安徽省亳州市譙城區河道采砂管理方法探索

鄧書才

（亳州市譙城區水務局，安徽 亳州 236800）

亳州市譙城區位于安徽省西北部，西、北、東三面分別與河南省的鄲城、鹿邑、商丘、夏邑、永城交界，南與渦陽、太和接壤。總面積2226平方千米，人口152萬人。譙城區境內有渦河、油河、洺河、趙王河、武河、楊河、包河、以及從橫交錯的大中溝數十條。譙城區屬于沖積平原，砂層較淺，開采十分簡單。受利益驅動，加之與河南省交界存在的管理問題，多年以來，我區逐步出現河道非法采砂行為，而且呈現出屢禁不止的態勢。我們清醒的認識到，這一突出的現象，不僅影響河勢穩定、水利工程安全、長此以往勢必危及人民群眾生命財產安全，而且影響到水利資源的可持續發展。對此，我們始終高度重視這一問題，依法采取多種措施加強河道采砂管理工作。下面具體分析我區河道采砂產生的成因，管理措施與經驗以及存在的問題和解決辦法。

1 河道采砂逐漸增多的成因

1）建筑市場需求量大。隨著城市建設的發展，農村人口城市化和人們對住房要求的提高，近10年來，亳州市、譙城區城鄉基礎設施建設、住房建設呈井噴式發展，到處是建設工地，到處是居民小區建設，農村房屋翻蓋樓房現象更多，建筑用砂需求量很大。

2）建筑用砂資源有限。亳州市譙城區地處沖擊平原，遠離山脈，河道上游來砂十分有限，而且顆粒很小，主要是上游河南省開封市幾個縣引黃河水進行淤灌排下來的尾水夾帶的細沙，不能作為建筑用砂。一般較好的建筑用砂是從淮河、江蘇宿遷駱馬湖等地用船運來的，成本較高，因此當地群眾為了節約成本，就從河道，坑塘中抽砂用于建筑。

3）暴利驅使。由于砂層較淺，因此所用開采設備簡單，一只36方的船一天能采砂150方，成本價每方5元左右，采砂船主出售每方15元給岸上砂場老板，而市場價每方30元左右，有時更高，砂場老板每方有10元以上的利潤空間，在投資不大的情況下，每只船一天能為采砂船和砂場老板掙近兩千元的利潤，可謂暴利。暴利之下必然是瘋狂盜采，周而復始，愈演愈烈。

4）相關法律依據不充分。截止到目前，沒有一個全國性的權威性的有關采砂管理的法律或法規，更沒有配套完善的管理辦法，各地都是自己在摸著石頭過河，安徽省2009年出臺了《安徽省河道采砂管理辦法》，但是有些還難以控制，比如對采砂船只能采取集中停靠，暫扣都沒有依據，更不能進一步處理；再比如對已經違法采砂的船主進行處罰，等法律程序履行完了，砂也被賣完了，當事人早已逃之夭夭等。

5）非法采砂違法成本低。由于開采簡單，設備投資少，由于對采砂人員和設備沒有行之有效的處罰手段，致使采砂者違法成本很低，發現違法采砂行為，主管部門只能對進行違法采砂的船只進行簡單的拆卸、銷毀采砂設備，別無他法，執法人員離開后，他們更換設備后還可以繼續偷采，我們經常采取政府多部門聯合執法的辦法，雖說有點效果，但只是權宜之計，違法采砂者暫避風頭，各單位都有自己的主要工作，不可能每天都進行聯合執法，所以，聯合執法過后不久違法采砂反彈很快。

6）監管牽涉的管理部門多。船只生產屬于國防科工委主管，縣級屬于經委管；船舶運行屬于海事局管；采砂屬于水務局管理，按照《中華人民共和國礦產資源法》又屬于國土部門管轄；砂場經營審批屬于工商局；用地屬于國土局；運輸非法開采的砂石車輛屬于交通局管等，多部門共同執法協調配合難，非法采砂經營戶很容易找到管理漏洞，躲避打擊，更不用說通風報信等漏洞，非法采砂者可謂知彼知己，所以，往往聯合執法組趕到違法現場，違法采砂人員和設備早已經無影無蹤。

7）執法人員少、裝備不足。譙城區水務局執法人員只有12人，車輛2臺，執法船2只，遠遠不能不能滿足整個譙城區非法采砂點多面廣的現有局面，執法人員疲于奔命，往往收效甚微。

2 管理措施

1）落實屬地管理。2006年譙城區政府專門成立“譙城區轄區河道全面禁止采砂工作領導小組”，由區委副書記親自任組長，專門管理我區河道采砂工作，為方便組織聯合執法和協調采砂管理工作提供了方便。因為鄉鎮對本轄區采砂狀況較為熟悉，距離又近，加之當地村鎮兩級干部對部分采砂經營人員能夠隨時掌控，對經營用地的出租、道路運輸等環節方便掌控。區政府2012年決定開始落實以鄉鎮、街道辦事處為單位的屬地管理責任制和行政首長負責制，渦河、惠濟河由水務局管理，其余中小河道以鄉鎮為單位進行管理、水務局隨時配合，區政府定期不定期進行督查、通報，并制定相應的獎懲措施，直至免去鄉鎮主要負責人職務。

