基于不同規(guī)劃階段的軌道交通用地控制案例研究

吳 丹 陳 峰 黃 垚，3

（1.南昌鐵路局南昌公務(wù)段，330002，南昌；2.北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院，100044，北京；3.北京京投軌道交通資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，100044，北京∥第一作者，助理工程師）

由于城市軌道交通規(guī)劃與建設(shè)快速發(fā)展，軌道交通用地需求不斷增加，致使土地稀缺性與軌道交通建設(shè)占地的排他性形成較大矛盾。在城市化進(jìn)程中欠缺與后期軌道交通設(shè)施建設(shè)的配合，造成新建建筑物侵占線路或軌道交通設(shè)施預(yù)留用地不足等問題，從而加大未來城市軌道交通的建設(shè)成本，妨礙城市軌道交通的有序發(fā)展。

本文在綜述研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過分析用地控制規(guī)劃的各個(gè)階段的特點(diǎn)及相互聯(lián)系，提出基于各階段工作內(nèi)容和特點(diǎn)的用地控制原則、范圍和實(shí)施方法，并以北京地鐵某線路為例，探討城市不同規(guī)劃階段下的用地控制方案。

1 城市軌道交通用地控制研究現(xiàn)狀

研究現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在理論研究和部分城市制定的軌道交通土地控制相關(guān)政策、辦法上。

理論研究方面，文獻(xiàn)［2］指出在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃完成后應(yīng)對(duì)各線進(jìn)行用地規(guī)劃與控制，并將線網(wǎng)用地控制工作分為預(yù)可行性研究和用地規(guī)劃與控制研究?jī)蓚€(gè)階段，將用地控制工作分為確定各線的工程實(shí)施方案、開展沿線用地規(guī)劃、進(jìn)行沿線用地控制三個(gè)步驟。文獻(xiàn)［3］探討了用地控制的目標(biāo)、內(nèi)容和方法。提出依據(jù)城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、線網(wǎng)規(guī)劃及客流預(yù)測(cè)成果等展開用地控制規(guī)劃研究，確定軌道交通的性質(zhì)、規(guī)模、制式及用地控制原則及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程實(shí)施方案展開研究，用地控制成果報(bào)有關(guān)部門審批并納入規(guī)劃管理體系。文獻(xiàn)［4］分析了城市軌道交通與土地控制規(guī)劃的互動(dòng)單向循環(huán)關(guān)系，并從軌道交通沿線和車站周邊兩個(gè)層面的土地控制模式探討如何建設(shè)與軌道交通相適應(yīng)的用地控制規(guī)劃，從建設(shè)軌道交通的投融資機(jī)制、聯(lián)合開發(fā)模式以及商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式來探討實(shí)施策略。

管理政策相關(guān)方面，上海市規(guī)劃院于2008年7月編制了《上海市城市軌道交通系統(tǒng)專項(xiàng)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，梳理各條軌道交通線路，將最新規(guī)劃及設(shè)計(jì)成果納入控制性詳細(xì)規(guī)劃；規(guī)劃遠(yuǎn)景線路軌道交通控制線，納入數(shù)據(jù)庫管理平臺(tái)，并將軌道交通控制線納入城市黃線控制范圍［5］。北京、南京等城市也制定了相關(guān)管理辦法，規(guī)定了土地控制的一些基本流程和原則。

總體上看，研究現(xiàn)狀主要存在以下問題：沒有將軌道交通的規(guī)劃和建設(shè)與城市規(guī)劃的各個(gè)階段緊密對(duì)應(yīng)起來；規(guī)劃滯后問題嚴(yán)重，部分城市的用地控制方案是在軌道交通規(guī)劃方案和預(yù)可行性研究基礎(chǔ)上展開的，具體用地控制以工程實(shí)施方案為依據(jù)。在實(shí)際工作中，線網(wǎng)規(guī)劃尚不能達(dá)到此深度，而線路從規(guī)劃到設(shè)計(jì)階段歷經(jīng)時(shí)間較長(zhǎng)，造成用地控制工作的嚴(yán)重滯后；沒有完善統(tǒng)一的軌道交通用地控制指標(biāo)和管理方法。

