基于不同規劃階段的軌道交通用地控制案例研究

吳 丹 陳 峰 黃 垚，3

（1.南昌鐵路局南昌公務段，330002，南昌；2.北京交通大學土木建筑工程學院，100044，北京；3.北京京投軌道交通資產經營管理有限公司，100044，北京∥第一作者，助理工程師）

由于城市軌道交通規劃與建設快速發展，軌道交通用地需求不斷增加，致使土地稀缺性與軌道交通建設占地的排他性形成較大矛盾。在城市化進程中欠缺與后期軌道交通設施建設的配合，造成新建建筑物侵占線路或軌道交通設施預留用地不足等問題，從而加大未來城市軌道交通的建設成本，妨礙城市軌道交通的有序發展。

本文在綜述研究現狀的基礎上，通過分析用地控制規劃的各個階段的特點及相互聯系，提出基于各階段工作內容和特點的用地控制原則、范圍和實施方法，并以北京地鐵某線路為例，探討城市不同規劃階段下的用地控制方案。

1 城市軌道交通用地控制研究現狀

研究現狀主要體現在理論研究和部分城市制定的軌道交通土地控制相關政策、辦法上。

理論研究方面，文獻［2］指出在城市軌道交通線網規劃完成后應對各線進行用地規劃與控制，并將線網用地控制工作分為預可行性研究和用地規劃與控制研究兩個階段，將用地控制工作分為確定各線的工程實施方案、開展沿線用地規劃、進行沿線用地控制三個步驟。文獻［3］探討了用地控制的目標、內容和方法。提出依據城市總體規劃、綜合交通規劃、線網規劃及客流預測成果等展開用地控制規劃研究，確定軌道交通的性質、規模、制式及用地控制原則及標準，對工程實施方案展開研究，用地控制成果報有關部門審批并納入規劃管理體系。文獻［4］分析了城市軌道交通與土地控制規劃的互動單向循環關系，并從軌道交通沿線和車站周邊兩個層面的土地控制模式探討如何建設與軌道交通相適應的用地控制規劃，從建設軌道交通的投融資機制、聯合開發模式以及商業化的經營模式來探討實施策略。

管理政策相關方面，上海市規劃院于2008年7月編制了《上海市城市軌道交通系統專項控制性詳細規劃》，梳理各條軌道交通線路，將最新規劃及設計成果納入控制性詳細規劃；規劃遠景線路軌道交通控制線，納入數據庫管理平臺，并將軌道交通控制線納入城市黃線控制范圍［5］。北京、南京等城市也制定了相關管理辦法，規定了土地控制的一些基本流程和原則。

總體上看，研究現狀主要存在以下問題：沒有將軌道交通的規劃和建設與城市規劃的各個階段緊密對應起來；規劃滯后問題嚴重，部分城市的用地控制方案是在軌道交通規劃方案和預可行性研究基礎上展開的，具體用地控制以工程實施方案為依據。在實際工作中，線網規劃尚不能達到此深度，而線路從規劃到設計階段歷經時間較長，造成用地控制工作的嚴重滯后；沒有完善統一的軌道交通用地控制指標和管理方法。

2 基于不同規劃階段的城市軌道交通用地控制

城市軌道交通用地控制，是一個涉及規劃階段土地預留、建設階段土地占用、運營階段土地空間使用乃至整個項目周期的系統行為，具有相當的延續性和復雜性。用地控制不僅要考慮規劃階段做好預留，同時運營階段也要做好用地控制，保證其他建設項目對軌道交通的影響在可控的范圍內。這一特性要求規劃者將用地控制與軌道交通項目規劃相聯系，并與城市總體規劃結合起來。軌道交通各階段包括未開展選線的遠景線路、開展規劃選線、規劃選線已批復、預可行性研究設計、可行性研究設計、總體設計、初步設計、施工設計、施工在建和建成運營在內的整個過程。在城市規劃則包含城市總體規劃和城市詳細性規劃［6］。軌道交通實施進度的不同階段與城市規劃的不同階段具有一定對應關系，通過這種關系研究如何在城市規劃體系中落實軌道交通用地控制規劃。

2.1 用地控制原則

城市規劃各個階段與軌道交通各個階段的工作內容和重心不同，規劃及建設的深度也不同，所以各個時期用地控制范圍的劃定，考慮的因素也不同。由于軌道交通從實施上講是越來越詳細的，所以采用逆序的方式進行研究，即在建運營階段和設計階段——線路規劃階段——線網規劃階段。分別對應城市規劃的詳細規劃、控制規劃和總體規劃階段。

