制度的功能及局限性

文/徐斌

人們很早就關注制度并給以積極的研究，學者們基于不同學科的研究目的從不同視角界定制度。政治學、社會學的觀點是：制度是一種行為模式或規范。制度經濟學的觀點是：制度是一種思想習慣、生活方式、組織或規則。馬克思將制度置于歷史唯物主義的視界，在人類社會運行、變革的大背景下，在人的生存和發展的歷史中闡釋制度。他說“現存的制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物。”

人類社會發展的歷史是制度變革的歷史，當代中國改革實際上是制度改革，制度改革對我們的社會發展和現代化建設發揮了極其重要的作用，正確剖析制度的功能及局限是我們深化改革思想的前提。

一、制度的功能

信息功能。制度是行為規則，可以通過預防、協調、懲罰、矯正等方式發出明確信息，并由此成為一種引導人們行動的手段。制度規定人們可以做什么、不能做什么、應該做什么、應該怎樣做，就向其對象傳達了一種行動的信息。一是制度本身規定的內容向其對象明確了活動的規范。依靠這些制度規范及其適用的信息，人們確定自己的行為。如果有人違反制度并受到了相應的懲罰，其他人就不會這樣做；如果相反，有人違反制度不但沒受到懲罰反而獲得了一定的利益，其他人就會效仿。二是制度具體實施的狀況給人們提供一種信息，構成人們的歷史知識庫和對制度的信任度，成為其在該制度框架下實踐活動的依據和參照。如果制度能按既定的程序和規則實施并發揮了實際效果，它就向人們傳遞了積極的信息，遵守制度規則才是有利的；如果制度違反公正原則，懲罰了人們的積極行為，這就向社會發出了消極消息，人們遵守制度，利于社會的德性就會受到傷害。三是通過制度提供的信息，人們可以預期他人的行為。制度提供了人們交往的規則，能使復雜的人際交往過程變得更易理解和更可預見，從而不同個人之間的協調更容易發生。

限制和保護功能。這是自由和秩序統一的功能。“制”是規制，確定邊界，“度”又留下活動空間。制度規則是對人的限制、約束，是為人的行為劃定的一條邊界，它意味著人的行為越過這條邊界就會受到社會習俗道德的排斥、譴責，受到執法部門的懲罰。如果說，信息功能是制度的事前約束，限制功能就是事后的懲罰。懲罰具有強制性的行為引導作用。沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰，才能使個人的行為變得較可預見。帶有懲罰的規則創立起一定程度的秩序，將人類的行為導入可合理預期的軌道。人際合作通常需要制度框架，制度能增加逃避義務的風險，增強互利合作的習慣，達到抑制本能機會主義的目的。沒有這樣的規則，人們的行為就增大了主觀的隨意性、惡意性和偶然性，因為他們行為的出發點常常是主觀的好惡或個人利益，這樣看起來，個人是自由的，實際上這種主觀任意往往導致混亂、沖突和無序，恰恰是剝奪了人的自由，消解了人的欲求和意志。限制正是對個人自主領域的保護，是最大限度地擴張了個人的自由，因為自由只有在秩序中才能實現。

防止和化解沖突。減少沖突和交往成本、解決個人利益與公共利益之間的矛盾，在不同的利益主體中尋求社會和諧是制度的基本職能，也是社會發展所必需的，因為社會秩序的有序和人們確定的預期是人們交往和實踐行為的基礎，也是實踐活動最大化的前提。但人們在具體的行為活動中往往以個人利益為出發點，這樣在追求個人利益的過程中，常常會發生個人間和個人與群體間的沖突，沖突的結果肯定是人們利益的損失。馬克思恩格斯指出:“隨著分工的發展也產生了單個人的利益或單個家庭的利益與所有互相交往的個人的共同利益之間的矛盾。”各個人所追求的僅僅是自己的特殊的、對他們說來是同他們的共同利益不相符合的利益。制度比較好地解決了這個問題，它明確了人們行為的邊界和活動空間，通過內部和外部兩種強制力，即法律和道德規范層面來約束人的行為，防止交易中的機會主義行為，就能避免利益的侵犯；它還能夠以較低的代價和非暴力的方式解決沖突，促進整體的利益最大化。

營造社會交往環境。人們在社會交往中，追求個人利益最大化往往成為其行為的動力，為避免個人利益相互損害，需要營造公正合理的交往環境。制度為人們社會活動形成的經濟、政治、道德、法律、倫理、家庭等各種社會關系提供了一個穩定性的規則框架，也形成了一個社會關系開放性的調整機制。公正高效的制度能造就積極有效的社會環境，而一個不平等低效率的制度系統會造成混亂、充滿暴力、破壞社會發展的環境。