2 基于不同規(guī)劃階段的城市軌道交通用地控制

城市軌道交通用地控制，是一個(gè)涉及規(guī)劃階段土地預(yù)留、建設(shè)階段土地占用、運(yùn)營(yíng)階段土地空間使用乃至整個(gè)項(xiàng)目周期的系統(tǒng)行為，具有相當(dāng)?shù)难永m(xù)性和復(fù)雜性。用地控制不僅要考慮規(guī)劃階段做好預(yù)留，同時(shí)運(yùn)營(yíng)階段也要做好用地控制，保證其他建設(shè)項(xiàng)目對(duì)軌道交通的影響在可控的范圍內(nèi)。這一特性要求規(guī)劃者將用地控制與軌道交通項(xiàng)目規(guī)劃相聯(lián)系，并與城市總體規(guī)劃結(jié)合起來。軌道交通各階段包括未開展選線的遠(yuǎn)景線路、開展規(guī)劃選線、規(guī)劃選線已批復(fù)、預(yù)可行性研究設(shè)計(jì)、可行性研究設(shè)計(jì)、總體設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)、施工在建和建成運(yùn)營(yíng)在內(nèi)的整個(gè)過程。在城市規(guī)劃則包含城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)性規(guī)劃［6］。軌道交通實(shí)施進(jìn)度的不同階段與城市規(guī)劃的不同階段具有一定對(duì)應(yīng)關(guān)系，通過這種關(guān)系研究如何在城市規(guī)劃體系中落實(shí)軌道交通用地控制規(guī)劃。

2.1 用地控制原則

城市規(guī)劃各個(gè)階段與軌道交通各個(gè)階段的工作內(nèi)容和重心不同，規(guī)劃及建設(shè)的深度也不同，所以各個(gè)時(shí)期用地控制范圍的劃定，考慮的因素也不同。由于軌道交通從實(shí)施上講是越來越詳細(xì)的，所以采用逆序的方式進(jìn)行研究，即在建運(yùn)營(yíng)階段和設(shè)計(jì)階段——線路規(guī)劃階段——線網(wǎng)規(guī)劃階段。分別對(duì)應(yīng)城市規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃、控制規(guī)劃和總體規(guī)劃階段。

2.1.1 在建運(yùn)營(yíng)及設(shè)計(jì)階段

運(yùn)營(yíng)階段是設(shè)計(jì)階段的落實(shí)，就用地的詳細(xì)程度而言，這兩個(gè)階段是一致的。此時(shí)車站及線路輪廓已經(jīng)基本穩(wěn)定，車輛基地式制基本確定，車站出入口、風(fēng)亭等設(shè)施位置已經(jīng)基本確定。本階段按照地下線路和車站、地面及高架線路和車站、出入口和風(fēng)亭等附屬設(shè)施以及車輛基地四種設(shè)施開展研究，主要考慮現(xiàn)行征地范圍、設(shè)施安全以及出入口風(fēng)亭等附屬設(shè)施設(shè)計(jì)要求的指標(biāo)確定。就運(yùn)營(yíng)階段而言，需要關(guān)注的主要是其他工程對(duì)軌道交通設(shè)施的影響。

