公共部門TQM：政府管理模式的應(yīng)用與完善

楊 波

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

0 引言

“全面質(zhì)量管理”的概念來(lái)源于企業(yè)管理。其英文為：“Total Quality Management”，簡(jiǎn)稱TQM。最初作為一種新的管理模式，由美國(guó)的W·愛(ài)德華·戴明(W·E·Deming)用于1947年以后的日本工業(yè)管理實(shí)踐中，因取得顯著效果后引起廣泛重視。[1]1961年美國(guó)的費(fèi)根鮑姆(A·V·Feigenbaum)和朱蘭(J·M·Juran)在《全國(guó)質(zhì)量管理》一書(shū)中提出了全國(guó)質(zhì)量管理的科學(xué)概念及理論，在美國(guó)和世界范圍內(nèi)被普遍接受和應(yīng)用。20世紀(jì)80年代，新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始把質(zhì)量管理的理論和方法引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域。

1 全面質(zhì)量管理的涵義

費(fèi)根鮑姆把全面質(zhì)量管理定義為：“全面質(zhì)量管理是為了能在最經(jīng)濟(jì)的水平上，并在充分考慮滿足用戶要求的條件下進(jìn)行的市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和服務(wù)，把企業(yè)內(nèi)部的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高產(chǎn)品質(zhì)量的活動(dòng)構(gòu)成為一種有效的體系。”[2]

1982年，中國(guó)質(zhì)量管理協(xié)會(huì)在《質(zhì)量管理名詞術(shù)語(yǔ)》中對(duì)全面質(zhì)量管理內(nèi)涵的表述為：“全面質(zhì)量管理是企業(yè)全體職工及有關(guān)部門同心協(xié)力，綜合運(yùn)用管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，經(jīng)濟(jì)地開(kāi)發(fā)、研制、生產(chǎn)和銷售用戶滿意產(chǎn)品的管理活動(dòng)。”[3]繼全面質(zhì)量管理概念提出后，1984年在英國(guó)布萊頓召開(kāi)的第六屆世界質(zhì)量大會(huì)上又提出了全面質(zhì)量管理戰(zhàn)略的思想。

1990年5月在美國(guó)舊金山召開(kāi)第八屆質(zhì)量大會(huì)——“全面質(zhì)量管理”成為大會(huì)主題，來(lái)自世界各地的代表接受了“全面質(zhì)量：90年代國(guó)際最緊迫的問(wèn)題”這樣的口號(hào)。至此，全面質(zhì)量管理不僅是企業(yè)進(jìn)行管理的良好方法，而且成為政府部門改進(jìn)自身工作的一種管理模式。

目前在公共部門中普遍認(rèn)可的，全面質(zhì)量管理是指為將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)籌模式應(yīng)用于政府結(jié)構(gòu)之中以達(dá)到政府機(jī)構(gòu)工作的全面優(yōu)質(zhì)、高效，是貫穿行政組織全系統(tǒng)、全員參與的，以內(nèi)部成員和外部公眾的滿意為中心的管理系統(tǒng)。[4]

2 公共部門運(yùn)用TQM的合理性分析

經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)家伯恩斯把“企業(yè)家”概念引入到公共部門，認(rèn)為“企業(yè)家”不僅存在于私營(yíng)部門，“企業(yè)家”的創(chuàng)新也可能發(fā)生在公共部門。他指出，政治企業(yè)家通過(guò)發(fā)展和取悅選民的創(chuàng)新而擁有控制權(quán)，一旦某項(xiàng)好的政策開(kāi)始啟動(dòng)，政治企業(yè)家必須找到新方法說(shuō)明并充分利用有關(guān)利益群體來(lái)支持該政策。戴維·奧斯本也這樣主張，薩伊所給(企業(yè)家)的定義既適用于私人部門，也適用于公共部門以及志愿性部門或第三部門。

