中國FDA新布局

□ 本刊記者 熊帥

中國FDA新布局

□ 本刊記者 熊帥

“要讓那些為了謀財而不惜害命的人傾家蕩產(chǎn)、人頭落地。”新食藥監(jiān)管總局發(fā)言人語驚四座，卻直指食藥問題監(jiān)管之難、新機構改革之魄力。但改革如何沖破既有利益格局在地方順利落地？新的食藥監(jiān)管布局才剛剛開始。

與3月22日的悄然掛牌不同，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（下簡稱“食藥總局”）的機構組建結果以非常高調(diào)的方式出現(xiàn)在公眾視野。

5月15日，中國機構編制網(wǎng)正式公布了國家食品藥品監(jiān)督管理總局的主要職責、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定（“三定方案”）。《規(guī)定》明確了國家食品藥品監(jiān)督管理總局的十項職責，根據(jù)這些職責，食藥總局將設有17個機構，機關行政編制345名，約比原國家藥監(jiān)局編制名額多出一倍。

16日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局火速打響了“第一槍”。位于北京西二環(huán)附近的宣武門西大街上，召開了一場針對保健品的“打四非”專項行動媒體發(fā)布會。會上，新上任的食藥總局規(guī)劃財務司負責人王小司語出驚人：“要讓那些為了謀財（食品安全領域）而不惜謀財害命的人傾家蕩產(chǎn)、人頭落地。”

中國FDA嘗試

FDA是“食品和藥品管理局”（Food and Drug Administration ）的簡稱，也是一個地道的“泊來詞”。在1906年美國食品和藥物管理局成立之前，其境內(nèi)的食品、藥品安全問題非常嚴峻。

在當年的美國《叢林》雜志上有這樣一段記載：“從歐洲退貨回來的火腿長了白色菌霉，切碎后填入香腸；倉庫存放過久已經(jīng)變味的牛油，重新融化，添加硼砂、甘油去味后返回顧客餐桌……”然而100多年后，美國成了世界上食品最安全的國家之一，這與其FDA監(jiān)管模式有直接關系。

此次國家食品藥品監(jiān)督管理總局的機構重建，被看做是中國FDA監(jiān)管模式的進一步完善，也是對我國多年來食品、藥品監(jiān)管資源的再次整合和實踐經(jīng)驗的介紹。

國家行政學院副教授胡穎廉接受《民生周刊》記者采訪時表示，食品安全是近年來我國政策創(chuàng)新最密集的領域。此次針對食品監(jiān)管的機構大改革，充分體現(xiàn)了決策者對這一問題的高度關注。

根據(jù)十二屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案，原工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門共同負責的食品安全監(jiān)管，將主要由國家食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部共同牽頭負責。而新組建的食藥總局，將主要負責制定食品行政許可和實施辦法，并監(jiān)督實施。

“下一步，中國將實現(xiàn)食品藥品的全程無縫監(jiān)管。”胡穎廉說。

其實早在4年前，廣東順德、陜西渭南、天津濱海新區(qū)、深圳等地就開始了食品安全監(jiān)管的改革嘗試，民間也早有“南派”和“北派”的說法。

佛山市順德區(qū)與深圳相鄰，并結為“改革同盟”。二者都支持大部制改革，認為涉及食品監(jiān)管的多個部門應該合并成一個以市場監(jiān)管為主的部門，根治食藥監(jiān)管“多龍治水”的混亂局面。

“順德不是小打小鬧，比國家食藥監(jiān)管機制改革力度更大。”中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱接受《民生周刊》記者采訪時表示。2009年9月15日，順應大部制改革要求，順德區(qū)在短短3天時間內(nèi)實現(xiàn)了工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)的全部職責以及農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、食藥等8部門部分職責向區(qū)市場安全監(jiān)管局的過渡，開啟了食品安全監(jiān)管的“減政化”時代。

深圳模式大同小異。借鑒以往食藥監(jiān)管的經(jīng)驗，深圳整合了工商、質(zhì)檢、知識產(chǎn)權等監(jiān)管職能，組建了深圳市市場監(jiān)督管理局，其下設了食品安全監(jiān)督管理處、消費者權益保護處、食品市場準入管理處等9個處室，成為繼公安局之后的第二大部門。

