黨調整財稅政策確保事業勝利的經驗與啟示

黃明英 葉娌燕

(中共來賓市委黨校 廣西來賓 546117 廣西機電職業技術學院 廣西南寧 530007)

無論是革命，還是建設，都離不開資金的投入。而作為一個革命和執政的黨，以及黨領導下的人民政府，涉及到資金投入的問題，就涉及財稅政策。與時俱進地調整財稅政策，是我們黨革命與建設取得勝利的重要保證。

一、革命戰爭時期黨調整財稅政策的經驗

革命戰爭年代，我們黨根據形勢的發展在黨有效統治區域內實行有利于革命隊伍發展和根據地或解放區建設的財稅政策。

一、從“沒收或征收”到“減租減息”的調整

在南方中央蘇區土地革命期間，我們黨實行“沒收地主土地”的政策，主要形式包括打土豪籌款、要富農捐款和要資本家捐款；當時“向一切剝削者進行沒收或征收”的籌款在中央蘇區初期的財政總收入中至少占80%。[1]但這一政策會使得蘇區內的地主富農及資本家跑光走光，于是1930年3月第一次工農兵代表會議通過的財政問題要求蘇區內以縣為單位統一征收稅收，并逐步在整個蘇區完善了以土地稅、農業稅、工商稅為主的稅制。經過長征到達陜甘寧邊區后，在抗日戰爭期間，我們黨為了統一抗戰的需要，改變之前沒收地主土地等政策，實行二五減租的政策。1937年中共中央政治局通過的《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》就明確提出"減租減息"的口號，之后在黨的各個根據地內逐步實行“二五減租，分半減息”的政策，并取得了比較好的效果。

二、從商貿自由流通到有效管制的調整

抗日戰爭初期，我們黨深入敵后發展壯大自身力量，對商貿基本上是實行自由流通的政策，這對于根據地物資的豐富起到了很好的作用。隨著根據地的壯大以及敵方的封鎖加強，我們黨就逐步對商貿實行必要的有效管制，促使物資流通向著有利我方的方面發展。其中以陜甘寧邊區的鹽業政策比較典型。抗戰初期，邊區政府只設立稅務局負責征收鹽稅但不管理生產和經營；1940年日軍加強封鎖進而使得根據地經濟形勢嚴峻，邊區政府成立了鹽務局并開發公營鹽業，但基本上還是實行自由流通政策，民眾可以將鹽運出根據地賣或根據地外鹽商也可到產地直接采購；但隨著形勢的發展，為了防止鹽商操縱、有效調劑邊區內外軍民需要，1942年9月陜甘寧開始實行鹽業專賣和統銷，并頒布了《食鹽專賣計劃》等政策。[2]解放戰爭期間，我們黨也在各解放區實行有利于我們黨和軍隊而不利于國民黨及其軍隊的商業管制制度，比較典型的就是我們黨在東北創建的解放區的制度。如1947、1948年期間東北解放區頒布了《東北解放區出入口貨物暫行條例》、《東北解放區進出口物資管理及課稅暫行辦法》等財稅制度，規定凡解放區所必需及可資敵的物資一律禁止出口而其準許出口者應依法征收出口稅，并在接近敵區的省、縣成立進出口物資管理委員會實行嚴格的登記、報驗、征稅等制度。[3]

三、從使用蘇維埃貨幣到使用法幣再到發行邊幣的調整

1 928年我們黨在中央蘇區就成立貨幣廠印刷發行并在蘇區流通貨幣，這就是蘇維埃貨幣。抗日戰爭前期，出于統一抗戰的民族大義出發，我們黨的軍隊使用國民革命軍番號，我們黨的革命根據地也作為國民政府的特別地方政府；為此，原有的蘇維埃政府貨幣由根據地政府收回停止流通，而通用國民政府發行的法幣。但是，1939年初國民黨五中全會制定了防共、限共、反共政策，在經濟上封鎖邊區，并且在“皖南事變”后干脆斷絕對八路軍的全部供給。面對此種形勢，1941年1月陜甘寧政府發布命令停止法幣在邊區的流通并在2月1發行了邊幣；邊區內部原有的法幣被邊幣兌換，而集中起來的法幣則可以用以根據地之外的物資收購。我們黨的其他根據地大都開辦了自己的銀行并發行貨幣，并采取有力措施在根據地內與敵對勢力的貨幣進行斗爭。

