綠色礦山建設路徑分析及政策建議

■ 李奇明/楊樹旺

（中國地質大學（武漢），湖北 武漢 430074）

礦產資源從來都是自然環境的一部分，其本身的開發過程就是環境的破壞過程。在當前的技術經濟條件下，礦產的開采、選冶和加工過程始終伴隨著廢棄物的排放和環境污染問題，礦產資源開發從來就是要付出環境代價的經濟行為。進入21世紀以來，一方面是經濟社會的快速發展，對礦產資源的需求持續增強；另一方面是人們的環境意識和權利意識日漸覺醒，鄰避運動一浪接著一浪。在這種“前拉后拽”的形勢逼迫下，礦產資源開發必須積極做出調整，切實轉變礦業發展方式，才能保證礦業健康持續發展。

為了貫徹落實科學發展觀，2010年國土資源部下發了《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》(國土資發〔2010〕119號)（以下簡稱《意見》)，標志著全國范圍內的綠色礦山建設活動正式拉開了序幕。根據《意見》要求，力爭1-3年開展試點示范，然后整體推進，到2020年基本形成綠色礦山格局[1]。截至目前，國土資源部已先后公布了220家國家級綠色礦山試點單位。

1 綠色礦山建設與礦山企業社會責任的內在聯系

根據《意見》精神，發展綠色礦業建設綠色礦山是落實企業責任，加強行業自律，保證礦業健康發展的重要手段；綠色礦山建設的關鍵在于充分調動礦山企業的積極性，促進礦山企業自覺承擔企業社會責任。由此可見，綠色礦山建設與礦山企業履行社會責任之間存在著緊密的內在聯系。

1.1 綠色礦山建設與礦山企業社會責任落實具有高度一致性

根據《意見》，開展綠色礦山建設的主要目標是資源合理利用、節能減排、保護生態環境和促進礦地和諧；基本要求是開采方式科學化、資源利用高效化、企業管理規范化、生產工藝環?；⒌V山環境生態化；綠色礦山建設最終是為了實現礦業發展方式的根本轉變。其中，綠色礦山的基本條件集中反映了綠色礦山的建設內容，具體包括：依法辦礦、規范管理、綜合利用、技術創新、節能減排、保護環境、土地復墾、社區和諧以及企業文化等九個方面。

從建設目標來看，綠色礦山建設表面上是在新的礦業發展形勢下對礦山企業提出的新標準和新要求，是獲得“綠色礦山”稱號的必備條件，但本質上是轉變礦業發展方式的根本要求，是實現礦業可持續發展必然選擇。從建設內容來看，這些“必備條件”都是礦山企業的“分內之事”，是應盡的責任和義務，是市場經濟條件下現代企業的“基本要求”，是礦山企業的社會責任。無論是建設目標還是建設內容，綠色礦山建設與礦山企業社會責任之間都表現出高度的一致性。礦業發展方式的轉變，是礦山企業可持續發展的內在要求和必由 之路，綠色礦山建設本來就是礦山企業的社會責任。

1.2 綠色礦山建設根源于礦山企業社會責任缺失

企業社會責任的產生，主要根源于企業利益的實現對其他利益相關者存在著負外部性。為了消除這種外部性，最合理的選擇就是由企業對利益相關者加以補償。這一補償過程也正是履行社會責任的過程。然而，企業是否愿意對利益相關者予以補償，主要取決于企業的責任意識和自身的能力大小。在企業自覺履行社會責任無法得到保證的情況下，政府通常借助于強制力來督促企業落實責任。如《公司法》、《勞動法》、《安全生產法》，以及《礦產資源法》、《環境保護法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》、《環境影響評價法》等等，形成了一套完整的約束礦山企業履行社會責任的保障體系。然而，無論這些法律體系如何完備，主動履行社會責任對礦山企業而言始終意味著成本的增加。盡管在發達國家企業社會責任已然成為企業績效的重要影響因素和競爭力的來源，但在經濟發展水平相對較低的條件下，許多礦山企業無疑會傾向于逃避責任。正是在這樣的背景下，綠色礦山建設活動應運而生。

