淺析環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告在環(huán)境行政執(zhí)法中的證據(jù)作用

胡安宏，劉濟(jì)欣

（江蘇省鹽城市東臺(tái)市環(huán)境監(jiān)測(cè)站，江蘇 東臺(tái) 224200）

1 引言

證據(jù)是證明案件事實(shí)的依據(jù)，證據(jù)問題是訴訟的核心問題，全部訴訟活動(dòng)實(shí)際上都是圍繞證據(jù)的搜集和運(yùn)用進(jìn)行。《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》第24條第2款規(guī)定：環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告經(jīng)環(huán)保行政主管部門審查屬實(shí)，可以作為查處環(huán)境違法行為的證據(jù)。作為環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)屬于鑒定結(jié)論。環(huán)境監(jiān)測(cè)站出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，是環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督管理環(huán)境的依據(jù)，具有執(zhí)法監(jiān)督和仲裁的法律效力。

2 環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的概念和特點(diǎn)

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告是具有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)按照法定程序針對(duì)某些特定的環(huán)境問題進(jìn)行鑒定后所作的結(jié)論性書面意見。作為處罰證據(jù)的監(jiān)測(cè)報(bào)告，出具監(jiān)測(cè)報(bào)告的單位應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)，必須有CMA標(biāo)志和監(jiān)測(cè)字號(hào)。監(jiān)測(cè)報(bào)告應(yīng)當(dāng)載明監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目、依據(jù)，使用的科技手段、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，其采樣、監(jiān)測(cè)方法，審核、簽發(fā)等人員必須具備相應(yīng)的資格，并有分析、審核、簽發(fā)人員簽名和監(jiān)測(cè)部門的蓋章。

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的專業(yè)性：只有經(jīng)過實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可和計(jì)量認(rèn)證的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告才具有一定的法律效力，經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查屬實(shí)后才可以作為查處環(huán)境違法行為的證據(jù)。經(jīng)過實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可和計(jì)量認(rèn)證的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)工作程序、質(zhì)量管理、監(jiān)測(cè)分析方法、監(jiān)測(cè)人員都是經(jīng)過專家和認(rèn)可委、計(jì)量認(rèn)證部門確認(rèn)符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的，其出具的報(bào)告具有專業(yè)性和權(quán)威性。實(shí)踐中有許多其他部門和個(gè)人送樣品到環(huán)境監(jiān)測(cè)部門來檢測(cè)，送檢樣不能保證樣品的真實(shí)性，監(jiān)測(cè)部門可以拒絕接受委托或問清樣品來源，監(jiān)測(cè)報(bào)告中說明只對(duì)來樣負(fù)責(zé)。環(huán)保部指示各級(jí)環(huán)保部門，要建立環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合機(jī)制。污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)工作由環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同開展。環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)對(duì)排污單位污染防治設(shè)施進(jìn)行檢查，將采樣過程記入現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，并要求排污單位當(dāng)事人確認(rèn)。采集的樣品應(yīng)當(dāng)交被調(diào)查人員核對(duì)，如有遺漏或者差錯(cuò)，可以補(bǔ)充或改正，在被調(diào)查人確認(rèn)證據(jù)沒有錯(cuò)誤后，應(yīng)當(dāng)簽名或蓋章。這就說明了監(jiān)測(cè)過程須由專業(yè)部門、專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行，其他人員不具備現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)采樣的資質(zhì)。

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的法定強(qiáng)制性：按照《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。原國家環(huán)保總局《污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（環(huán)發(fā)［1999］246號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量分析工作的通知》（環(huán)辦［2004］60號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)性環(huán)境污染事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)工作的通知》（環(huán)發(fā)［2001］197號(hào)）等行政規(guī)章規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)職能時(shí)出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告具有法定強(qiáng)制性。環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到污染源排放異常數(shù)據(jù)5d內(nèi)開展初步審查，監(jiān)測(cè)報(bào)告及現(xiàn)場(chǎng)檢查情況足以認(rèn)定違法事實(shí)的，應(yīng)補(bǔ)充立案，依法實(shí)施行政處罰。只有監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)超標(biāo)，缺乏其他證據(jù)材料的，應(yīng)予以立案，組織調(diào)查取證。

環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的客觀性：環(huán)境監(jiān)測(cè)是嚴(yán)格按照相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)條件下得出的監(jiān)測(cè)報(bào)告具有客觀性。監(jiān)測(cè)報(bào)告是環(huán)境監(jiān)測(cè)成果的集中體現(xiàn)，是通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、布點(diǎn)采樣分析、實(shí)驗(yàn)室分析得出結(jié)論，按照相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范開展監(jiān)測(cè)工作，出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告具有客觀性。在監(jiān)測(cè)工作中要求我們健全環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體制，嚴(yán)格按照相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，加強(qiáng)質(zhì)控措施，保證監(jiān)測(cè)報(bào)告的客觀性。