公共企業(yè)家與經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)家一樣，在公共管理中要不斷追求創(chuàng)新，尊重和合理利用市場(chǎng)機(jī)制“這只無(wú)形之手”，重視對(duì)公共資源的有效配置和利用，關(guān)注公共管理績(jī)效，重視管理中成本效益，及時(shí)回應(yīng)公眾的需求并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。正如制度分析學(xué)者麥金尼斯所說(shuō)，“可以把公共企業(yè)家精神理解為對(duì)于公民聲音的回應(yīng)”。“有了公民聲音作為基本的約束，公共企業(yè)家就會(huì)提高效率。為了贏得選民的批準(zhǔn)，公共企業(yè)家必須努力以較低的成本提供更多、更好的服務(wù)”。品質(zhì)是價(jià)值與尊嚴(yán)的起點(diǎn)，無(wú)論是私營(yíng)部門還是政府公共部門都將把追求品質(zhì)、改善品質(zhì)、提高品質(zhì)作為其改革和發(fā)展的目標(biāo)。現(xiàn)代政府公共部門的一個(gè)重要使命就是為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，不斷提升公共服務(wù)的品質(zhì)。[5]

戴維·奧斯本等人認(rèn)為，塑造企業(yè)型政府就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制。企業(yè)型政府是以公共企業(yè)家為主體的、富有企業(yè)家精神的政府，是借鑒企業(yè)的治理機(jī)制和管理技術(shù)，積極回應(yīng)社會(huì)，有效運(yùn)用資源、實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府。[6]因此，全面質(zhì)量管理（TQM）作為一種管理理念，國(guó)際質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的法定原則在公共部門中同樣適用。

3 公共部門中TQM八大標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用

3.1 以顧客為中心

在政府的公共服務(wù)中，如將公民簡(jiǎn)單視作顧客，似乎降低了公民作為與國(guó)家相對(duì)的權(quán)利和合法地們的擁有者的作用。所以，顧客一詞是一個(gè)比擬的說(shuō)法，是將公民與政府之間的關(guān)系的重要性比擬為市場(chǎng)中企業(yè)與顧客關(guān)系的重要性。隨著社會(huì)環(huán)境的迅速變化和公眾需求的日益?zhèn)€性化、多樣化，公共部門也迫切需要改變提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)只顧生產(chǎn)不顧公眾需求的方式。因此，政府要了解公眾的需求和期望，尊重公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)，確保公共管理目標(biāo)與公眾的需求和期望有溝通的基礎(chǔ)上聯(lián)系起來(lái)，樹(shù)立“為顧客服務(wù)、對(duì)顧客負(fù)責(zé)”的顧客導(dǎo)向。為此，政府部門可以采取問(wèn)卷調(diào)查、熱線電話、領(lǐng)導(dǎo)信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日、走訪慰問(wèn)等形式充分了解顧客的要求，為工作的改進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)作用

J·M·朱蘭曾在對(duì)大量實(shí)際調(diào)查資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上提出“帕累托原理”，認(rèn)為在所發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題中，究其原因，有20%來(lái)自基層操作人員，而80%是由于領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任造成的，可見(jiàn)在公共部門中領(lǐng)導(dǎo)者起著“掌舵”的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)者將本組織的宗旨、方向和內(nèi)部環(huán)境統(tǒng)一起來(lái)，他們應(yīng)當(dāng)營(yíng)造使組織成員能夠充分參與實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)的決心和支持力度是實(shí)施全面質(zhì)量管理的關(guān)鍵。所以要求領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)化組織整體的質(zhì)量意識(shí)，建立質(zhì)量方針和質(zhì)量體系，提高全體人員關(guān)注質(zhì)量的自覺(jué)性和緊迫感。

3.3 全員參與

政府部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量涉及組織內(nèi)各個(gè)部門和各個(gè)成員的工作態(tài)度，他們的工作效果會(huì)直接或間接地影響公共服務(wù)的質(zhì)量。因而要求組織成員在具體的公共管理過(guò)程中了解自身貢獻(xiàn)的重要性和在組織中的作用，通過(guò)發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，運(yùn)用他們的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能及全面質(zhì)量管理方法，結(jié)合個(gè)體的目標(biāo)和制約條件客觀評(píng)價(jià)其績(jī)效，提高現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量水平，尋找解決問(wèn)題的方法并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[7]