二、制度的局限性

制度對社會和個人的存在和發展都具有重要的積極的作用，同時，它也有自身的局限性，對制度功能的把握應堅持辯證的觀點。但我們在社會主義建設中卻存在兩種相反的錯誤觀點值得注意：一種是在改革開放前，把領袖的言說、個人的意志凌駕于規則、制度之上，否定、漠視制度的重要作用；另一種是在改革開放后，在人們反思“文化大革命”的根源時，將其歸結為制度的缺位，于是認為只要制度重新歸位就能解決一切問題，把制度看成萬能的。實際上，在社會系統中，制度本身從來就不是一個根源性的要素，而常常是一個被決定的要素，它的作用具有明顯的局限性。

制度位序的局限性。人生存和發展于其中的社會是一個系統，這個系統中的各個要素對人和社會的發展都會產生影響，制度只是其中的一個要素，它作為直接約束人的行為和營造社會秩序的規則發揮作用，但它不能決定其他要素對人的作用。而且在社會系統中，制度是被派生、被決定的要素，在生產勞動、社會關系、社會制度的鏈條中，制度處于末端，它可以確認、強化、調節既有的關系，但不能決定這些關系的生成和消亡。所以制度對人的作用，往往受它賴以存在的社會關系制約，更根本地受生產力發展程度的制約。

制度作用的局限性。制度屬于意識、思想范疇，制度設計、制度構建、制度安排、制度表述都受制于人的理性和語言的精準性約束；就制度的內容看，其意旨也具有一定的局限性，不可能預先規范人的一切行為，從而避免社會生活中即將發生的一切偏差；即使人類憑著智慧擬定了清晰、明確、公正、自洽的規則，但制度面對的對象是復雜的、多樣的、變化的，具體的行為中適用什么樣的規則、適度地適用該規則也受具體的制度操作者的學識、品行和理性的制約。人的行為以思想為指導并受情感的影響，制度能夠限制人的行為，但不能限制人的思想和情感，人們的思想和情感更多地受其他因素的影響。因此當制度的運行遭遇思想和情感問題時，常常要打折扣、要變通。在制度具體執行時，常常要向人情讓步，有時甚至屈就人情之下而發生扭曲。由此我們就可以理解，盡管制度禁止人們這樣做，但仍有人冒著受懲罰的危險而為之。為了防止制度屈從人情的情況發生，我們實行異地任職制度，司法審判、招聘選拔回避制度，這既是保障制度公正的重要方式，也是人性化的規定。

制度的時空局限性。制度產生和存在于一定社會關系之中并反映這一社會關系，就時間的持續性上看，它的功能具有穩定性的特點，馬克思說：“規則和秩序，正好是一種生產方式的社會固定的形式，因而是它相對地擺脫單純偶然性和單純任意性的形式。……再生產持續一個時期，那么，它就會作為習慣和傳統固定下來，最后被作為明文的法律加以神圣化。”固定化、神圣化是制度的優點也是它的缺點，這樣它就不能及時地反映社會關系的變化要求，使制度出現功能失調。制度是要求適用對象共同遵守的行為準則，它要以普遍性的形式表現出來，但人們的行為是多樣的并富于變化的，這樣制度的變化通常不能適應人的行為變化的節奏。制度反映既有的社會關系，是對已經發生的人們的越界行為的約束，但它不能預見未來的無序社會和非法行為的樣態，制度總會出現理論真空而不能杜絕新形式的非法行為。所以，制度必須永遠處在改革和完善之中。就制度的空間廣延性上，具體的制度形式具有一定的適用群體和適用范圍，在其適用域之外，制度的約束性就會消失。

制度的異化性。制度設計和實施的最終目標應該是促進社會進步和人的自由全面發展，但它在一定程度上常常以使社會受到損害、人們失去某些自由為代價。所以，一方面制度是人的自由的條件，另一方面秩序所具有的內在的固定化傾向有可能導致對自由的限制和壓抑。在現代社會，制度通過科技給人們生活提供的便利和公平感遮蔽了制度對人的敵對、異己、控制，這種敵對、異己、控制隱性地表現為：人在遵守制度時不僅不能得到自由，反而處處受到它的控制；人不是肯定自己，而是否定自己；對社會不公、罪惡不是憤怒，而是漠視。現代社會的這種制度異化往往由于給人們提供不斷優化的生活條件而被忽視，從而削弱人們的反抗的意志和憤怒。消除這種制度異化，要使制度設計既為社會秩序提供規則支持，又要為人的自由全面發展創造良好條件。