通過落實以鄉鎮、街道辦事處為單位的屬地管理責任制和行政首長負責制，充分發揮了鄉鎮、街道辦事處的主觀能動性，治理非法采砂工作取得了前所未有的成果，非法采砂嚴重的局面得以徹底改變，投訴大幅度減少。

2）定期開展集中整治行動。為了在全區形成打擊河道非法采砂的強大輿論氛圍，進一步遏制非法采砂，減小非法采砂的危害，每年汛前或河道非法采砂反彈嚴重時，區政府都會組織為期一個月的集中行動，從水務局、公安局、海事局、國土局、行政執法局、檢察院和法院，鄉鎮政府、街道辦事處也抽調專門人員組成聯合執法隊，對全區河道進行拉網式巡查和打擊，對阻礙執法、涉黑涉惡的進行嚴厲打擊，近三年就行政拘留5人，在媒體上及時進行全面報道，發動群眾參與，非法采砂在一段時間內得到遏制。

3）堵疏結合，適量開采。2009年，安徽省政府出臺了《安徽省河道采砂管理辦法》，譙城區政府在集中整治全面禁采的基礎上，嘗試堵疏結合的戰略，探索河道采砂管理的長效機制，非汛期在全區部分中小河道嚴格規劃、劃定限采點嚴密監管，其他河道實施全面禁采，經過實踐，全區河道采砂變亂為治取得了很大的進展，堵疏結合的成功實踐在《中國水利報》上刊載，受到行業的肯定和社會好評。

4）增加執法人員，增加執法裝備，加強日常巡查監管。集中對鄉鎮政府、街道辦事處人員執法進行培訓，辦理行政執法證件，增大執法力量；加大資金投入，購置專門執法設備，進行全天候，全時段執法。加大巡查力度，做到重點河段天天查，一般河段一周至少查一次，并填寫巡查日志，近一年半的時間里，渦河、惠繼河幾乎未發現非法采砂行為，但巡查從不間斷，一方面便于隨時掌握情況，另一方面給非法采砂者一個信息就是政府從未放松管理，以打消其偷采的念頭。

5）加大對采砂船的監管。近幾年，水務部門對采砂船一般采取銷毀設備，切割沉沒，使之失去采砂能力，僅2012年就銷毀采砂設備452臺，切割銷毀采砂船50條。為進一步從源頭進行管理，2012年分兩次實行采砂船集中停放制度，先是把采砂船從水面集中到河岸上，用鋼板焊接在一起，渦河、惠濟河兩岸設置六個采砂船停放點，85只采砂船被強制集中停放。2012年底區政府決定把采砂船集中到大寺樞紐統一停放，不經批準任何人不準離開。隨著區政府治理力度的進一步加大，非法采砂經營人員徹底放棄了采砂，大量采砂船被自行報廢，少量流竄進我區邊界的采砂船也不敢明目張膽的采砂，建造新船的基本未發現，河道非法采砂治理工作取得了階段性成果。

6）釜底抽薪，減少非法采砂從業人員。非法采砂操作人員大部分是漁民，政府通過解決住房、提供就業機會，增加社會保障等措施倡導漁民上岸轉產轉業，使漁民收入多元化。

7）聯系周邊縣市，共治邊界非法采砂。譙城區與周邊縣市交界處幾乎都存在河道非法采砂現象，由于近年我區境內河道非法采砂治理力度增大，周邊邊界河道非法采砂有逐漸增多的趨勢，譙城區政府近來經常聯系周邊縣市進行聯合執法，并建立溝通機制，經常互通信息，聯手打擊邊界非法采砂行為。

8）實現河道采砂管理由整治到長治的跨越，應突出綜合施治、部門協作、經常化管理。要通力協作形成治理合力，紀檢機關嚴查黨員干部參與非法采砂行為，公安機關嚴打黑惡勢力介入非法采砂，宣傳部門營造宣傳聲勢，工商部門依法管理砂場經營活動，交通、海事部門嚴守水陸路運輸，國土部門查處非法沙堆占地，部門各司其職、各盡其責是河道采砂管理的制度保障。最后是常規管理上水平，對水政執法人員加強政策培訓和法規教育，加大對水政執法的監督，接受社會各界投訴，確保陽光執法。

河道采砂管理從處罰到發證，再到全面禁采；從銷毀采砂設備，到切割沉船，再到強制集中停放。逐步找到行之有效的管理方法。

曾幾何時，扭曲的河勢、崩塌的河岸不僅是對非法采砂者良知的控訴，也是對政府主管部門的及時提醒。河道非法采砂作為特殊歷史階段的產物，其出現就帶有違反規律、破壞自然、有悖和諧的特質，有譙城區委區政府的堅定決心，再繼續深化、細化屬地管理責任制和采砂船管理制度，逐步達到完善。我們相信，河道采砂管理經過從整治到長治的跨越，要不多久非法采砂必將在譙城絕跡。