四、從各解放區分散財稅政策到解放區統一財稅政策的調整

抗日戰爭期間及解放戰爭初期，由于我們黨有效控制的區域并沒有連成一片，為此，各解放區在財政稅收方面基本上是地方自籌自用自給自足；隨著戰爭的不斷勝利，各個解放區不斷擴大并連成一片，從而也有必要也有可能實行我們黨的統一財稅政策。而統一的財稅政策，又保證了解放戰爭在全國范圍的不斷推進并最終取得勝利。這其中的典型例子首推貨幣發行的統一。抗戰期間，我們黨的各根據地先后發行過不同的貨幣，如陜甘寧政府發行邊幣、山東根據地發行北海幣、晉冀魯豫根據地發行冀南幣、晉綏根據地發行農幣；解放戰爭期間，各解放區也先后發行過不少的貨幣，如東北解放區就有東北銀行、關東銀行、嫩江銀行等并分別發行貨幣。隨著解放戰爭的不斷勝利， 1948年12月1日我們黨在石家莊宣告成立中國人民銀行并逐步取消各解放區的各銀行及其貨幣。也是在戰爭不斷勝利的基礎上，各解放區的財稅政策不斷統一，以東北解放區為例，1947年前東北地區各個解放區的財稅政策各不相同，但是1947年8月召開了東北解放區財經會議通過《關于統一財政制度的決定》，并于當年年末基本實現了東北財稅的統一預算統一管理，為全國解放戰爭的順利進行作出了巨大貢獻。

二、執政建設時期的財稅政策調整

1 949年新中國建立之后，除由于歷史原因而造成港澳臺三地實行不同的財稅政策之外，在長達60多年的社會主義建設歷程中，黨和政府也根據不同時代的經濟社會形勢及國際政治形勢不斷調整財稅政策。

一、國家財政預算體制的不斷調整

財政預算是國家綜合職能的重要組成部分，財政預算體制是國家政治體制的一個重要方面，是政府正常運轉的重要保障。新中國建立以來，我們黨和人民政府不斷適應政治經濟體制的變化及時調整財政預算體制，從而保證了國家經濟社會的持續穩定發展。[4]

1.建國初期，結束各解放區的分散，實行國家高度集中。1950年2月政務院召開全國財政會議，提出統一全國財政的工作方針。這是新中國財政經濟工作的歷史性會議，從此財政經濟工作進入了由分散經營到基本上集中統一的時期。

2.1953—1978年基本上實行統一領導、分級管理的財政預算體制并探索過“下放財權”。“一五”時期實行側重集中的劃分收支、分類分成、分級管理的預算管理體制,財權主要集中在中央。“大躍進”時期以“下放財權”為主，探索適合本國國情的預算管理體制；但是這一探索在當時“左”的思想影響下, 過分地擴大了地方和單位的財權分散了國家財力。1960年實行比較集中的預算管理體制，把國家財權重新集中在中央、大區和省一級,縮小專區、縣、公社的財權。文革期間由于經濟社會受到嚴重破壞，財政預算體制采取了多種維持辦法，如前期實行“收支掛鉤、總額分成”、后期實行“ 固定比例留成、超收另定分成比例, 支出按指標包干”等。總體上說雖然這一階段的財政預算體制調整變化較多較大，但是基本指導思想是“統一領導、分級管理”。

3. 1980—1994年實行劃分收支、分級包干的財政預算體制。黨的十一屆三中全會以后，我們黨逐步認識傳統計劃經濟的缺陷，我國進入改革開放的時代。首要的問題是對經濟管理體制進行全面的改革,并以財政體制改革為突破口，先行一步；改革的基本做法就是實行“劃分收支、分級包干”，一定五年不變的體制。其中在中央與地方的關系方面，基本上走過這幾個臺階：1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，二是1984 年推行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政體制，1989年實施“財政大包干體制”，1994年全面啟動分級分稅財政體制改革。

4.1994年后實行分級分稅的財政預算管理體制。1992年鄧小平南巡并發表重要講話，提出要加快改革開放、發展社會主義市場經濟。1994年啟動了全國財政改革與制度創新的新進程，實行分級分稅預算體制改革，劃分中央和地方收入，分中央稅、地方稅和共享稅三種形式分別由國家稅務局、地方稅務局組織征收，并實行中央給地方以專款的形式進行補助，實行規范的轉移支付制度。在這一體制中，地方預算具有相對獨立的預算支配權和管理權，成為名副其實的一級預算主體。

