樂觀。 在中國法院網公益訴訟欄目統計的36個典型案件中， 我國法院的審理情況統計如下：

法院審理情況統計表

從處理結果中不難發現，除了38%左右的勝訴（不排除部分群體為某種特定利益與被告達成了“和解”），民間力量占據了絕大部分。這在客觀上也“呼喚”政府與檢察機關類原告的介入，畢竟這類主體沒有“和解”的必要與動力。可見，公益訴訟呈現一種勝少敗多的態勢。產生這一現狀的原因，除了上文所述的原被告力量對比懸殊以外， 修改前民訴法對原告資格的 “門檻規定”或為“幕后推手”。

⒋公益訴訟案件數量呈現遞減性態勢。 在中國法院網公益訴訟欄目統計的36個典型案件中， 我國法院受理公益訴訟案件的數量統計如下：

近年來公益訴訟案件數量變化表

從中可以發現，公益訴訟案件數量是逐年減少的，產生這一現狀的原因應當是上述兩種情形即原被告實力差距懸殊與法院審理效果不容樂觀“合力”的結果。

三、我國公益訴訟的出路

（一）關于公益訴訟的受理條件

作為特別民事訴訟形態的公益訴訟， 其能被受理的最為關鍵的條件是必須包含第55條所規定的 “損害社會公共利益①有學者認為，損害社會公共利益的案件類型主要有：⑴損害國有資產的案件，如非法占有、轉移國有資產，非法破壞、浪費國有資產，瀆職損害國有資產；⑵損害環境資源權益案件，如污染環境、破壞自然資源等；⑶侵害眾多消費者合法權益的案件，主要是經營者違反我國《產品質量法》、《消費者權益保護法》等有關法律的規定；⑷擾亂市場經濟秩序的案件，如壟斷、限制競爭及不正當競爭等；⑸妨害國家宏觀經濟管理秩序的案件，如違反稅法、會計法、統計法、金融法及走私等；⑹破壞社會公益事業（主要包括文化、教育、醫療、衛生、社會保障等事業）等。參見趙許明.公益訴訟模式比較與選擇［J］.比較法研究，2003，（02）.的行為”。 公益訴訟與私益訴訟的差別在于，“前者保護的對象為涉及公共利益的事項。 社會公共利益是一個不確定的法律概念，界定比較困難，理論上一般指不確定多數人的利益，具體而言，包括擴散性利益和集合性利益兩種類型。 前者指事先沒有任何的關系而只是基于特定的事實原因才產生聯系的人共同擁有的一種超越個人的不可分的利益；②如因環境污染造成生態破壞而由原告提起的公益訴訟。后者也是超越個人并且是不可分的， 它屬于先前在相互之間就有特定法律關系的特殊團體， 在成員的身份上也比擴散性的利益③如某消費者團體的眾多會員因商家的霸王條款或不當行為而受到損害時，由消費者團體提起的公益訴訟。要確定。”［4］

當然，除公益訴訟的特別規定外，新民訴法中關于起訴與受理條件的一般規定，如我國新民訴法第119條規定的積極條件④第119條 起訴必須符合下列條件：（一） 原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。、第124條規定的消極條件⑤第124條 人民法院對下列起訴，分別情形，予以處理：（一）依照行政訴訟法的規定， 屬于行政訴訟受案范圍的， 告知原告提起行政訴訟；（二）依照法律規定，雙方當事人達成書面仲裁協議申請仲裁、不得向人民法院起訴的， 告知原告向仲裁機構申請仲裁；（三） 依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決；（四）對不屬于本院管轄的案件，告知原告向有管轄權的人民法院起訴；（五）對判決、裁定、調解書已經發生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告申請再審，但人民法院準許撤訴的裁定除外；（六）依照法律規定，在一定期限內不得起訴的案件， 在不得起訴的期限內起訴的， 不予受理；（七）判決不準離婚和調解和好的離婚案件，判決、調解維持收養關系的案件，沒有新情況、新理由，原告在6個月內又起訴的，不予受理。均可適用于公益訴訟。而新民訴法第119條第1項即“原告是與本案有直接利害關系⑥該條也是導致早期大量公益訴訟不予受理的主要原因。的公民、法人和其他組織”的規定不應適用于公益訴訟。

（二）關于公益訴訟的管轄法院

一般來說，公益訴訟涉及的主體、事項以及地域等范圍都較為寬泛， 因此對公益訴訟的管轄問題需要謹慎對待。

⒈應以侵害行為所在地決定地域管轄。 采取侵害行為所在地管轄的目的是為了方便當地法院對案情的掌握。 因為公益訴訟不同于其他訴訟的一個重要之處在于法院職權模式的差異。在傳統案件中，法院帶有更多的“中立”色彩；而在公益訴訟中，法院應更多地強化其職權主義色彩，在調查取證方面更應發揮其“主觀能動性”，畢竟公益訴訟的原告在取證能力方面還存在一定的不足。

⒉應以中級法院為主審法院。 以中級法院作為公益訴訟案件主審法院的原因有二： 一是在公益訴訟類案件中，其所涉及的國有資產流失、環境污染、市場壟斷等案件往往背后有地方政府力量的“支撐”。若交由基層法院審理， 極易受到較強的地方干預而無法實現公正審判； 二是公益類案件對法官的業務能力及專業水平要求相對較高， 而且該類型案件較一般案件更為耗時、耗力，這使處于“案山案海”的基層法官“心無余且力不及”。

