建設項目施工安全監理的風險劃分及其機理探析

曹 明

（寧夏靈州工程監理咨詢有公司，寧夏 銀川750021）

0 引言

作為主要參與主體的工程監理單位被賦予了監管施工安全生產的重要責任，并在全國推行建設工程安全監理。 監理是否應當參與施工安全生產的管理并承擔安全責任；如何開展安全監理工作；如何規避安全監理風險，成為了當前監理行業研究的熱點課題。

1 施工安全監理的風險劃分

目前安全監理工作的風險主要有兩種：一種是，法律責任的風險。 隨著《安全條例》的頒布與實施，監理單位和監理工程師承擔安全監理的法律責任得到了明確。 《安全條例》第五十七條規定：“違反本條例的規定，工程監理單位有下列行為之一的，責令限期改正；逾期未改正，責令停業整頓，并處10 萬元以上30 萬元以下的罰款； 情節嚴重的， 降低資質等級，直至吊銷資質證書；造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任；造成損失的，依法承擔賠償責任：1）未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的；2）發現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫停止施工的；3）施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關部門報告的；4）未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。 ”從上述內容不難看出，它從四個方面規定了監理的法律責任，這四項法律責任可以用四個“未”字進行概括。 本條也對監理的違法行為，從經濟、行政、刑事等方面規定了具體的處罰辦法。 正確理解本條內容，是預防和規避安全監理法律責任風險的基礎。

《安全條例》 第五十八條規定：“注冊執業人員未執行法律、法規和工程建設強制性標準的，責令停止執業3 個月以上1 年以下；情節嚴重的，吊銷執業資格證書，5 年內不予注冊；造成重大安全事故的，終身不予注冊；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。 ”該條文規定了作為一名監理工程師，在執業中必須嚴格遵紀守法，否則將追究其責任，并根據不同情節給予必要的行政處罰， 輕則停止執業數月，重則終身不予注冊，構成犯罪的要追究刑事責任。

另一種，指經濟損失的風險。 雖然現在建設工程監理合同、 施工合同示范文本中沒有專門針對安全監理的條款，但隨著《安全條例》的頒布實施，大部分建設單位已將安全監理納入了監理合同中， 明確了安全監理的工作職責和工作權利，安全監理已經成為監理合同的一項重要內容。 如果監理單位未按照監理合同的要求配備安全監理人員；監理投標書中的安全監理目標因監理原因未能實現；監理人員沒有認真履行安全監理職責違反合同規定等，監理單位就要承擔采取補救措施、賠償建設單位損失、接收建設單位經濟處罰等違約責任，勢必會給監理單位造成一定的經濟損失。 更重要的是，因安全事故的發生，監理單位受到行政處罰和合同處罰，使監理單位的社會信譽、水平能力受到了質疑，使監理單位的競爭力下降，將帶來更大的經濟損失，并嚴重影響到監理單位的生存。

2 施工安全監理風險產生的機理

2.1 建設單位引起的施工安全監理風險

2.1.1 建設單位的市場行為不規范

由于目前國家對建設單位不規范的市場行為給予制約的法律、法規還不盡完善，特別是市場競爭日趨激烈，使得建設單位為了自身利益，不則手段地追求利益的最大化。 他們利用其在工程建設中處于主導地位的優勢,在投標中壓價,甚至將工程發包價格壓到低于成本價格； 有的為降低成本，片面追求經濟效益，向勘察、設計或施工單位提出不符合國家法律、法規和強制性標準的要求，甚至強令改變勘察設計文件內容；有的對施工現場所需安全措施費用不予認可，拒絕支付安全市場合理費用，導致施工單位安全生產、文明施工投入嚴重不足；有的強令施工單位違反合同約定，違反工程建設客觀規律壓縮工期；有的將拆除工程交給不具備保證安全條件的建筑施工單位甚至個人承擔等。 監理單位和監理工程師一旦介入了有以上情況的工程項目監理，勢必就要為安全事故的發生承擔風險。 雖然監理有向建設單位提出建議和規勸的權力，但在這種情況下，建設單位對監理的建議往往是置若罔聞的。

2.1.2 建設單位的建設資金不到位

有的建設單位雖然資金不到位，卻要求強行開工，破壞了工程建設的基本前提，尤其像一些要求施工單位墊資的工程，全由施工單位唱主角，使得監理人員沒有發言權，根本無法開展正常的監理工作，更談不上進行有效的安全監理工作了。 而一旦工程出了質量或安全事故，建設單位反而會責怪監理人員控制不利，工作失職等，監理單位難免也有被處罰的風險。

2.1.3 建設單位重進度輕安全的思想

由于長期以來，安全生產法律法規的不健全，造成了部分建設單位只重視工程的效益、質量和進度，而忽視工程的安全生產。 在工程的進度和安全生產發生沖突時，大部分建設單位往往選擇的是趕搶進度。 這樣，就算監理人員發現了重大安全隱患，建設單位也不會同意監理要求停工整改的意見，更不會同意向政府行政主管部門報告。

2.2 施工單位引起的安全監理風險

施工單位是工程建設活動中的重要主體之一，在施工安全生產中處于核心地位。 近年來建設工程中發生的重、特大生產安全事故分析表明，施工單位是絕大多數安全事故的直接責任方。 施工單位引的安全監理風險也是多方面原因造成的，主要有以下幾點：

2.2.1 施工單位的市場行為不規范

2.2.2 施工單位必要的安全生產資金投入不足

2.2.3 施工單位的從業人員整體素質不高，違章指揮、違章作業、野蠻施工的情況時有發生，經常造成安全隱患

2.3 監理自身職業責任風險

2.3.1 過失責任

監理在責任期內，因缺乏應有的謹慎或自身的過失而導致安全事故的發生，監理應承擔過失責任，并應按合同約定予以賠償。 監理在為建設單位提供服務的過程中，必須恪守職責，認真負責，在工作中不能出現失誤，一旦出現失誤，就有可能承擔賠償責任。

2.3.2 瀆職責任

監理人員在執行監理任務時不盡職，違反了法律法規的規定，造成了安全事故的發生。 瀆職行為在主觀上存在過錯且具有違法性，所以應承擔制裁性法律后果。

2.3.3 不作為責任

在安全監理工作中，若監理發現施工單位有違反法律法規和工程建設強制性標準的行為或出現安全隱患的情況時，監理應及時向施工單位以書面形式下達整改或工程暫停等監理意見，并按照法律法規和《建設工程監理規范》的規定及時報告建設單位和有關主管部門，提出咨詢、勸阻意見并反映現場實際情況。

3 結束語

總之，質量和安全是工程建設中兩個永恒的主題，而建設工程的安全生產又是直接關系到人民群眾生命和財產安全，是體現“以人為本”精神以及實現中國夢的頭等大事。

［1］張仕廉，董勇，潘承仕.建筑安全管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2005.

［2］任宏，蘭定筠.建設工程施工安全管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2005.

［3］李世蓉，蘭定筠.建設工程安全監理[M].北京：中國建筑工業出版社，2004.