改革開放以來經濟體制改革理論探索與國企改革路徑選擇

■ 石建國

改革開放以來，我國的經濟體制改革經歷了由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡、社會主義市場經濟體制建立和社會主義市場經濟體制逐步完善三個階段。與此相伴隨，國企改革大體上也經歷了擴大企業經營自主權、建立現代企業制度、推進國有資產管理體制改革和國有經濟布局戰略性調整三個階段。從黨對經濟體制理論探索的整個歷程來看，關鍵問題是國有企業如何同市場經濟相結合。黨對經濟體制改革理論的探索情況，直接影響或決定了國企改革的路徑選擇。反過來，國企改革的自身要求和生動實踐，也促使我們黨對經濟體制改革的探索不斷走向深入。

改革開放30多年來，我國社會主義經濟體制改革的理論探索之路大體可分為三個階段。第一階段是從黨的十一屆三中全會到鄧小平南方談話前夕，主要進行市場取向改革的探索；第二階段是從南方談話到十六大前夕，是社會主義市場經濟體制這一經濟改革目標模式的確立和建立階段；第三階段是十六大之后，是社會主義市場經濟體制的逐步完善階段。在這三個階段中，國有企業（“國營企業”和“國有企業”在黨的十四大前后領導人講話和黨的正式文件中，交替出現。1993年3月八屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定，“國營企業”修改為“國有企業”）改革始終是經濟體制改革的中心環節，國企改革的路徑選擇始終與經濟體制的理論探索緊密相連。從二者的互動與關照中，可以回溯我們黨何以選擇了社會主義市場經濟的道路，也會更加理解社會主義市場經濟建設的道路何以任重而道遠。

關于計劃、市場的爭論與國企改革的探索

“文革”結束后，面對當時人心思變、百廢待興的局面，黨中央集中抓了兩件事。第一是揭發和批判“四人幫”的罪行，穩定全國局勢；第二是恢復和發展經濟，為建設社會主義現代化強國而奮斗。快速恢復和發展經濟的目標，在經濟體制上表現為兩種訴求：一是黨中央希望盡快地恢復原有的計劃經濟體制和生產秩序，加速發展；二是農村和企業基層廣大干部群眾要求擴大生產經營自主權。

在財政很困難、發展要加速、改革要推動的情況下，我們黨如何選擇經濟體制改革的切入點呢？我國新時期改革的起步，從黨中央關注的層面來說，最早是從工業管理和企業管理這個當時較為急迫的問題入手的，但改革卻首先在農村獲得突破并取得成功。

改革原有經濟體制的訴求，與當時黨中央對形勢的判斷、主要領導人的發展思路是合拍的。1977年8月，黨的十一大報告提出，“一個國民經濟新躍進的局面正在出現”。為了在20世紀末實現四個現代化的目標，黨的主要領導人提出，“要挽起袖子來干”，加快經濟的發展速度，提出了“二十三年設想”。在“二十三年設想”、“十年規劃”的鞭策和鼓舞下，加強企業管理、提高企業效益既是現實的經濟要求，也符合當時的政治需要。1978年，黨中央派出了幾路經濟代表團到國外考察。作為經濟改革的“偵察兵”，這些代表團在向中央匯報時，都強調了經濟管理體制改革的問題。中央領導同志在聽取匯報后普遍感到，外國企業管理確實有些好經驗值得借鑒，我們的上層建筑確實有不適應的地方。

1978年底，鄧小平在中央工作會議閉幕會上發表著名的講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》。他從發揚經濟民主的角度，著重談了放權問題。他指出：“現在我國的經濟管理體制權力過于集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人四個方面的積極性，也不利于實行現代化的經濟管理和提高勞動生產率。應該讓地方和企業、生產隊有更多的經營管理的自主權。”在此前召開的國務院務虛會上，李先念也提出“一定要給予各企業以必要的獨立地位”。簡而言之，當時經濟體制改革的形勢是：下面企業有呼聲，上面中央有要求，企業改革蓄勢待發。

