基于生態環境補償的云南省礦業發展研究

■ 師紅聰/劉云忠/李培

（1.中國地質大學（武漢），湖北 武漢 430074；2.云南省地質調查院，昆明 650000；3.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

礦產資源是經濟社會發展的需要，但礦產資源開發利用會破壞生態環境，因此，在對礦產資源開發利用過程中，必須考慮生態環境補償問題。生態環境補償原理在礦業經濟中的運用，是借助經濟手段來合理調控或適度控制礦產資源開采、開發，保護資源合理利用、保護生態環境和經濟的可持續發展，使礦業經濟發展和生態環境保護相得益彰，最終實現經濟、環境、社會的協調發展。

黨的十八大報告提出，大力推進生態文明，加強礦產資源勘查、保護、合理開發；堅持節約資源和保護環境基本國策。這要求在開發利用礦產資源的同時，必須加大自然生態系統和環境保護力度。云南是我國礦產資源豐富的省份，礦業經濟是其支柱產業，但礦業經濟發展的同時，也帶來了生態環境破壞的問題，在加強生態文明建設的新形勢下，合理借鑒國際先進經驗，探索基于生態環境補償的礦業發展模式，既是實現云南礦業可持續發展的必然選擇，也是對完善我國生態環境補償機制的有益嘗試。

1 云南省礦業發展現況及主要問題

1.1 云南省礦產資源及采礦業發展概況

1.1.1 礦產資源基本狀況

云南省是我國礦產資源（包括能源資源）較為富裕的地區之一，重要礦產資源主要是有色金屬和磷。自1949年以來，經過幾輪大規模的勘探，云南共發現礦產142種，其中固體礦產保有資源儲量居全國前十位的就有61種，居前三位的有25種。具體見表1、表2。

有色金屬和化工原料礦產是云南的優勢礦產。有色金屬品種比較齊全，但資源接替問題突出。黑色金屬有鐵、錳、鉻、鈦等，鐵礦資源量大，但貧多富少，且保有儲量中三分之一是難選的鮞狀赤鐵礦和菱鐵礦；鉻、釩短缺。貴金屬已發現金、銀、鉑、鈀等多個礦種，遠景找礦潛力大。能源礦產中，煤炭、地熱、水能和鈾礦資源豐富，但石油、天然氣短缺。

1.1.2 礦業發展概況

云南省因礦產資源豐富，采礦業比較發達，主要為有色金屬生產和磷化工基地，能源（煤炭）、煤化云南的礦山規模小、生產能力低、小型和小礦多（占96.8%），大礦少（僅占1.4%）。從具體開采與開發利用的礦山數量看，全省礦產地1214處，其中有633個重點礦區。從礦業企業的數量和從業人數看，礦山企業達8866個，從業人數43.85萬人，說明企業規模都很小。云南省政府希望通過以“一礦一主、有序統一、規模開采”為原則的礦產資源開采整治，使礦山總數控制在6000個以內。工和建材等采礦業也比較發達。近年來，礦業經濟成為云南省工業體系中的核心產業，年均增速達20%，拉動工業經濟增長5.37個百分點。采礦業的固定資產投資、資本金總額、從業人數、礦產品出口創匯及礦業工業總產值等均居全省各大工業之首。

表1 云南省居全國前三位的固體礦產一覽表

表2 云南主要礦產資源占全國前十名保有儲量數據

2010年，云南省的礦業總產值（含采、選、冶及延伸加工）3000億元，占當年全省GDP總值（7 224.18億元）的41.5%，礦業增加值1800億元，利稅360億元。據相關數據顯示，2007年礦石開采量為24億t，礦業產值（礦物原料及初級產品）315.96億元，利潤總額65.70億元。這些數據說明，云南礦業經濟近年得到快速發展。

1.2 礦業發展存在的主要問題

1.2.1 礦山開采沒有形成規模效應

從相關的礦業企業的生產規?？?，全省大中型礦業企業的產量僅占25.13%，而小型與小礦企業的產量卻占74.87%。從生產環節看，云南礦業發展難于走規?；_采、集約化經營的礦業發展道路。

1.2.2 礦山開采技術和方法較落后

由于云南省的礦產資源開發利用依然處于粗放狀態。礦產資源浪費現象比較嚴重，特別是大量小型及小礦業企業，采、選技術落后；采礦回采率很低，選礦回收率和綜合利用率指標也偏低。部分礦山企業受到技術和其他因素的影響，出現采富棄貧、污染環境等情況。這種情況導致的結果是：一方面，破壞了礦產資源的利用狀況；另一方面，加劇了礦業供求矛盾和采礦與生態保護的矛盾。