2.1.1 在建運營及設計階段

運營階段是設計階段的落實，就用地的詳細程度而言，這兩個階段是一致的。此時車站及線路輪廓已經基本穩定，車輛基地式制基本確定，車站出入口、風亭等設施位置已經基本確定。本階段按照地下線路和車站、地面及高架線路和車站、出入口和風亭等附屬設施以及車輛基地四種設施開展研究，主要考慮現行征地范圍、設施安全以及出入口風亭等附屬設施設計要求的指標確定。就運營階段而言，需要關注的主要是其他工程對軌道交通設施的影響。

當前的物流配送制度限制了現代農業的發展，不能保證農產品的最大價值。在電子商務快速發展的背景下，物流配送問題已成為制約電子商務發展的瓶頸，這個問題在偏遠的農村地區尤為突出。南充鄉村地域廣闊，存在路難行、距離遠和道路不暢等客觀問題，物流企業參與農村物流的積極性不高，使農村物流發展緩慢；物流配送系統沒有經過系統整合，物流公司各自為政、獨立經營，導致物流系統成本過高，無法形成組織合力。政府對物流企業進入農村、落戶農村缺乏激勵措施；當前農村收入狀況、消費觀念和消費水平不足以支持現代物流所需的吞吐量，企業難以盈利；同時，物流業中還存在著用工難問題。

2.1.2 線路規劃及工程可行性研究階段

根據建設時序確定修建線網中的某條線時，即進入線路規劃和工程可行性研究階段。本階段與城市規劃的控制規劃階段對應，此時線路的基本條件已確定。本階段重點考慮建設空間的預留。此外，對于出入口風亭等附屬設施需要考慮其設施的環境影響，從而確定用地控制范圍。對于自行車停車場及P＋R（停車＋換乘）停車場，需要借助規劃方案中的范圍及要求進行控制。將車輛基地的規劃用地界線納入建設用地控制范圍。

2.1.3 線網規劃階段

本階段是用地控制的開始，與城市總體規劃對應。既要保證軌道交通線網有落實的空間，又不能粗放劃定范圍導致用地的浪費。按照軌道交通的線路、車站、車輛基地3種設施類型來劃定建設用地控制范圍。從匡算軌道交通設施結構占地入手，研究不同設施類別在不同情況下的占地情況。由于線路處于線網規劃階段，敷設方式尚未確定。因此需要考慮線路的3 種敷設方式（地下線、地面線、高架線），通過估測其結構大致占地寬度、探討設施與周邊設施關系、環境影響，結合城市道路情況（主要是道路紅線）確定線路部分的用地預留范圍。對于車站，需要考慮不同類型車站的結構占地，并將出入口、風亭等需要獨立或非獨立占地的附屬設施所需要的面積進行估測，為軌道交通后期建設預留足夠空間，結合道路紅線寬度來確定車站的用地控制范圍，并需要考慮線網規劃階段車站的不確定性預留［7］。對于車輛基地，應將線網規劃方案中初步確定的車輛基地規劃用地納入用地控制范圍中來。

2.2 北京市軌道交通用地控制范圍劃定標準與方法

根據城市規劃不同階段用地控制目標，結合劃定用地控制范圍的方法，并通過研究線路、車站、車輛基地等的結構占地和建設條件預留、設施安全，整合北京地區現有資料，確定北京市不同規劃階段的用地控制范圍，詳見表1。

表1 北京市軌道交通用地控制范圍表

2.3 用地控制在規劃中的落實方法

不同階段的用地控制方法必須與可行的落實方法相結合。落實方法可通過城市黃線予以保證。城市黃線主要任務是協調城市基礎設施與土地利用及建設管理的關系。建設部于2006年制定《城市黃線管理辦法》，明確提出將軌道交通線、站、場、車輛段、保養維修基地以及出入口、風亭等附屬設施作為對城市發展全局有影響的、城市規劃中確定的、必須控制的城市基礎設施用地的控制界線納入城市黃線，與城市規劃同步審批管理［8］。軌道交通黃線可體現出用地控制思路和要求，發揮軌道交通在城市發展中的積極作用，引導城市土地空間的有序增長，并協調城市空間發展與軌道交通發展之間的關系，保障軌道交通走廊的合理布局，保證軌道交通工程建設的順利實施，協調軌道交通設施與周邊建設的矛盾。軌道交通黃線隨不同階段城市規劃一同編制和審批，可作為城市軌道交通管理的依據，具有一定的強制性，可有效保障用地控制工作的順利開展。因此，軌道黃線源于用地控制，同時又是用地控制的手段之一。

3 基于不同實施階段的用地控制方法在某地鐵線路的應用

用地控制方法是否科學合理，應該通過實踐進行檢驗。本節將本文提出的用地控制方法用于北京某地鐵線路，展示本方法的合理性。

該地鐵線路是縱貫南北的交通大動脈之一，線路全長50km。途徑共設25座車站，其中24座車站為地下車站，換乘車站為7座。由于該線路工期較緊，因此控制規劃與詳細規劃并未做區分，實際上是同步完成的。