1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革問題的決定》明確提出，我國的經濟是“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”。同時指出，要將增強企業活力作為經濟體制改革的中心環節，企業“所有權同經營權是可以適當分開的”。本來在起草《決定》的過程中，原稿是“所有權同經營權分開”，但在征求意見的過程中，有些同志提出要加上“適當”兩個字，改成“所有權和經營權適當分開”，從而弱化了“兩權分離”這一提法的明確性。

“兩權分離”的提出，為企業承包經營責任制的施行和推廣提供了理論支撐。

在關于計劃與市場的關系存在爭論的背景下，黨的十三大報告提出，社會主義有計劃商品經濟的體制，“應該是計劃與市場內在統一的體制”。報告明確提出，承包、租賃等多種形式的經營責任制，是實行兩權分離的有益探索，應當在實踐中不斷改進和完善。此后，承包制迅猛推廣開來。

但企業承包制施行過程中也存在許多異議。由于信息不對稱、企業承包人談判能力不同，人為地造成了企業的苦樂不均。從實際結果來看，企業采取短期行為的做法越來越普遍。1988年治理整頓開始后，我國經濟增速下滑，市場疲軟，企業銷售不暢，“三角債”問題嚴重。到1991年末，國營企業出現了明虧、暗虧、盈利各占三分之一的“三三制”局面。困境如此，企業的承包制也就推行不下去了。

總之，無論黨的十二大提出“計劃經濟為主，市場調節為輔”，十二屆三中全會提出“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，還是十三大提出“計劃與市場內在統一的體制”，從總的趨勢上來看，都是我們黨在傳統社會主義計劃經濟體制下，逐步引入并擴大市場機制的改革。改革效果雖有目共睹，但改革之路卻充滿艱辛。此外，國有企業改革作為體制改革的中心環節，每前進一步，亦都飽受爭論之苦。我們黨不可能在計劃與市場的爭論中永遠躑躅、徘徊下去。盡快明確我國社會主義經濟體制的改革目標，已是形勢發展對我們黨提出的迫切要求。

社會主義市場經濟體制的構建與現代企業制度的確立

1991年10月至12月，江澤民先后主持召開11次座談會，研究討論經濟體制改革問題，以便為我國下一步改革明確方向。1992年初，鄧小平的南方談話，更是在計劃與市場的關系等重大問題上，迅速統一了黨內思想，大大加速了經濟體制改革新目標確立的歷史進程。

黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的經濟改革目標，但我們黨在這一嶄新體制的設計和構建上，也只能繼續采取“摸著石頭過河”的辦法。當時黨中央主要做了兩件事：一是抓緊普及市場經濟的基本知識；二是展開廣泛的調查研究，為新體制的框架設計提供參考方案。

構建社會主義市場經濟體制，當時我們黨面臨著宏觀和微觀兩個方面的任務。宏觀方面如宏觀調控、分稅制等；微觀方面最突出的問題是公有制經濟由于體制機制原因活力不足。全盤私有化的辦法是不可取的，俄羅斯激進的“休克療法”已給我國提供了反面教材。如何實現公有制與市場經濟的結合，成為我們黨必須攻破的難題。經過廣泛的調查研究，在綜合各方意見的基礎上，我們黨提出了通過建立現代企業制度這一途徑，來實現公有制同市場經濟相結合。1993年9月29日，江澤民在中南、西南十省區經濟工作座談會上指出：“深化國有企業改革，必須由以放權讓利為主的政策調整轉為企業制度的創新，以探索出一條公有制與市場經濟相結合的有效途徑，進一步解放和發展生產力。建立適應社會主義市場經濟體制的現代企業制度，是實現公有制與市場經濟有機結合的重要途徑。現代企業制度，是以規范和完善企業法人制度為核心的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的制度。這是一項艱巨復雜的任務，必須積累經驗，創造條件，逐步推進。”

