全面推進懲治和預防腐敗體系建設

文||李興團 王 銳

黨的十八大報告指出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”根據黨的十八大的要求，加快構建具有中國特色的懲治和預防腐敗體系（以下簡稱懲防體系），應堅持以科學發展觀為指導，認真落實以人為本、統籌兼顧、可持續發展的要求，堅持整體謀劃、系統治理確保懲防體系建設有序推進、健康發展。

一、融入經濟社會發展全局，整體推進懲防體系建設

在構建懲防體系過程中，要著眼于整體推進的科學理念，把構建懲防體系貫穿于社會主義經濟、政治、文化和社會建設各個領域，自覺放到全局工作中來把握和謀劃。一是要與中國特色社會主義事業總體布局相適應，既通過構建懲防體系為發展各項事業提供有利條件，又要通過推動各項事業發展促進懲防體系的完善。二是要與完善社會主義市場經濟體制相適應，抓住加快轉變經濟發展方式和完善社會主義市場經濟體制的關鍵環節，及時跟進黨委、政府的重大決策部署、重要制度規定、重大活動，實現超前介入、關口前移，有效堵塞體制機制制度和管理方面的漏洞，防范腐敗問題的發生。三是要與發展社會主義民主政治建設相適應，通過有效防治腐敗，使人民享有更多的民主權利，切實維護群眾權益。四是要與弘揚先進文化相適應，在構建體系中大力推進廉政文化建設，提升黨員干部的廉潔意識，形成崇廉尚廉氛圍。五是要與構建和諧社會相適應，關注本部門、本單位群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，深入解決損害群眾利益的突出問題。六是要與推進黨的建設相適應，通過懲防體系構建為黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設提供保障，增強黨員干部拒腐防變和抵御風險的能力。堅持這“六個適應”，才能不斷增強體系建設的整體性，實現懲治和預防腐敗的預期目標。

二、分級建立和完善子系統，有序推進懲防體系建設

加強懲防體系建設，必須全面推進體系的子系統和要素建設，確保要素齊全、系統完善、協同作用、體系建設有序推進。

健全完善預防、懲治和保障二級子系統。首先要完善預防腐敗子系統，以制約權力為核心，以健全制度為主線，逐步構建結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，預防腐敗現象的發生。其次要完善懲治腐敗系統，進一步建立健全腐敗案件及時揭露、發現、查處機制，完善案件通報、剖析等制度，發揮查辦案件綜合效能。三是建立協調保障系統，組織協調好懲治和預防腐敗各項工作，健全完善黨政齊抓共管、部門各負其責、紀委組織協調、群眾積極參與的領導體制和工作機制。

健全完善教育、制度、監督等三級子系統。這是懲防體系中最基本的要素和系統。只有在這一層次推進系統建設，才能確保懲防體系實現其整體功能。應重點加強五個方面的子系統建設：一是健全完善廉政教育體系。重點構建充分發揮教育說服力和制度約束力整體功效的黨性黨風黨紀教育機制、科學有效的反腐倡廉教育培訓機制、全方位全覆蓋的基層黨員教育機制。二是健全完善反腐倡廉制度體系。進一步建立健全《實施綱要》確定的各項制度，構建懲防體系的基本框架。具體來講，就是要按照整體規劃、統籌協調的要求，以教育、監督、預防、懲處四類制度為主體，加強制度的系統化建設，做到基本制度與具體實施細則并重、實體性制度與程序性制度并重、約束性制度與激勵性制度并重，努力建立科學嚴密、完備管用的反腐倡廉制度體系。三是健全完善權力監督體系。緊緊圍繞對權力運行的監督制約，進一步加強對領導機關、領導干部以及重要領域、關鍵環節權力行使的監督。要從體系建設的角度，大力加強黨內監督、輿論監督、人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協民主監督和群眾監督，形成內外結合、上下聯動的監督體系，增強監督合力。四是健全完善糾風工作機制。著眼于解決群眾反映強烈的教育、醫療、環境保護、安全生產等方面的突出問題，健全群眾利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權力保障機制，形成黨和政府為主導的維護群眾權益的工作機制和制度體系。五是健全完善案件查處機制。建立腐敗現象易發多發領域調查分析和專項治理制度，完善重大案件督導督辦機制。健全案件查處協調機制，完善紀檢監察機關和組織、公安、檢察、審判、司法、審計等部門案件線索移送、情況通報、線索共享機制，增強辦案合力。健全依紀依法、安全文明辦案的紀律要求和責任追究機制。完善舉報人和證人保護制度，探索建立舉報人獎勵制度。