1.2.3 礦山開采的生態環境補償措施不足

眾所周知，云南省是中國乃至東亞的水源頭，有6條大河——獨龍江（伊洛瓦底江）、怒江（薩爾溫江）、瀾滄江（湄公河）、金沙江（長江）、元江（紅河）、南盤江（珠江）經過或發源于此。一旦出現環境和生態的破壞，影響后果非常嚴重。

礦產資源的過度開采，加上環境保護意識的淡薄，礦山周圍的地質環境破壞十分嚴重，需要恢復和治理的成本很高，而且工作難度也很大。從相關部門提供的數據看，2010年云南省采礦業占用或破壞土地面積總額達27.94萬公頃，占保有耕地（總面積604.87萬公頃）的4.6%，直接經濟損失達3.07億元。隨著采礦業占用或破壞土地面積逐年增加，恢復治理嚴重滯后，譬如，2007年礦山占用或破壞土地（7717.40公頃）中僅（1859.99公頃）24.1%得到恢復治理。礦業經濟的發展對生態環境的破壞，已經嚴重影響到經濟社會的可持續發展，礦業行業發展與生態環境保護之間的矛盾，造成了礦產資源開發利用與環境、經濟、社會發展不協調現象。礦山地質環境保護與恢復治理任重道遠。

云南礦業的發展必須堅持科學發展觀，以礦產資源開采與環境保護同步進行為導向，根據云南地區經濟社會中長期發展戰略，結合地區經濟建設和社會發展對礦產資源保護和開發的需求，研究環境與礦產資源保護和利用的綜合部署問題。統籌協調中央、地方和社會的利益，考慮多種形式的投資開發模式，加強重點成礦區帶和重要經濟區礦產資源保護與開發利用的綜合評價，促進各類資金有效銜接，提高地方經濟與礦產資源開采利用的效率與水平。

當然，對于礦產資源開采過程中的生態環境補償問題認識不足，加之在具體的管理過程中生態環境補償的措施不力，形成了制約云南省礦業經濟發展的瓶頸。

2 國外生態環境補償的經驗和中國的實踐探索

2.1 德國和美國生態環境補償的經驗

發達國家在解決礦產資源供給與需求矛盾時，非常重視生態基礎和環境承載能力。在礦產資源開采與開發利用過程中，運用生態環境補償的機制去處理問題。德國和美國的做法值得我們借鑒。

德國的煤炭資源開采與利用非常發達，采礦業對生態環境的破壞問題也相當嚴重，曾影響到人們的生活和社會可持續發展。德國政府制定了《聯邦礦山法》對礦區生態環境補償與恢復進行了明確的規定。該法律區別對待新老礦區的生態環境補償與恢復問題；對歷史遺留的問題政府承擔相應的補償成本（政府財政承擔，聯邦政府財政出75%，州政府財政負責25%。）和工作，處理立法前遺留生態環境破壞問題，成立礦山復墾公司進行礦區的生態環境補償與恢復工作；新設的礦山要求開發者承擔一切費用，對礦區開發造成的生態損害進行補償和相應的治理。在礦區開采審批前，礦區開發者必須提交防止生態環境遭到破壞，并對破壞的生態環境進行補償和治理的措施預案?！堵摪畹V山法》明確規定，采礦業企業預留企業年利潤3%左右資金，作為生態環境補償和治理的專項資金。

聯邦政府為保障生態環境破壞的恢復質量，出臺了礦區開發和復墾環境質量標準，對具體的操作環節也進行規定。譬如，露天開挖時土層分類堆放，以便復墾時候的原狀效果，確保復墾后恢復地力；抽出的礦水不得直排到河流或湖泊，必須經過人工蘆葦濕地生物處理，采礦業主負責監測礦區周圍的地下水位；將礦坑恢復為人工湖，采礦業主負責管理100年；礦區復墾為耕地，必須通過種植作物變為熟地后，才能予以驗收等等。

美國國會也用法律解決采礦業的生態環境補償問題。1977年出臺的《聯邦露天采礦控制和復墾法》（SMCRA）規定：露天采礦企業在經營之前，繳納一定數量的復墾保證金；在取得生產許可證之前，對生態環境補償做好生態重建的金融安排。資金使用規定，若采礦企業完成土地復墾任務，足額返還所征收的復墾保證金；如果沒有履行復墾的責任，征收的保證金用來資助第三方進行復墾。2006年，美國聯邦土地管理局針對新時期能源和非能源礦產資源管理制定了10條原則，其中第3條重申了生態復墾保證金的重要性，規定聯邦土地管理局必須將復墾保證金用于土地復墾。