3.4 過(guò)程方法

質(zhì)量管理理論認(rèn)為任何活動(dòng)都是通過(guò)“過(guò)程”實(shí)現(xiàn)的，公共管理活動(dòng)也不例外。“將相關(guān)的資源和活動(dòng)作為過(guò)程進(jìn)行管理，可以更高效地得到期望的結(jié)果。”這種方法通過(guò)分析過(guò)程、控制過(guò)程和改進(jìn)過(guò)程優(yōu)化影響質(zhì)量的所有活動(dòng)和所有環(huán)節(jié)，從而確保最終產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量。因此，公共部門在開(kāi)展全面質(zhì)量管理時(shí)，必須著眼于過(guò)程，把活動(dòng)和相關(guān)的資源作為過(guò)程進(jìn)行管理，以更高效地服務(wù)于公眾，得到期望的結(jié)果。

3.5 管理的系統(tǒng)方法

“針對(duì)設(shè)定的目標(biāo)，識(shí)別、理解并管理一個(gè)由相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程所組成的體系，有助于提高組織的有效性和效率。”在公共部門中，相對(duì)于過(guò)程控制方法，系統(tǒng)控制方法針對(duì)的是整個(gè)系統(tǒng)及其包括若干個(gè)小過(guò)程來(lái)建立質(zhì)量管理體系，這樣可以提高行政組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效性和效率，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。通過(guò)識(shí)別資源的有限性和局限性，協(xié)調(diào)部門的職能和職責(zé)，減少交叉障礙。在政策執(zhí)行中，全面系統(tǒng)地關(guān)注并確定質(zhì)量管理體系特定過(guò)程的運(yùn)作方式。

3.6 持續(xù)改進(jìn)

全面質(zhì)量管理強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的保持、改進(jìn)、提高，這是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程，不能停留在原有水平上。對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，要在組織范圍內(nèi)營(yíng)造持續(xù)改進(jìn)質(zhì)量的危機(jī)意識(shí)和氛圍，為工作人員提供關(guān)于持續(xù)改進(jìn)方法和工具的培訓(xùn)，使其明確持續(xù)改進(jìn)的重要性，同時(shí)確定目標(biāo)以指導(dǎo)、測(cè)量和追蹤持續(xù)改進(jìn)的效果。

3.7 基于事實(shí)的決策方法

對(duì)數(shù)據(jù)和信息的邏輯分析或直覺(jué)判斷是有效決策的基礎(chǔ)。對(duì)于政府工作來(lái)講，決策和服務(wù)可以形成直接的結(jié)果，本身優(yōu)化極其重要。行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)，行政決策的質(zhì)量直接影響政府工作的質(zhì)量。錯(cuò)誤的行政決策不僅容易造成國(guó)家資財(cái)?shù)木薮髶p失和浪費(fèi)，而且會(huì)帶來(lái)一系列不良后果，甚至產(chǎn)生難以消除的滯后負(fù)效應(yīng)。因此在進(jìn)行決策時(shí)，以事實(shí)為依據(jù)，忠實(shí)決策本身所規(guī)定的作用范圍，考慮全局性，把握正確的決策價(jià)值取向，實(shí)事求是，因地制宜，健全政府決策信息系統(tǒng)。

3.8 互利的供方關(guān)系

通過(guò)互利的關(guān)系，增強(qiáng)組織及其供方創(chuàng)造價(jià)值的能力。公共部門全面質(zhì)量管理主要就是要政府在為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，以公眾的需求為考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。反過(guò)來(lái)，隨著行政環(huán)境的變化和形勢(shì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)政府效能以及公共服務(wù)質(zhì)量要求的日益提高，客觀上也提高了政府的執(zhí)政能力。