三、加大改革力度，創新推進懲防體系建設

推進懲防體系建設，必須適應經濟社會發展變化，不斷深化改革和制度創新，保持體系的開放性。

推進制度創新。新制度經濟學認為，當腐敗是內生的時候，解決腐敗問題不能只讓政府官員保持誠實不腐敗，也就是說，不能通過信任來解決不信任，而應通過制度改革使政府官員不能腐敗，這樣的契約安排才是科學合理的。特別是要通過契約安排來推進制度創新，從制度層面解決腐敗問題。借鑒這一反腐理念，我們應把創新制度作為懲防體系建設的重要內容，切實推進行政管理體制等改革，不斷完善社會主義市場經濟體制。特別是要積極推進反腐倡廉相關制度創新，比如按照中央要求，進一步建立《關于領導干部報告個人有關事項的規定》的實施細則，探索建立財產申報與評估制度，對重要事項報告的申報主體、申報內容、申報時間以及受理與評估機關、評估流程、責任追究等方面進行制定與設計，以創新精神推動這項工作的深入。又如行政問責應進一步完善相關配套制度，加大執行力度，推進這一制度的全面落實。

推進權力監督工作創新。針對我國當前新舊體制轉軌的現狀，必須從監督制約權力入手，深化重點領域和關鍵環節的改革，減少權錢交易的機會和空間，保證權力在陽光下運行，努力形成決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的權力結構和運行機制。特別是針對一些領域腐敗現象易發多發的特點，注重監督工作與推進經濟、社會等領域的改革相適應、相配套，配合重點領域和關鍵環節改革，消除腐敗產生和存在的土壤。

四、建立評價監測機制，實現體系功能最優化

建立評價監測機制是構建懲防體系的重要內容，對于準確描述腐敗狀況，有效監測和評價教育、制度、監督等反腐倡廉舉措的效果，科學預測反腐敗斗爭發展趨勢具有重要作用。

健全監測網絡。一是建立權威的評價監測機構。由紀檢監察部門牽頭負責，黨工委、干部人事、信訪等部門參加，對紀檢監察、組織人事、信訪等部門掌握的群眾反映強烈的問題進行集中匯總，形成對各相關部門的總體評價意見。二是聘請廉政監測監督員。組建以黨風廉政監督員、特邀監察員、行風政風監督員、行風評議代表為主體的廉政監測監督員，收集來自社會各階層的黨風廉政信息。三是設置廉政監測直報點。選擇部分單位、企業以及權力集中容易滋生腐敗的重點領域、關鍵崗位作為信息直報點，擴大廉政監測信息渠道，全方位地監測腐敗狀況。

豐富評價監測方式。要進一步創新評價監測方式，采用聽取被測評對象匯報、材料審核、咨詢調查、實地檢查、整體觀察等方法開展評價監測。同時，要借助問卷調查、網上調查、電話訪問以及走訪黨代會代表、人大代表、政協委員、政行風監督員、特邀監察員以及組織、審計部門的干部考察考核、經濟責任審計、民主評議等形式，豐富監測手段，綜合掌握信息，加強分析、考核和評估。