3 環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告在環(huán)境行政執(zhí)法中的應(yīng)用

環(huán)境監(jiān)測(cè)部門在執(zhí)法過程中制作和審核環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告，應(yīng)當(dāng)注重證據(jù)的合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性，做到以下幾點(diǎn)。

3.1 注重監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的合法性

監(jiān)測(cè)報(bào)告作為證據(jù)是否具有效力，關(guān)鍵是監(jiān)測(cè)資質(zhì)、監(jiān)測(cè)程序、監(jiān)測(cè)結(jié)論是否合法，監(jiān)測(cè)資質(zhì)的合法性體現(xiàn)在是否經(jīng)過實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可和計(jì)量認(rèn)證；監(jiān)測(cè)程序的合法性體現(xiàn)在監(jiān)測(cè)主體、監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)能力的合法性。環(huán)境監(jiān)測(cè)人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)必須兩人以上，衡量采樣是否合法有效的根本尺度是看采樣是否符合環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)測(cè)方法使用能力認(rèn)證驗(yàn)證的方法，監(jiān)測(cè)能力不能超出認(rèn)證的能力范圍，超出能力范圍的可以分包給有監(jiān)測(cè)能力的部門監(jiān)測(cè)；監(jiān)測(cè)結(jié)論是否合法體現(xiàn)在分析、審核、簽發(fā)人員簽名和監(jiān)測(cè)部門的蓋章，是否有CMA標(biāo)志和監(jiān)測(cè)字號(hào)。

環(huán)境監(jiān)測(cè)人員每次到現(xiàn)場(chǎng)采樣時(shí)都必須書寫現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)采樣記錄，明確注明采樣地點(diǎn)、時(shí)間和采樣人員；引用自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的需調(diào)取企業(yè)的數(shù)據(jù)有效性審核材料以及比對(duì)監(jiān)測(cè)、質(zhì)控樣考核情況，不論是原件還是復(fù)印件，作為證據(jù)使用的，須由提供的單位在原件或復(fù)印件上簽字或蓋章，如為復(fù)印件還應(yīng)標(biāo)明“經(jīng)核對(duì)與原件無誤”字樣，以證明證據(jù)來源或進(jìn)行確認(rèn)。注意及時(shí)收集保存好照片等視聽資料，體現(xiàn)監(jiān)測(cè)的真實(shí)性。

某市環(huán)保局訴三農(nóng)公司一案中的監(jiān)測(cè)報(bào)告的合法性就值得推敲。首先被告委托的兩個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)雖然具有計(jì)量認(rèn)證資質(zhì)，符合法定形式，但產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)研究院和疾控中心并沒有經(jīng)過環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)量認(rèn)證，有可能就沒有環(huán)境水樣和污水的檢測(cè)能力。其次，監(jiān)測(cè)程序也不符合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，取樣的水均為被告自己取樣后送樣監(jiān)測(cè)，并不是由有資質(zhì)的監(jiān)測(cè)單位采樣。上訴人自己取樣肯定不符相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范。送檢樣也不能保證該樣品來源的真實(shí)性。因此，監(jiān)測(cè)程序有嚴(yán)重瑕疵而導(dǎo)致其出具的報(bào)告的證據(jù)合法性存在問題。

3.2 注重把握證據(jù)收集的時(shí)效性

環(huán)境違法行為的形成、發(fā)生以及產(chǎn)生的污染影響會(huì)隨著時(shí)間削減或消失，因此環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)都有時(shí)間限制，我們?cè)S多的監(jiān)測(cè)預(yù)案中都規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測(cè)人員接到舉報(bào)或發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，必須第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，尤其是廢水、廢氣的取樣。同時(shí)對(duì)于報(bào)告制度，也都規(guī)定了快報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)、跟蹤報(bào)道、終報(bào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告制度也有相應(yīng)的規(guī)定要求，這都要求我們盡快確定監(jiān)測(cè)方案實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，能現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的盡量現(xiàn)場(chǎng)測(cè)定，采樣結(jié)束后及時(shí)把樣品送回實(shí)驗(yàn)室分析。