3.1 總體規劃階段用地控制實施

該線路處于線網規劃階段，且城市規劃編制差異不大，全線用地控制總面積達2 383 442.66m2。其中道路廣場占地面積最大，超過控制用地面積的四成以上，市政公用設施用地、對外交通用地公共設施用地分別位居第二、第三和第四，進入道路紅線的用地面積占控制用地總面積的一半以上，如表2。

由于處于線網規劃階段，因此對于線路部分應該按照道路紅線寬度≤40m 時，將紅線寬度拓寬至40 m，并據此控制用地；當道路紅線寬度介于40m～60m 之間時，按照道路紅線控制用地；當道路紅線寬度大于60m 時，按照60m 寬度控制用地的標準來劃定用地控制范圍，對于處于曲線上的線路和根據線路走向需要而進入紅線的線路部分，還需按照中心線兩側各30 m 來劃定用地控制范圍。對于車站部分，以中心沿線路敷設方式和方向，繪制長420m、寬120 m的矩形框作為用地控制范圍。對于車輛基地，其線網規劃階段的車輛基地的規劃用地控制范圍原則上應大于等于詳細性規劃階段的用地控制面積，本文依據車輛基地線網規劃階段規劃用地界線劃定車輛基地的用地控制范圍。

表2 北京地鐵某線路各規劃階段用地控制面積對比表

以A 站為例，按照以上方法，待用地控制范圍劃定好后，將CAD 中的.dwg文件轉換成可被GIS兼容的.dxf文件格式，并將其導入GIS，配合規劃底圖，結合GIS的疊加分析功能，即可計算出各類用地的控制面積，并繪制用地控制規劃圖（見圖1）。

圖1 A 車站總體規劃階段用地控制圖

3.2 控制與詳細規劃階段用地控制的落實

該線路處于運營階段，全線用地控制總面積達1 565 297.13 m2，其中道路廣場占地面積最大，超過控制用地面積的四成以上，市政公用設施用地和對外交通用地位居第二和第三，進入道路紅線的用地面積占控制用地總面積的一半以上，如表2。

地鐵F線是按照在建運營及設計階段的用地控制范圍來對其進行控制。對于采用明挖施工方法的車站及隧道，結構輪廓外12m 處；對于采用其他方式的地下車站及區間，結構輪廓外6m 處；出入口風亭外10m 處；停車場按照設計用地界線或征地范圍進行控制；車輛基地按照實際用地界線來進行控制。

在運營階段，其設施結構輪廓已經確定，在CAD 軟件中，其用地控制主要依據實際軌道交通設施的結構輪廓來進行劃定。以A 車站為例，地鐵車站采取暗挖施工，因此，車站主體及兩側應該按照結構輪廓外6 m 進行控制，對于出入口、通風亭等附屬設施按照設施外邊線外10 m 向外擴，劃定用地控制范圍。待用地控制范圍劃定好后，進行面積量算和控制圖的繪制（見圖2）。

圖2 A 車站詳細規劃階段用地控制圖

4 結語

針對軌道交通和城市規劃不同階段的研究和劃分，提出了基于不同實施階段的用地控制方法，在保證用地控制工作的原則（宏觀性和微觀性，技術可行性，考慮因素多面性，用地集約性和建設協調性）的前提下，建立了基于不同實施階段的軌道交通用地控制理論方法，并進行了初步應用。主要得到了以下成果：

（1）提出了不同階段的軌道交通用地控制基本方法，得到了軌道交通各階段用地控制范圍確定方法；

（2）應用上述方法初步確定了北京市軌道交通各實施階段用地控制范圍；

（3）將本文提出的方法應用于北京某地鐵線路，得到了各階段用地控制的指標。

［1］中國城市軌道交通年度報告課題組.中國城市軌道交通年度報告［M］.北京：北京交通大學出版社，2011.

［2］徐成永.城市軌道交通線網用地規劃與控制［J］.都市快軌交通，2005（6）：5.

［3］吳爽.城市軌道交通用地控制性詳細規劃方法［J］.城市交通，2005（2）：43.

［4］邊經衛.城市軌道交通與土地控制規劃研究［J］.規劃師，2005（2）：87.

［5］上海城市規劃設計研究院.上海市城市軌道交通系統專項控制性詳細規劃［R］.上海：上海市城市規劃設計研究院，2008.

［6］王荻.城市軌道交通規劃與城市規劃的關系研究［D］.上海：同濟大學建筑與城市規劃學院，2007.

［7］GB 50157—2003地鐵設計規范［S］.

［8］中華人民共和國建設部令第144號.城市黃線管理辦法［S］.