1.3 建設綠色礦山是落實礦山企業社會責任的重要手段

建設綠色礦山，發展綠色礦業，不僅僅是為貫徹落實科學發展觀而提出的一句口號，而是我國礦業發展的必然選擇，是實現礦業可持續發展的必由之路。隨著國內工業化、城鎮化進程加快，對礦產資源的需求越發旺盛。在充分利用“兩種資源、兩個市場”的前提下，“立足國內”成為我國經濟安全的現實選擇。然而，殘酷的現實是我國礦業總體發展水平低，資源浪費嚴重，環境問題突出，甚至由于礦業糾紛導致群體性事件頻發，礦業發展方式的轉變已迫在眉睫。只有開展綠色礦山建設，通過加強輿論宣傳和政策導向，喚起礦山企業危機意識，加快技術創新，大力發展礦業循環經濟，才能實現資源高效利用、生態環境協調以及企地關系和諧的長遠目標。與轉變礦業發展方式的終極目標相比，引導礦山企業履行社會責任既是綠色礦山建設的出發點也是落腳點。綠色礦山建設活動的開展源于礦山企業社會責任缺失，其根本目的就在于引導礦山企業去落實其社會責任，起到抑制礦山企業社會責任“惰性”和增強其履行社會責任“活性”的催化劑作用。正是在綠色礦山建設浪潮的牽引和推動下，礦山企業的社會責任意識不斷被誘發出來并得到強化，把綠色礦山建設的“任務”轉變成為企業的基本行為，把被動地參與試點示范轉變為主動地履行社會責任，從而實現礦山企業社會責任的回歸。

1.4 綠色礦山建設不能取代社會責任的履行

建設綠色礦山是推動礦山企業履行社會責任的重要手段，但綠色礦山建設并不能取代社會責任的履行。首先，礦山企業的社會責任具有不可分割性。礦山企業的社會責任與其經濟行為緊密地結合在一起，經濟行為是社會責任產生的基礎，礦山企業必須為自己的社會責任買單。如果企業選擇逃避或轉嫁責任，則會嚴重影響其形象和聲譽，并引發“額外交易成本”的增加。其次，綠色礦山建設與企業社會責任的作用方式不同。對礦山企業而言，綠色礦山建設是來自政府、社會的外部壓力，而履行社會責任則是源自企業自身的內部動力。建設綠色礦山是政府宏觀調控職能的集中體現，而積極履行社會責任則充分體現了企業的經營理念。只有企業主動去履行社會責任，把履行責任作為自身發展的動力，才能真正形成綠色礦山建設的長效機制，才能從根本上轉變礦業的發展方式。最后，綠色礦山建設與企業社會責任之間存在著本質上的區別。綠色礦山建設本質上是一種政府主導的“創建活動”，屬于政府行為。與各種形式的創建活動相類似，是為了推動某種新事物、新風尚，由政府部門策劃組織實施、社會廣泛參與的爭創活動，通過充分發揮先進典型的示范效應，形成明確的價值導向，以引導廣泛的個體行為，帶有典型的行政色彩，具有運動式、階段性的特點。而與之相比，社會責任本質上是礦山企業的職責所在，屬于市場行為。它源自企業生產活動可能對利益相關者造成的利益損失，是企業為建立良好的社會形象必須履行的責任和義務，否則會造成企業交易成本的增加，是典型的市場法則使然。在經濟能力允許的條件下，社會責任的履行具有穩定性和長期性。

1.5 綠色礦山建設發揮著企業社會責任認證的作用

綠色礦山建設試點工作采取“申報-審核-評審-公告-規劃-實施”的管理流程。這一工作程序不僅充分考慮了試點單位的意愿和基本資質，而且有利于保證試點的示范效果，切實起到推動礦山企業自覺進行綠色礦山建設的作用。同時，這一申報評審過程也是在對礦山企業進行“社會責任認證”。開展社會責任認證是重視企業社會責任的集中體現。其中，具有代表性的認證標準 是美國國際社會責任組織提出的SA8000。我國的一些企業由于國際競爭的需要也逐步開展了SA8000認證，但能夠通過認證的不多，其主要原因是認證標準相當嚴格。與SA8000認證標準相比，綠色礦山建設的基本條件顯然是比較低的。開展綠色礦山建設的試點申報，礦山企業經過了層層選拔和審核，不僅有良好的社會責任意識，更有長期實施的建設規劃，只有那些社會責任落實好的礦山企業才可能被命名為“國家級綠色礦山”，即使掛牌后還要進行定期評估，有效調動了企業綠色礦山建設的積極性，保證了礦山企業落實社會責任的長期性?？梢?，綠色礦山建設正如對礦山企業進行社會責任認證一樣，起到了用行業標準引領企業發展的重要作用。