當(dāng)前的物流配送制度限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不能保證農(nóng)產(chǎn)品的最大價(jià)值。在電子商務(wù)快速發(fā)展的背景下，物流配送問題已成為制約電子商務(wù)發(fā)展的瓶頸，這個(gè)問題在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)尤為突出。南充鄉(xiāng)村地域廣闊，存在路難行、距離遠(yuǎn)和道路不暢等客觀問題，物流企業(yè)參與農(nóng)村物流的積極性不高，使農(nóng)村物流發(fā)展緩慢；物流配送系統(tǒng)沒有經(jīng)過系統(tǒng)整合，物流公司各自為政、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致物流系統(tǒng)成本過高，無法形成組織合力。政府對(duì)物流企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村、落戶農(nóng)村缺乏激勵(lì)措施；當(dāng)前農(nóng)村收入狀況、消費(fèi)觀念和消費(fèi)水平不足以支持現(xiàn)代物流所需的吞吐量，企業(yè)難以盈利；同時(shí)，物流業(yè)中還存在著用工難問題。

2.1.2 線路規(guī)劃及工程可行性研究階段

根據(jù)建設(shè)時(shí)序確定修建線網(wǎng)中的某條線時(shí)，即進(jìn)入線路規(guī)劃和工程可行性研究階段。本階段與城市規(guī)劃的控制規(guī)劃階段對(duì)應(yīng)，此時(shí)線路的基本條件已確定。本階段重點(diǎn)考慮建設(shè)空間的預(yù)留。此外，對(duì)于出入口風(fēng)亭等附屬設(shè)施需要考慮其設(shè)施的環(huán)境影響，從而確定用地控制范圍。對(duì)于自行車停車場(chǎng)及P＋R（停車＋換乘）停車場(chǎng)，需要借助規(guī)劃方案中的范圍及要求進(jìn)行控制。將車輛基地的規(guī)劃用地界線納入建設(shè)用地控制范圍。

2.1.3 線網(wǎng)規(guī)劃階段

本階段是用地控制的開始，與城市總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)。既要保證軌道交通線網(wǎng)有落實(shí)的空間，又不能粗放劃定范圍導(dǎo)致用地的浪費(fèi)。按照軌道交通的線路、車站、車輛基地3種設(shè)施類型來劃定建設(shè)用地控制范圍。從匡算軌道交通設(shè)施結(jié)構(gòu)占地入手，研究不同設(shè)施類別在不同情況下的占地情況。由于線路處于線網(wǎng)規(guī)劃階段，敷設(shè)方式尚未確定。因此需要考慮線路的3 種敷設(shè)方式（地下線、地面線、高架線），通過估測(cè)其結(jié)構(gòu)大致占地寬度、探討設(shè)施與周邊設(shè)施關(guān)系、環(huán)境影響，結(jié)合城市道路情況（主要是道路紅線）確定線路部分的用地預(yù)留范圍。對(duì)于車站，需要考慮不同類型車站的結(jié)構(gòu)占地，并將出入口、風(fēng)亭等需要獨(dú)立或非獨(dú)立占地的附屬設(shè)施所需要的面積進(jìn)行估測(cè)，為軌道交通后期建設(shè)預(yù)留足夠空間，結(jié)合道路紅線寬度來確定車站的用地控制范圍，并需要考慮線網(wǎng)規(guī)劃階段車站的不確定性預(yù)留［7］。對(duì)于車輛基地，應(yīng)將線網(wǎng)規(guī)劃方案中初步確定的車輛基地規(guī)劃用地納入用地控制范圍中來。

2.2 北京市軌道交通用地控制范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)與方法

根據(jù)城市規(guī)劃不同階段用地控制目標(biāo)，結(jié)合劃定用地控制范圍的方法，并通過研究線路、車站、車輛基地等的結(jié)構(gòu)占地和建設(shè)條件預(yù)留、設(shè)施安全，整合北京地區(qū)現(xiàn)有資料，確定北京市不同規(guī)劃階段的用地控制范圍，詳見表1。