4 完善公共部門TQM發(fā)展的路徑

4.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作，借鑒和吸收企業(yè)推行全面質(zhì)量管理的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在企業(yè)管理中，全面質(zhì)量管理指導(dǎo)思想之一就是一切為用戶滿意。“企業(yè)家精神”可以適用于公共部門。公共部門中的“企業(yè)家”可以通過(guò)對(duì)某些公共服務(wù)的“民營(yíng)化”或“外包”使政府以較低廉的價(jià)格，為公民提供更多更好和質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。[8]通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式，使不同政府機(jī)構(gòu)之間、政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)之間、公私之間相互競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)公眾做出正確選擇。

4.2 把政府全面質(zhì)量管理與公務(wù)員制度結(jié)合起來(lái)，在TQM的背景下對(duì)立起一套培訓(xùn)、考核、晉升和獎(jiǎng)懲機(jī)制。激發(fā)政府官員從政能力內(nèi)在機(jī)制的建構(gòu)。強(qiáng)化政府管理的“人本觀念”，強(qiáng)化公共利益意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)、公共服務(wù)意識(shí)、社會(huì)公正意識(shí)、主動(dòng)參與意識(shí)和敬業(yè)精神。激發(fā)全體公務(wù)員通力配合，綜合運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和科學(xué)方法，最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的系統(tǒng)管理活動(dòng)。

4.3 加快行政立法，形成規(guī)范政府行力的法律規(guī)范體系。通過(guò)建立行政程序法、決策失誤責(zé)任制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度來(lái)加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度。切實(shí)保證依法行政，推進(jìn)行政法制建設(shè)。

4.4 把“全面質(zhì)量管理”理念引入行政管理教學(xué)中，盡早灌輸質(zhì)量管理思想，培養(yǎng)學(xué)生的“質(zhì)量”觀念。開(kāi)設(shè)“全面質(zhì)量管理”培訓(xùn)班，請(qǐng)公共行政管理專家學(xué)者為行政管理專業(yè)或MPA學(xué)生講授TQM相關(guān)知識(shí)，參與有關(guān)政府部門的課題研究，提升公共服務(wù)質(zhì)量開(kāi)展的應(yīng)用性研究和實(shí)踐，為今后工作做好入門準(zhǔn)備。

4.5 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外政府在全面質(zhì)量管理的實(shí)踐中也摸索并積累成熟并成之有效的管理模式及技術(shù)手段。美國(guó)政府在體制改革與創(chuàng)新過(guò)程中，引入全面質(zhì)量管理是行之有效的，這對(duì)我國(guó)目前正在進(jìn)行的政府體制改革與創(chuàng)新具有較強(qiáng)的借鑒意義。同時(shí)，TQM是一個(gè)十分重視數(shù)理分析和統(tǒng)計(jì)的管理方法，這就要求我們借鑒并開(kāi)發(fā)適合中國(guó)國(guó)情的包括電腦軟件系統(tǒng)在內(nèi)的一系列技術(shù)手段，從而推動(dòng)我國(guó)公共部門全面質(zhì)量管理模式的實(shí)踐。

5 結(jié)束語(yǔ)

隨著工商管理學(xué)與公共管理學(xué)兩學(xué)科之間的交叉融合，“政府再造”、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)，政府職能改革的核心由一個(gè)全能的政府轉(zhuǎn)變成一個(gè)有限政府，從對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)中跳出來(lái)，成為一個(gè)服務(wù)型政府。從公共部門TQM體系的建構(gòu)表明，通過(guò)一定的方式，把企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)移植到公共部門的管理中，在管理方式和方法上，政府與企業(yè)、公共部門與私人部門之間不再?zèng)芪挤置鳌QM應(yīng)用于公共部門的政府組織中進(jìn)行持續(xù)評(píng)價(jià)和質(zhì)量改進(jìn)，能夠?yàn)楣膊块T管理體制改進(jìn)提供廣闊的發(fā)展空間。

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