3.3 注重把握監(jiān)測(cè)形式的關(guān)聯(lián)性

證據(jù)收集須完整、全面，不因細(xì)節(jié)缺失影響證據(jù)的法律效力。證據(jù)的客觀性標(biāo)準(zhǔn)要求我們必須是一筆一筆地從時(shí)間、地點(diǎn)、手段、結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)，一一查清了才算真正具備了客觀性。

在開展監(jiān)測(cè)時(shí)，須經(jīng)過初步調(diào)查，對(duì)事故和可能影響的范圍有大概的了解，然后在深入調(diào)查監(jiān)測(cè)采樣時(shí)，注重對(duì)環(huán)境違法行為的全過程、全方位監(jiān)測(cè)，盡可能詳盡而完整地反映環(huán)境違法行為和污染結(jié)果之間的關(guān)系，以及污染事實(shí)的影響及其趨勢(shì)，發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性。如污染事故的監(jiān)測(cè)就要求布設(shè)對(duì)照斷面、控制斷面、削減斷面，同時(shí)在環(huán)境保護(hù)敏感目標(biāo)布設(shè)監(jiān)測(cè)斷面，只有科學(xué)、完整地布設(shè)點(diǎn)位才能體現(xiàn)數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性，真實(shí)地反應(yīng)污染事故的影響，為科學(xué)決策、嚴(yán)格執(zhí)法提供依據(jù)和證據(jù)。

3.4 注重把握監(jiān)測(cè)渠道的多樣性

環(huán)境違法案件日益復(fù)雜化、多樣化，證據(jù)收集起來往往比較困難。在平時(shí)執(zhí)法時(shí)，注意充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，充分利用先進(jìn)技術(shù)，利用污染源在線監(jiān)測(cè)儀器、水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)儀器、空氣自運(yùn)監(jiān)測(cè)儀器以及應(yīng)急監(jiān)測(cè)裝備多渠道開展監(jiān)測(cè)工作。

《關(guān)于自動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器管理及認(rèn)定工作的通知》（2001年）第5條規(guī)定：“校驗(yàn)合格并正常運(yùn)行的儀器，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理的數(shù)據(jù)使用。”關(guān)于收費(fèi)依據(jù)，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（2002）第10條規(guī)定：“排污者使用國家規(guī)定強(qiáng)制檢定的污染物排放自動(dòng)監(jiān)控儀器對(duì)污染物排放進(jìn)行檢測(cè)的，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為核定污染物排放種類、數(shù)量的依據(jù)。”實(shí)踐中由于多種因素的存在，污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)存在著企業(yè)不配合、弄虛作假、職責(zé)不明等諸多違法現(xiàn)象，這就要求自動(dòng)監(jiān)測(cè)管理部門明確各部門職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)在線監(jiān)測(cè)儀器的現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)樣考核和標(biāo)樣比對(duì)力度，保證自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)、有效，數(shù)據(jù)有效性審核部門要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度，對(duì)不符合要求的堅(jiān)決不發(fā)放標(biāo)志，充分發(fā)揮自動(dòng)監(jiān)測(cè)報(bào)告的證據(jù)作用。

3.5 注重把握環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的完整性和一致性

監(jiān)測(cè)報(bào)告應(yīng)簡(jiǎn)明易懂，經(jīng)過三級(jí)審核，且應(yīng)能體現(xiàn)監(jiān)測(cè)過程和監(jiān)測(cè)質(zhì)量，現(xiàn)場(chǎng)記錄信息應(yīng)填寫完整，各個(gè)環(huán)節(jié)與監(jiān)測(cè)報(bào)告要保持一致性，原始記錄要保證原始性、可追溯性、可重復(fù)性。原始記錄要保證現(xiàn)場(chǎng)填寫，如實(shí)記錄，修改的要有修改人簽字，一張?jiān)加涗泦紊闲薷膽?yīng)不超過兩處；記錄信息要完整，時(shí)間、地點(diǎn)、氣象參數(shù)、采樣斷面、感官現(xiàn)狀、周圍環(huán)境記錄清楚；必要時(shí)可以對(duì)證據(jù)收集過程進(jìn)行同步錄像、錄音，保證監(jiān)測(cè)報(bào)告的完整性和一致性。

4 結(jié)語

綜上所述，在環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)測(cè)過程中，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件有關(guān)證據(jù)要求的規(guī)定，特別是行政訴訟法及司法解釋、證據(jù)規(guī)定有關(guān)證據(jù)要求，全面、客觀、公正地調(diào)查監(jiān)測(cè)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的證明力，形成證明違法事實(shí)的完整“數(shù)據(jù)鏈”，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、有效、合法，從而在可能的行政復(fù)議和行政訴訟中取得主動(dòng)權(quán)。