由上可知，我國綠色礦山建設與礦山企業社會責任在內容上具有高度一致性，綠色礦山建設根源于礦山社會責任的缺失，是推動落實企業社會責任的重要手段；但與此同時，綠色礦山建設又不能完全取代企業社會責任的履行。礦山企業積極履行社會責任成為轉變礦業發展方式的關鍵所在。

2 礦山企業落實社會責任的基本路徑

礦山企業社會責任的落實根本上取決于企業本身，但我們不能坐等，應從我國礦山企業的實際出發，多管齊下，最大限度地激發礦山企業履行社會責任的積極性，不斷提高其社會責任意識。

2.1 強化礦山企業社會責任的法律制度約束

正如前文指出，相關法律法規對我國礦山企業應該履行的基本社會責任進行了規定，如環保責任、安全責任、資源利用責任等方面。然而，這種基于法律的社會責任履行方式，不僅要以相關的法律法規為依據，做到“有法可依”，而且更為關鍵的是嚴格執法，要求能“執法必嚴”，做到“嚴格獎懲”。與發達國家相比，“執法不嚴”是我國礦山企業社會責任履行不到位的重要原因。在巨大利益的誘惑下，礦山企業完全置法律法規于不顧，礦業秩序一度混亂。在礦業執法過程中，地方利益和既得利益者往往成為最大阻力，有些地方嚴重缺乏企業社會責任意識，執法尺度一再放寬。正是在這樣的背景下，用來規范礦山企業行為的法律制度成了擺設，企業履行社會責任失去了最后的約束。

針對礦政執法的經驗教訓，建立礦產資源管理共同責任機制，開展多部門聯合執法，成為近年來礦產開發秩序管理中的重要嘗試。建章立制是基礎，聯合執法是關鍵，嚴格獎懲是保障。執法方式的變革，一定程度上保證了依法依規管礦、用礦。然而，無論是環境問題還是資源問題都依然不同程度存在。究其原因，大部分礦山企業僅僅是做到“表面上”遵紀守法，“被動地”執行法律法規的規定，而沒有從工藝改造、技術革新等企業內部的管理變革入手去實施建設。為此，必須進一步強化礦山企業社會責任的法律制度約束，做到從嚴執法，嚴格獎懲。只有從嚴執法才能有力維護法律法規的嚴肅性，才能使礦山企業堅決拋開一切幻想和僥幸心理，才能保證聯合執法高效、長效。同時，嚴格獎懲是從嚴執法的應有之義。通過實施獎懲，可以使礦山企業清醒地認識到履行社會責任的好處和逃避社會責任的后果，起到重要的示范效應。

2.2 加強對礦山企業社會責任的輿論監督

對礦山企業的嚴格執法有賴于強有力的社會監督。依法加強監督，不僅是促進礦山企業遵規守法的重要途徑，而且是當下能夠推動礦山企業落實社會責任的有效手段。正當信息時代，社會輿論的影響力日益增強，甚至超過了政府。為了生存，任何企業組織都不能不重視社會輿論的影響力，礦山企業也不例外。來自公眾、社團以及法律等各種層面的監督，都成為礦山企業強大的輿論壓力。哪怕有的礦山企業只有一點潛在影響，只要充分發揮社會輿論的監督作用，他們也無法逃脫社會輿論的追究。在廣泛的社會監督下，強大的輿論壓力極大地推動礦山企業由“被動地應付”轉變為“被迫履行”，直至轉變為“主動盡責”。社會監督的存在，使礦山企業社會責任的履行不再是一種“企業行為”，而成為一種真正的“社會行為”，使礦山企業清醒地認識到“履行社會責任是天經地義的”，進而促進礦山企業更加主動地承擔起屬于自己的社會責任。為此，應建立多層次的監督網絡，形成完善的社會監督機制，以推動礦山企業社會責任意識的不斷提高，也推動礦山企業管理水平不斷提高。