二、縣級財政制度的不斷調整

正如“郡縣治則天下安”這一古語所言，縣級政府在中國政治穩定和經濟繁榮以及社會穩定方面發揮著無可替代的作用。相應地，縣級財政制度的重要性不可小視。新中國建立以來，我們黨和政府也不斷調整縣級財政制度。[5]

1.1953—1978年，“統收統支，分級管理”。 1953年之前，縣一級還沒有建立較為獨立的財政，列入省財政內；1953年，縣級財政才正式獨立；但直到1958年中央對地方財政實行了放權改革，縣級財政有了明確的收入來源。1959年中央開始實行“總額分成，一年一變”的財政管理體制。之后一直到1978年改革開放縣級財政的管理體制基本沒有大的變化。

2.1978—1994年，“分級包干”和“財政包干”。 1978年改革開放后，縣級財政制度也隨著國家財政預算體制的改革而改革。這可以分成2個階段，1983年前實行“分級包干”，主要做法是以1979年的收入數為基數，收入大于支出的，多余部分按比例上繳，支出大于收入的，不足部分由中央進行調劑和補助；1983年后實行“劃分稅種、分級包干”， 縣級政府的固定收入有縣級國營企業和集體企業的所得稅、農牧業稅、集市交易稅、契稅；縣級包干企業收入、縣級經營的糧食、供銷、尚未開征的土地使用稅、房產稅和車船使用稅等，并有所調整。各省和各縣政府采取逐個談判、逐個落實的辦法相應在地方財政之間進行了財政的包干。

3.1994—2002年，分稅制導致縣級財政困難。1994年的分稅制改革從制度上規范了中央和省級的財政關系、提高了中央財政收入的比重，但是在省級及以下政府中，上一級政府盡可能的上收財權，下放事權，從而造成了縣級財政困難，產生了地方財政的收不抵支，必須依賴上級政府的轉移支付，特別是在農業稅取消之后，這一現象更嚴重。

4.2002年后，農業稅取消后探索“省直管縣”。 1950年初，我國省以下財政體制就曾實行 “省管縣”的財政體制。1990年，隨著分稅制財政體制的確立及“地改市”的實行，“市管縣”成為地方財政管理體制的主流模式。在實踐中，市級經常出現利用行政權力截流、擠占上級政府撥給縣級政府的資金、指標并竭力向縣級抽取財源將一些好的稅種和稅源集中到市級政府的現象。取消農業稅之后，縣級財政更困難。為此，2002年后，全國部分省市重新探索回歸“省管縣”的財政體制。“省管縣”的財政體制的核心是財政體制由省直接結算到縣，地級市和縣之間沒有直接的財政業務關系。從各地試點的情況來看，“省直管縣”財政體制使縣域經濟實力明顯增強，為此這一做法目前成為大勢所趨。

三、必須與時俱進調整財稅政策的啟示

通過回顧我們黨革命及建設時期的財稅政策，筆者認為，可以有以下2點重要啟示：

一、財稅政策是經濟政策的重中之重

我們黨自1978年以來確定“以經濟建設為中心”，只有經濟搞得好了，黨的執政能力才能不斷地加強。我們搞的是市場經濟，黨和政府不宜過份干涉市場運行，中央政府不宜過度干涉地方政府建設，但是又不能不管經濟不能不管地方。這就需要從財稅政策方面著力，加強宏觀調控能力。

二、財稅政策必須隨著形勢的發展而有所調整

不管是革命戰爭時期黨的財稅政策的調整，還是建國之后黨和政府的財稅政策的變革，都是適應時代的需要而不斷調整的。如果時代變化了，政策卻跟不上時代的需要，就會阻礙經濟的發展，進行影響到黨的執政能力。而能主動根據經濟社會形勢的變化不斷調整財稅政策，就會促進經濟社會的發展。改革開放后我國經濟的高速發展，其中之一的重要原因，就是財稅政策的調整。

注釋：

[1]唐立新，《中央蘇區財政收入結構及其成因研究》，《新學術論叢》，2010年第3期

[2]《發展經濟支持抗戰》，http://www.du8.com/readfree/

[3]何先鷹，《論東北解放區的稅收》，http://www.51kj.com.cn

[4]文炳勛，《新中國成立以來財政預算體制的歷史演進》，《中共黨史研究》 2009年08期

[5]馬昊，《中國縣級財政制度的歷史變遷與改革思路》，，湖南師范大學社會科學學報，2010年第5期