在新形勢下，我國要積極承擔世界財經(jīng)合作的“大國責任”，避免在現(xiàn)有的雙邊或者多邊關系的“拖累”下造成國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不良的嚴重后果。為此，我國需要積極的探尋新形勢下的國際財經(jīng)合作新模式。從舊有的實際操作與國際政治的角度不難發(fā)現(xiàn)，尋求穩(wěn)定的國際財經(jīng)合作伙伴，并以實體經(jīng)濟的輸出作為互動的紐帶是一種可行的方式。針對這一情況，筆者認為在實際操作中有如下建議可供參考：

國家食品藥品監(jiān)督管理總局

設17個內(nèi)設機構

與“南派”典型的市場化作風不同，陜西渭南、天津濱海較為謹慎地選擇了職能整合的做法，不約而同地建議成立“食藥監(jiān)局”，把“多頭管變成一頭管，沒人管變有人管”。

“目前，渭南一共有15個食品（藥品）稽查大隊和96個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級食品藥品監(jiān)督管理所，把觸角伸向了食品監(jiān)管的各個領域。”渭南市食品藥品監(jiān)管委員會的一位工作人員總結。

伴隨國家食品藥品監(jiān)管管理辦法的最終定案，這場“南北之爭”也有了明確結果。業(yè)內(nèi)人士介紹，食藥總局此輪改革方案，在監(jiān)管銜接和內(nèi)部職能設置等方面，充分吸取了渭南改革的經(jīng)驗和教訓。

深圳模式曾作為熱門的“后備選手”，被媒體猜測為國家食藥總局改組參考的方案之一。“深圳模式要將工商、質(zhì)監(jiān)等部門全部劃入市場監(jiān)督管理局，比較復雜，觸動面太廣，我們只是將相關部門的食品安全監(jiān)管職能整合進來，可能更符合實際，也比較穩(wěn)妥。”渭南市原食品藥品監(jiān)督管理局局長王銀龍對媒體的這番回答，或許能夠說明渭南模式更具可操作性。

在此次新食藥監(jiān)管的政策內(nèi)容中，可以看到很多“渭南影子”。如在具體落實層面，食藥總局分設三個司，主要監(jiān)管從生產(chǎn)到流通和安全形勢的分析預測，內(nèi)部職能明晰準確。其次，形成省、市、縣等多級管理梯度，將食品藥品風險預警機制、監(jiān)督檢查機制真正落實到地方、基層，不放過一點點空白。

地方忙組建

按照《地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理機制的指導意見》要求，省級層面的食藥機構組建將在今年上半年完成，市級機構組建則在9月底之前完成，縣級機構組建年底完成。

這意味著，在接下來的半年時間里，必須完成食藥全系統(tǒng)的機構改革任務。“時間真的很緊，大家手忙腳亂。”新一輪食品安全聯(lián)席會議剛結束，湖南省湘潭市工商管理部門的一位科長便匆匆趕回單位。

自今年3月以來，他一直參與食品監(jiān)管改革的相關工作，涉及的人、財、物的梳理和調(diào)配十分繁雜，幾乎占用了他全部時間。

中國人民大學農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田認為，近些年，食品企業(yè)數(shù)量龐大且參差不齊，類似毒豆芽、硫磺饅頭、毒姜等食品安全事件頻繁發(fā)生。一旦事件被媒體揭露，基層負責食品安全監(jiān)管的部門就成了首先被問責的對象，“平調(diào)不會選擇去食監(jiān)局是基層公務員的普遍心態(tài)。”

正因如此，當國務院相關機構改革方案下達地方后，許多縣市圍繞食品監(jiān)督管理局的人員安置問題已經(jīng)進行了多次座談會，但從目前各地反映的情況來看，進展并不如意。

國家食品藥品監(jiān)督管理總局

依照食藥機構改革規(guī)定，省、市、縣各級工商管理部門以及基層派出的機構，必須實現(xiàn)人員、編制、經(jīng)費向食藥部門的劃轉(zhuǎn)；質(zhì)檢領域的職能劃轉(zhuǎn)，各級部門主要涉及的是人員和編制。在這兩個領域中，相關劃轉(zhuǎn)對象的數(shù)量由地方政府確定。