表1 北京市軌道交通用地控制范圍表

2.3 用地控制在規(guī)劃中的落實(shí)方法

不同階段的用地控制方法必須與可行的落實(shí)方法相結(jié)合。落實(shí)方法可通過城市黃線予以保證。城市黃線主要任務(wù)是協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施與土地利用及建設(shè)管理的關(guān)系。建設(shè)部于2006年制定《城市黃線管理辦法》，明確提出將軌道交通線、站、場(chǎng)、車輛段、保養(yǎng)維修基地以及出入口、風(fēng)亭等附屬設(shè)施作為對(duì)城市發(fā)展全局有影響的、城市規(guī)劃中確定的、必須控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線納入城市黃線，與城市規(guī)劃同步審批管理［8］。軌道交通黃線可體現(xiàn)出用地控制思路和要求，發(fā)揮軌道交通在城市發(fā)展中的積極作用，引導(dǎo)城市土地空間的有序增長(zhǎng)，并協(xié)調(diào)城市空間發(fā)展與軌道交通發(fā)展之間的關(guān)系，保障軌道交通走廊的合理布局，保證軌道交通工程建設(shè)的順利實(shí)施，協(xié)調(diào)軌道交通設(shè)施與周邊建設(shè)的矛盾。軌道交通黃線隨不同階段城市規(guī)劃一同編制和審批，可作為城市軌道交通管理的依據(jù)，具有一定的強(qiáng)制性，可有效保障用地控制工作的順利開展。因此，軌道黃線源于用地控制，同時(shí)又是用地控制的手段之一。

3 基于不同實(shí)施階段的用地控制方法在某地鐵線路的應(yīng)用

用地控制方法是否科學(xué)合理，應(yīng)該通過實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)。本節(jié)將本文提出的用地控制方法用于北京某地鐵線路，展示本方法的合理性。

該地鐵線路是縱貫?zāi)媳钡慕煌ù髣?dòng)脈之一，線路全長(zhǎng)50km。途徑共設(shè)25座車站，其中24座車站為地下車站，換乘車站為7座。由于該線路工期較緊，因此控制規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃并未做區(qū)分，實(shí)際上是同步完成的。

3.1 總體規(guī)劃階段用地控制實(shí)施

該線路處于線網(wǎng)規(guī)劃階段，且城市規(guī)劃編制差異不大，全線用地控制總面積達(dá)2 383 442.66m2。其中道路廣場(chǎng)占地面積最大，超過控制用地面積的四成以上，市政公用設(shè)施用地、對(duì)外交通用地公共設(shè)施用地分別位居第二、第三和第四，進(jìn)入道路紅線的用地面積占控制用地總面積的一半以上，如表2。

由于處于線網(wǎng)規(guī)劃階段，因此對(duì)于線路部分應(yīng)該按照道路紅線寬度≤40m 時(shí)，將紅線寬度拓寬至40 m，并據(jù)此控制用地；當(dāng)?shù)缆芳t線寬度介于40m～60m 之間時(shí)，按照道路紅線控制用地；當(dāng)?shù)缆芳t線寬度大于60m 時(shí)，按照60m 寬度控制用地的標(biāo)準(zhǔn)來劃定用地控制范圍，對(duì)于處于曲線上的線路和根據(jù)線路走向需要而進(jìn)入紅線的線路部分，還需按照中心線兩側(cè)各30 m 來劃定用地控制范圍。對(duì)于車站部分，以中心沿線路敷設(shè)方式和方向，繪制長(zhǎng)420m、寬120 m的矩形框作為用地控制范圍。對(duì)于車輛基地，其線網(wǎng)規(guī)劃階段的車輛基地的規(guī)劃用地控制范圍原則上應(yīng)大于等于詳細(xì)性規(guī)劃階段的用地控制面積，本文依據(jù)車輛基地線網(wǎng)規(guī)劃階段規(guī)劃用地界線劃定車輛基地的用地控制范圍。

表2 北京地鐵某線路各規(guī)劃階段用地控制面積對(duì)比表

以A 站為例，按照以上方法，待用地控制范圍劃定好后，將CAD 中的.dwg文件轉(zhuǎn)換成可被GIS兼容的.dxf文件格式，并將其導(dǎo)入GIS，配合規(guī)劃底圖，結(jié)合GIS的疊加分析功能，即可計(jì)算出各類用地的控制面積，并繪制用地控制規(guī)劃圖（見圖1）。