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。《決定》構建了“一個基石、五大支柱”（“一個基石”，是指以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的方針；“五個支柱”，是指現代企業制度、市場體系、政府宏觀調控體系、個人收入分配制度、社會保障制度）的社會主義市場經濟體制的基本框架，為改革的繼續與深化提供了藍圖。關于建立現代企業制度的理論概括，在企業改革的思路上邁出了重大步伐。

黨中央為加快改革步伐，提出了“抓大放小”戰略。“放小”基本上是成功的。但國有大中型企業處境困難，效益不斷下滑。到了1996年頭4個月，竟出現國有工業企業凈虧損的局面。學界所流傳的“80年代企業的盈虧問題演變為90年代企業的生死問題”竟成為現實。此種局面的出現，固然有宏觀經濟環境變換和經濟結構調整的因素，但國有大中型企業改革滯后，當為主因。這也說明，產權問題是繞不過的坎。只有實現體制上的突破，才能在實踐中推動國企改革的進一步深入。

在這種情況下，黨的十五大就承擔起理論創新的歷史使命。十五大報告鄭重提出，“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”，從而為體制改革指明了方向。報告特別強調，要全面認識公有制經濟的含義。針對現代企業制度建立過程中關于所有制的爭論，報告申明，公有制經濟“不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”。針對國有經濟比重不斷減小帶來的質疑，報告強調，在堅持公有制為主體，國家控制經濟命脈，國有經濟控制力和競爭力增強的前提下，國有經濟比重減少一些，不會影響我國的社會主義性質。針對國有大中型企業改革進展艱難的現實，報告指出，“公有制實現形式可以而且應當多樣化”。報告認為，股份制作為現代企業的一種資本組織形式，不能籠統地說它是公有還是私有，關鍵要看控股權掌握在誰手中。報告還特別肯定了勞動聯合和資本聯合相結合的股份合作制，為國有小企業改革的實踐正了名。

廓清了理論上的迷霧后，黨中央計劃用三年時間完成國企改革攻堅戰，以實現使大多數國有大中型虧損企業脫困的目標。中央政府、地方政府、國有大中型企業為此采取了一系列措施。

世紀之交，面對經濟全球化方興未艾、信息化和新科技浪潮洶涌澎湃的形勢，黨中央不失時機地提出了企業“走出去”的大戰略，這也對作為市場競爭主體的國有企業改革進一步提出了新的要求。到2000年末，國有大中型企業三年脫困目標基本實現，并初步建立起現代企業制度。我們黨打造社會主義市場經濟第一競爭主體的工作勝利完成。至此，社會主義市場經濟體制也得以初步建立。

以黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的目標為標志，科學社會主義的實踐，已從“計劃經濟的社會主義”進入到“市場經濟的社會主義”，“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”的首要理論問題，已進一步深化為“什么是社會主義市場經濟，怎樣在市場經濟條件下搞社會主義”。無論從社會主義市場經濟體制構建的宏觀方面來看，還是從國企改革的微觀方面來看，這一時期的經濟改革均呈現出體制轉型和變革中劇烈摩擦的特點。爭論仍然存在，但國企改革并未因此而止步。

社會主義市場經濟體制的完善與國有經濟戰略布局的調整

黨的十六大提出要堅持“兩個毫不動搖”，即必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。十六大報告也對進一步深化國有資產管理體制改革作出總體部署，提出要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。黨的十六大后，中央和省、市（地）國有資產監管機構的設立，較為順暢地實現了所有權與經營權分離，改變了過去“九龍治水”的管理體制，從組織上實現了“政資分開”，體制上實現了“政企分開”。國有資產管理體制的改革，是國企改革進程中非常關鍵的一步，標志著改革開始朝著更高的層次邁進。

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”。這標志著我國的經濟體制改革進入了完善社會主義市場經濟體制的新階段。《決定》關于股份制和產權的新提法引起了社會的強烈關注。《決定》強調要大力發展混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使“股份制成為公有制的主要實現形式”。這一提法為國企改革明確了方向。《決定》認為，“產權是所有制的核心和主要內容”，要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。現代產權制度的提出，無論對公有制經濟還是對非公經濟的發展，都是一個極大的促動。從公有制經濟的角度來說，它是對現代企業制度這一理論探索的繼續與深化。