美國政府相關的政策和法律也對生態環境補償作了相應規定，要求礦業企業在開采前，必須提交可行的生態環境保障預案，并對破壞生態環境補償提供金融支持的具體安排。

德國和美國的生態環境補償做法，措施嚴格，不會因為采礦業發展破壞生態環境。同時，政府對生態環境補償問題按照補償的“回避、減輕、補償”三個原則嚴格進行管理。可以供我國礦業發展借鑒。

2.2 中國生態環境補償的探索

中國在采礦業生態環境補償方面也進行了大量探索和實踐，但工作機制尚不健全。

早在1983年中國就開始了對礦產資源開采過程中破壞生態環境進行補償的實踐。最早是對云南省磷礦開采進行生態環境補償實踐，嘗試對其征收覆土植被及其它生態環境破壞恢復費用，但未得到進一步的推廣。20世紀90年代開征礦產資源稅，只是調節資源開發中的級差收入，依然沒有考慮生態環境補償問題。1994年依《礦產資源補償費征收管理規定》開始征收礦產資源補償費，補償費主要用于補貼礦產資源勘查力度的不足，其中70%用于補貼礦產勘查經費的不足，20%用于礦產資源管理與保護，而另外的10%資助征收部門。該規定也沒有考慮生態環境的補償問題，沒有將生態環境補償費用納入其中。礦產資源補償費只是保障和促進礦產資源管理和礦產資源的勘察、保護與合理開發。

1997年實施的《中華人民共和國礦產資源法》第32條明確規定了生態環境的保護問題。條文規定：“開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。”對生態環境保護問題的責任比較籠統，沒有對生態環境破壞進行補償的具體內容。

后來頒布的《中華人民共和國水土保持法》、《土地復墾條例》確立了“誰破壞、誰復墾”的基本保護原則，對于“誰復墾、誰受益”提出利益主體原則。中國已經從法律和管理手段上開始重視礦產資源開采過程中的生態環境保護問題。對生態環境造成破壞如何予以彌補或補償，需要從理論和實踐過程中不斷地豐富和完善。

盡管我國在礦產資源開采過程中，從法律和管理手段上已經開始重視生態環境的保護問題，并在理論與實踐中得到了一定程度的解決，但對生態環境已造成破壞，還需要采取各種措施予以彌補或補償；生態環境補償機制也需要從理論和實踐過程中不斷豐富和完善。通過對德國和美國在生態環境補償方面實際做法的學習，我們可以借鑒它們的經驗，加強礦業發展的管理與環境保護力度，真正做到發展經濟和保護環境兩不誤。

3 云南省礦業發展的政策建議

云南省要發展礦業經濟，滿足國家經濟社會發展對礦產資源需求，必須在合理地開采與開發利用礦產資源的同時做好生態環境補償工作。

3.1 增加礦產資源勘探與開發的資金與技術投入

增加公益性地質勘查與礦產資源評價的研究，針對云南成礦條件好、資源潛力大、工作程度低的特點，提高地方工作水平；對于已經發現和正在開采的礦山要增加技術投入，提高采礦水平。

3.2 整合采礦權和礦山企業

整合現有的采礦權和礦山，引入具有優勢和能力的礦業集團，關停并轉那些技術力量差、開采能力差、資金實力低的礦山。

3.3 發揮政府在生態環境保護中的作用

發揮政府作用，增加環境保護方面的投入；建立完善環境管理體系；鼓勵多種形式的礦山環境修復和改造。

3.4 基于生態環境補償的云南礦業發展原則

實現礦業經濟的可持續發展必須保護生態環境，云南在礦產資源開發利用過程中，應遵循生態環境補償規律，堅持以下的原則：

(1)可持續利用原則。結合區域礦產資源分布，合理部署礦產資源開采活動。宏觀調控礦產資源，優化資源配置。通過礦業開發布局，實現資源開發與生態環境保護協調，代際、代內公平。

(2)利益平衡、環境公平原則。礦產資源開采過程中，生態環境補償實施“誰污染、誰付費，誰利用、誰補償，誰破壞、誰恢復”的責任。

(3)政府和市場互補原則。利用政府財政轉移支付制度、環境稅收制度等，完善生態環境產權機制、交易機制、價格機制，發揮市場機制對生態環境資源供求的引導作用，建立公平、公開、公正的生態利益共享以及責任分擔機制。

(4)補償原則。對于礦產資源補償，可借助多種經濟手段，補償礦產資源的自然資源價值、生態環境價值、勞動投入所產生的價值等。

(5)生態保護原則。對生態環境補償實行預先性支付，從礦產資源開發決策階段，對生態環境破壞采取措施，對其開發利用過程中可能帶來的損失進行補償、減緩或避免等措施進行生態環境補償投資，將生態系統的質量和數量損失降低到最小。

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