科學運用考核結果。評價監測的成果，集中體現在應用上，體現在為懲治和預防腐敗工作提供有價值的參考意見上。重點要抓好三個方面的工作：一是建立腐敗預警指數發布制度。對腐敗情況監測的信息進行定性和定量分析，及時將分析結果以書面形式進行反饋，并向主管部門通報，在一定范圍內適時發布。二是建立獎懲機制。根據監測結果，對廉政工作成績突出的單位和個人給予表彰獎勵；對廉政工作不力的予以批評或談話，對單位或系統發生重大腐敗案件的要進行問責。三是建立測評監測信息數據庫。對監測收集到的信息實行分類建檔管理，研究探索腐敗滋生的深層次原因，查找違紀違法現象發生、發展的特點和規律，不斷提高完善制度、堵塞漏洞的對策和建議，提高腐敗的預防能力。

五、加強電子政務建設，提高懲防體系建設現代化水平

利用電子政務的技術優勢，積極探索將信息、通信和網絡等科技手段引入懲防體系建設，搭建科技反腐平臺，不斷豐富推進懲治和預防腐敗的措施和手段。

推進政務網上公開。當前，要針對全國各地實際，進一步大力加強電子政務建設，對崗位、職責和行政行為實行規范管理，推進政務過程網上公開，確保權力在陽光下運行，保證公民的知情權。同時，通過電子政務把群眾的意見和建議迅速反饋給決策組織，提高領導機關的決策水平，保證公民的參與權。

推進電子監察系統建設。完善電子政務的重要內容是加大電子監察力度。目前，一些地方依托各級政務中心完成了部分市縣的行政審批電子監察系統建設，經過確認的行政審批項目全部進入政務大廳辦理，做到大廳之外無審批。下一步應進一步加大推進力度，全面實行電子監察，對行政審批等行為實施全面監督，提高行政效率和服務水平。

完善網上舉報機制。要通過建立反腐敗舉報網站，加強對反腐倡廉輿情特別是網絡信息的收集、研判和處置，宣傳反腐倡廉的法律、法規和方針、政策，宣傳反腐敗機關受理信訪舉報的范圍、原則以及檢舉、控告、申訴人的權利義務等，有針對性地教育、引導群眾正確有序舉報，提高信訪舉報的質量，發揮廣大群眾的監督作用，提高腐敗行為的發現率。同時，要建立和完善保護舉報人制度，舉報信息保密制度，舉報獎勵及補償制度，網絡舉報信息受理、處理、時效制度和信息反饋制度等等，進一步規范信訪舉報行為。

六、落實責任和機構，確保懲防體系建設順利推進

加強懲防體系建設，必須健全相關組織機構，建立責任機制。當前，要結合我國實際，進一步構筑懲防體系建設的組織基礎，確保體系建設扎實有序推進。

嚴格落實黨風廉政建設責任制。各地各部門要按照中共中央、國務院修訂下發的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，加強責任檢查、考核和追究，促進各級領導班子和領導干部負起抓懲防體系建設的政治責任。要進一步研究探索有效辦法，推動形成牽頭單位和協辦單位協作配合、人民群眾積極參與的工作機制，動員和凝聚各方面力量，合力抓好懲防體系建設。要通過層層落實責任制，統一部署、統一實施、統一考核，產生聯動效應，確保體系建設的各項任務落到實處、取得效果。

強化紀委組織協調作用。各級紀檢監察機關要積極協助黨委、政府抓好懲防體系建設任務的分解和實施，紀委常委會議和監察廳（局）長辦公會議要定期聽取懲防體系建設工作匯報，督促有關部門和單位抓好落實。要建立健全聯席會、協調會、例會等組織協調制度，整合各成員單位的力量，整體推進懲防體系建設。紀檢監察機關要敢于負責、敢于牽頭，發揮紀檢監察機關作為專門監督機關的優勢，全面推進懲防體系建設工作。

加強各級懲防體系建設工作領導小組及辦公室工作。各級黨委、政府要發揮好領導小組的職責，及時研究解決推進懲防體系建設中的重大問題，做好組織協調、政策指導、監督檢查等工作。要強化領導小組辦公室參謀助手作用，協助領導小組做好相關工作。要探索建立懲防體系建設工作的常設機構，省級紀委應以建立預防腐敗局為契機，把懲防體系建設作為預防腐敗的重要工作內容。