（三）關于公益訴訟的起訴主體

我國新民訴法第55條將公益訴訟的訴訟主體限定為“法律規定的機關和有關組織”，而將公民個體排除在外，這種立法模式是可以肯定的，畢竟公益訴訟并非全民訴訟， 法律允許公民個體提起公益訴訟容易導致訴訟泛濫，致使法院不堪承受之重。

⒈關于“機關”一詞的理解。“機關”一詞在我國的適用比較寬泛，但本文語境下我們將“機關”認定為檢察院和行政機關。 一是檢察院作為公益訴訟原告的可行性。檢察院無論從法律角度上抑或是“自身體質”上均具有較其他組織不具有的“原告”優勢。首先，從法律角度來說，我國憲法賦予了檢察機關“法律監督者”的地位，其本身就“扮演著”國家公共利益的代表者和維護者的角色；另外，我國刑訴法第99條第2款規定：“當國家財產、 集體財產因被告人的犯罪行為而遭受損失時， 人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴。”這無形中已經在刑事領域賦予了檢察院公益訴訟原告的身份。而且，我國在1949年發布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條也曾規定：“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”其次，從檢察院“自身”來看，一方面，檢察院在“收集證據、調查證據的權限、 擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面”［5］具有得天獨厚的傳統優勢；另一方面， 近年來部分地方的檢察院已經多次提起過公益訴訟，已積累了相當豐富的訴訟經驗。二是行政機關作為公益訴訟原告的可行性。 行政機關提起公益訴訟也有其自身的優勢，“行政機關掌握有關環境評價、環境監測、檢驗、評估報告、現場檢查記錄等方面的信息資料，其收集證據的能力比較高”；［6］另外，行政機關一般是針對本地域發生危害公共利益的行為提起訴訟，這種在“自己地盤”上發起的訴訟一般易于獲勝，能夠有效的維護公共利益。①有學者曾統計指出：以環境公益訴訟為例，迄今為止，我國40多個環保法庭處理了10多件環境公益訴訟案件， 其中人民檢察院作為原告的有6件，行政機關作為原告的有3件，行政機關和檢察院作為原告起訴的9件案件都以原告勝訴而告終。參見張蓓.環境公益訴訟基本問題探究［D］.西北民族大學2007年碩士學位論文.

⒉關于“有關組織”的理解。我國“有關組織”眾多，“類型有社會團體（約25萬個）、民辦非企業單位（約20萬個）、基金會（約2000個）。上述各種組織，情況復雜，良莠不齊，不一而足”。［7］因此，應對組織的類型及其職能進行分類， 然后決定其是否能成為適格的公益訴訟原告。筆者認為，公益訴訟應以消費者權益保護組織、環境保護組織、律師組織等為主體原告，其他類型的社會組織能否成為適格原告仍需立法的進一步明確。否則，濫訴、惡訴等現象可能會大量滋生。

⒊公益訴訟適格原告競合的處理辦法。 由于新民訴法賦予了較多主體的適格原告資格， 那么實踐中不可避免的會出現多種適格原告（檢察院、行政機關、社會組織）共同提起公益訴訟的現象。在這種情況下，可將各方主體均列為共同原告。這種方案的優勢在于，可以在眾多適格原告外在的互相支持的背景下形成一種內在的互相監督，以便更好的維護公共利益。

（四）關于公益訴訟的費用

公益訴訟的費用包括起訴費用和律師費用。 法國公益訴訟的收費模式值得借鑒。法國法律規定，公民在提起公益之訴時事先不需繳納任何費用。 在判決結果產生后，若被告敗訴，訴訟費用自然轉由被告承擔；若原告敗訴，再按收費標準收取訴訟費用，但數額極少。這一訴訟費用繳納模式也可適用于我國。當然，目前我國采取的是機關和組織雙重適格原告模式。 對于機關來說，由于費用由國庫開支，不再予以討論。對于組織來說，法國模式值得借鑒。當然，我國也可成立專門的公益訴訟基金，其資金來源除了國庫資助外，也可以從公益案件勝訴獲得的被告罰款中支取。

總之，公益訴訟走向完善，還需要全體民眾的積極監督與關注，需要各級政府信息的及時制定與發布，需要眾多社會組織的支持，需要廣大學者的“著書立說”。在各方主體形成“合力”之際，公益訴訟的穩健運行方指日可待。

［1］［6］趙希龍.我國民事公益訴訟的若干問題與思考［J］.法制與經濟，2012，（08）：75.

［2］江必新.論公益訴訟的價值及其建構［R］.轉引自趙希龍.我國民事公益訴訟的若干問題與思考［J］.法制與經濟，2012，（08）：77.

［3］［5］賈志名.從美國環境公益訴訟制度談中國環境保護問題的法律對策［J］.華北電力大學學報（社會科學版），2007，（10）：25.

［4］雷吉爾.民事公益訴訟原告資格探究［D］.廣西民族大學2010年碩士學位論文.

［7］鄭莉.環境公益訴訟社會公眾參與合理性探析［J］.理論與改革，2012，（05）：120.