2.3 加強對礦山企業社會責任意識的政府培育

社會責任作為企業本身的“分內事”，其履行程度根本上取決于企業自身覺醒的情況，而不是任何外界因素所能決定的。盡管如此，發達國家的經驗告訴我們，社會運動可以推動企業社會責任意識的形成和發展。在我國，政府作為社會管理者，對推動礦山企業社會責任的落實責無旁貸。政府對礦山企業社會責任意識的培育 可以有多種途徑。第一，要加強對礦山企業的社會責任培訓。企業的社會責任意識歸根到底是人的意識問題。通過開展專門的社會責任培訓，可以針對性地消除人們思想中傳統的認識誤區。第二，要加強對礦山企業社會責任的主題宣傳活動，提高公眾認知度。盡管公眾對礦產開發的環境影響有一定認識，但對礦山企業社會責任的認識還十分片面。第三，要制定鼓勵政策引導礦山企業落實社會責任。綠色礦山建設是我國礦山企業落實社會責任的集中體現，為鼓勵建設綠色礦山，主管部門制定了一系列的配套政策。綠色礦山建設實質上就是政府培育礦山企業社會責任意識的具體行動。第四，開展優秀社會責任礦山企業評選。通過評選，一方面是對礦山企業履行社會責任行為的充分肯定，另一方面可以加強企業對社會的歸屬感和責任感。國家級綠色礦山的試點示范也具有這種評選活動的特征。

3 開展綠色礦山建設的政策建議

3.1 綠色礦山建設應以管理變革為突破口

開展綠色礦山建設不可能一蹴而就，這就要求必須從長計議，而不能暫時應付。從長遠來看，綠色礦山建設應從管理變革入手。在綠色礦山建設中，礦山企業首先需要比對標準找出差距。差距所在就是問題所在，也是需要變革的地方。開展管理變革，不只是要撤設管理機構，甚至要對生產系統進行改造，徹底變革生產方式。單純設立管理機構是遠遠不夠的，變革必須從生產過程入手。生產工藝和技術水平對資源環境問題具有決定性的影響，進行生產系統的變革對綠色礦山建設具有更為深遠的意義。因此，不能把綠色礦山建設表面化、簡單化，要抓住創建機遇，大力開展管理變革，實現生產工藝與技術優勝劣汰，才能從根本上轉變礦業發展方式。

3.2 綠色礦山建設應注重培育企業社會責任意識

隨著綠色礦山建設的管理標準、制度和辦法基本完善，試點示范工作已進入尾聲，轉而將進入整體推進階段。從建設目標來看，到2020年大中型礦山建設基本達到綠色礦山標準。這一目標如果按照試點階段的推進速度來測算，顯然是無法實現的。這也在一定程度上反映了綠色礦山建設的艱巨性。在全面推進階段，應在鞏固試點階段所取得建設成果的同時，把建設工作的重點放在努力培育礦山企業的社會責任意識上，引導礦山自覺履行社會責任，并形成行業風氣乃至行業標準，著力構建新的礦業門檻。只有礦山企業主動履行社會責任，才能真正建立綠色礦山建設的長效機制。

3.3 應結合小型礦山的實際突破綠色礦山建設的難點

從礦山規模結構來看，小型及小型以下礦山占絕大部分，但這些礦山大多不具備全方位履行社會責任的條件，成為礦業發展方式轉變的難點所在。大中型礦山企業開展綠色礦山建設的示范效應對小型礦山帶動作用有限。他們既沒有能力開展環境保護，也不可能開展技術創新。這將直接影響綠色礦山建設目標的實現。為此，主管部門需要針對小型礦山的實際，盡快制定具體的嚴格規范的標準和要求，尤其是符合綠色礦山條件的要求，以保證小型礦山開發活動健康有序開展。

[1]國土資源部．關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見(國土資發[2010]119號)[J]．國土資源通訊，2010(16)：29-32．