各級國資委的設立和《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的出臺，為后續的體制改革和國企改革提供了制度保障，也大大加快了國有企業的發展步伐。2003年下半年，我國出現了重化工業投資的熱潮。在原材料、能源等產業鏈上游處于優勢地位的國有大中型企業，利用這次難得的發展機遇，努力做大做強自己。國務院國資委按照中央的部署，確立了當時工作的兩大目標：一是從2004年開始，用三年左右時間建立起新的國有資產監管體制的基本框架，提高國有資產監管的有效性；二是按照黨的十五屆四中全會提出的要求，到2010年基本完成戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構。為更好地促進國企發展，2006年12月，國務院辦公廳轉發國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》，明確了我國國有資本調整和國有企業重組的五大主要目標。

國有企業的快速發展，使其自身的活力、控制力、影響力得以迅速增加。這一現象引起了社會的廣泛關注。于是社會上有些人提出，大型國有企業憑借體制優勢和壟斷地位，不斷擠壓民營企業的生存空間，我國經濟發展出現了所謂的“國進民退”現象。他們認為，盡管在2005年和2010年國務院曾先后頒布過“非公36條”，但民營企業的發展空間依然狹小。2008年11月，在應對全球金融危機的背景下，黨中央、國務院轉發國家發改委《關于當前進一步擴大內需促進經濟增長的十項措施》后，國家計劃到2010年底約四萬億元投資的絕大部分項目都落在了大型國企手里。此外，某些行業國企還存在職工高薪酬、高福利，高級管理人員貪腐犯罪案件屢禁不止等現象。這都使國企的地位和作用問題倍受關注。

我們知道，國有企業同社會主義市場經濟中的其他競爭主體一樣，理應做大做強，這也是所有企業的天職。而國有資本在我國經濟發展領域擔負著重要職能。那么國資布局調整的困境在哪里呢？有學者認為，困境就在于國有資產的形式和體制上，應改革國有資產實現形式，一方面使國有資本具有流動性，另一方面保障企業自主經營，做強做大。換句話說，企業公司化改革未全部完成，是目前我國國有資本調整布局未到位的重要原因。

國資布局科學調整的重要前提是政府職能的轉變。完善經濟體制的障礙與瓶頸，也越來越強烈地表現為政府與市場的關系問題。所以，我們就不難理解為什么黨的十八大報告將經濟體制改革的核心問題定位于“處理好政府和市場的關系”。“核心問題”的科學判斷，既凸顯了加快政府職能轉變的迫切性，也順應了加快完善社會主義市場經濟體制的客觀要求。

在對最近十年來我國經濟改革進行實事求是的分析后，我們不難發現，國有大企業特別是央企，無論在國資布局還是在公司治理結構上，總的趨勢是正在朝著科學發展觀要求的方向前進。到2012年5月，全國國有企業改制面超過90%，中央企業及其下屬企業改制面由2002年的30.4%提高到72.1%。關于未來國企改革的走向，國務院國資委負責人表示，“十二五”時期，國企正在向兩個方向集中，形成兩類國有企業：一類是具有公益性質的，定位于為國民經濟發展和人民生活提供保障；另一類是競爭性領域的國有大企業，這類企業要進行改革，變為混合所有制的股份公司。

總之，在黨的十六大之后的這十年里，國企改革突出表現為我們黨努力探索國有大企業與市場經濟最終相容的方式。盡管發生了一些爭論，但不容否認的是，國企改革不斷推進。在宏觀領域，國有資本進一步優化投資方向，集中于重要行業和關鍵領域；在微觀領域，公司內部治理結構進一步完善。此外，國資監管工作也有很大進展。我們相信，隨著政府職能的不斷轉變，社會主義市場經濟體制的進一步完善，以及整個宏觀經濟環境的逐步改善，“國民共進、和諧發展”的局面是可以實現的。