然而，當前僅涉及食品安全的基層監(jiān)管者有上百萬人，如要實現(xiàn)新部門的“人、財、物、事”整合，同時又要避免出現(xiàn)改革過渡期的監(jiān)管真空，新機構和各級政府都將面臨大考。

與總局的情況不同，由于基層食品藥品監(jiān)管局是由質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)三個部門整合而成的，整合后人員編制是否會減少，也成了這三個部門原有工作人員的心病。

據(jù)渭南市編制辦介紹，在原有食品監(jiān)管體制機制的基礎上，渭南重新設計全市包括農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品及加工、流通領域的行政、檢測、執(zhí)法體系，原只有245人的執(zhí)法隊伍，改革整合后擴充到1915名，但是沒有增加編制和人員，全靠調(diào)劑完成組合任務。

“由于增加了職能，食藥總局編制增加了將近一倍。”渭南食品藥品監(jiān)管委員會的一位官員說，“出于穩(wěn)定或者現(xiàn)實需要，基層編制則更多地保持原狀，不增也不減。”

據(jù)《民生周刊》記者了解，為了更好指導地方食藥監(jiān)管的改革工作，食藥總局下發(fā)了地方配套改革的指導意見。其整體原則是，由地方政府負責主導改革實施，而非由哪個部門主導，以確保改革不受部門利益干擾。此外，強化基層監(jiān)管的態(tài)度也會在指導意見中進一步強調(diào)。

兩大爭議焦點

在此次食藥改革中，稽查員制度和屬地化管理作為兩大爭議焦點被廣泛提起。

根據(jù)“三定”方案，在司局領導的直屬職位中，設置食品安全總監(jiān)1名、藥品安全總監(jiān)1名。另外，還將設10名國家食品藥品稽查專員，專司檢查督查地方食品安全執(zhí)法工作。

“在國家一級政府職能部門設‘總監(jiān)’，這應該是首次。”汪玉凱接受媒體采訪時曾這樣回答。他認為，食品、藥品安全都是專業(yè)化非常強的領域，需要既懂專業(yè)又懂管理的高級技術人才，從專業(yè)的角度，統(tǒng)籌監(jiān)管決策和監(jiān)管措施。“顯然，稽查員制度是對食品藥品生產(chǎn)流通各個環(huán)節(jié)設計的一個崗位，填補了監(jiān)管方面的空白。”

然而，總計10名稽查員能否承擔全國如此重大的食藥監(jiān)管任務？不少人提出了質(zhì)疑。

“國家設立稽查制度，是理所當然的，也是迫不及待的，但是10個人的隊伍肯定不夠。”多年致力于食藥監(jiān)管機構改革研究的鄭風田告訴《民生周刊》記者，人員的短缺使得地方食藥監(jiān)管的困難度進一步加大，可能產(chǎn)生新的腐敗問題，對其自律性也提出了更高要求。

食藥監(jiān)管是垂直化還是屬地化管理，成為另一個爭論焦點。從1999年開始，藥監(jiān)部門實行省級以下垂直管理，此舉主要意在遏制假冒偽劣產(chǎn)品和地方保護主義的盛行。2008年大部制改革時，食藥監(jiān)督系統(tǒng)取消了省級以下的垂直管理，改為屬地化管理。2009年，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)定食品安全由地方政府負總責。

“從純學術的角度說，這是一個敗筆。”胡穎廉不久前曾如此評價。他在接受《民生周刊》記者采訪時表示，判斷其是否應進行垂直管理，關鍵要看是否具有成本溢出效應。在現(xiàn)代社會，食品安全風險越來越具流動性，并不局限在一時一地，比如“毒生姜”的種植在山東，但會賣到全國各地。流動性的風險就不能用本地化的監(jiān)管策略來應對，否則會降低管理績效，甚至產(chǎn)生地方保護主義，“所以我說屬地管理是敗筆”。

“總而言之，屬地管理是現(xiàn)階段的最優(yōu)選擇，但從長遠看，食品藥品監(jiān)管一定要走向垂直管理。”胡穎廉進一步指出，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，根據(jù)現(xiàn)實國情，既要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)，又要切實保障食品安全；既要調(diào)動生產(chǎn)經(jīng)營者積極性，又要規(guī)范市場秩序。因此，食品安全工作需要地方政府全方位、強有力的支持，否則一個部門單打獨斗會孤掌難鳴。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政