圖1 A 車站總體規(guī)劃階段用地控制圖

3.2 控制與詳細(xì)規(guī)劃階段用地控制的落實(shí)

該線路處于運(yùn)營(yíng)階段，全線用地控制總面積達(dá)1 565 297.13 m2，其中道路廣場(chǎng)占地面積最大，超過控制用地面積的四成以上，市政公用設(shè)施用地和對(duì)外交通用地位居第二和第三，進(jìn)入道路紅線的用地面積占控制用地總面積的一半以上，如表2。

地鐵F線是按照在建運(yùn)營(yíng)及設(shè)計(jì)階段的用地控制范圍來對(duì)其進(jìn)行控制。對(duì)于采用明挖施工方法的車站及隧道，結(jié)構(gòu)輪廓外12m 處；對(duì)于采用其他方式的地下車站及區(qū)間，結(jié)構(gòu)輪廓外6m 處；出入口風(fēng)亭外10m 處；停車場(chǎng)按照設(shè)計(jì)用地界線或征地范圍進(jìn)行控制；車輛基地按照實(shí)際用地界線來進(jìn)行控制。

在運(yùn)營(yíng)階段，其設(shè)施結(jié)構(gòu)輪廓已經(jīng)確定，在CAD 軟件中，其用地控制主要依據(jù)實(shí)際軌道交通設(shè)施的結(jié)構(gòu)輪廓來進(jìn)行劃定。以A 車站為例，地鐵車站采取暗挖施工，因此，車站主體及兩側(cè)應(yīng)該按照結(jié)構(gòu)輪廓外6 m 進(jìn)行控制，對(duì)于出入口、通風(fēng)亭等附屬設(shè)施按照設(shè)施外邊線外10 m 向外擴(kuò)，劃定用地控制范圍。待用地控制范圍劃定好后，進(jìn)行面積量算和控制圖的繪制（見圖2）。

圖2 A 車站詳細(xì)規(guī)劃階段用地控制圖

4 結(jié)語

針對(duì)軌道交通和城市規(guī)劃不同階段的研究和劃分，提出了基于不同實(shí)施階段的用地控制方法，在保證用地控制工作的原則（宏觀性和微觀性，技術(shù)可行性，考慮因素多面性，用地集約性和建設(shè)協(xié)調(diào)性）的前提下，建立了基于不同實(shí)施階段的軌道交通用地控制理論方法，并進(jìn)行了初步應(yīng)用。主要得到了以下成果：

（1）提出了不同階段的軌道交通用地控制基本方法，得到了軌道交通各階段用地控制范圍確定方法；

（2）應(yīng)用上述方法初步確定了北京市軌道交通各實(shí)施階段用地控制范圍；

（3）將本文提出的方法應(yīng)用于北京某地鐵線路，得到了各階段用地控制的指標(biāo)。

［1］中國(guó)城市軌道交通年度報(bào)告課題組.中國(guó)城市軌道交通年度報(bào)告［M］.北京：北京交通大學(xué)出版社，2011.

［2］徐成永.城市軌道交通線網(wǎng)用地規(guī)劃與控制［J］.都市快軌交通，2005（6）：5.

［3］吳爽.城市軌道交通用地控制性詳細(xì)規(guī)劃方法［J］.城市交通，2005（2）：43.

［4］邊經(jīng)衛(wèi).城市軌道交通與土地控制規(guī)劃研究［J］.規(guī)劃師，2005（2）：87.

［5］上海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.上海市城市軌道交通系統(tǒng)專項(xiàng)控制性詳細(xì)規(guī)劃［R］.上海：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2008.

［6］王荻.城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系研究［D］.上海：同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，2007.

［7］GB 50157—2003地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范［S］.

［8］中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第144號(hào).城市黃線管理辦法［S］.