生態文明助推國土資源工作

■ 林燕華

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

十八大報告指出：“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。” 這種“五位一體”戰略布局，是在深刻分析了我國經濟建設和社會發展面臨的突出矛盾，以及資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態環境退化的嚴峻形勢所提出的，是黨的一個新的執政理念，標志著黨的執政理念更科學，執政能力增強。

“促進生態文明，建設美麗中國”承載著一代代中國人“新中國”、“可愛中國”、“和諧中國”、“富強民主文明中國”、“中華民族偉大復興”的中國夢，更承載著“國土資源管理靈活有效，國土資源開發利用合理有序”的國土資源人的夢想。

1 國土資源工作與生態文明建設的關系

1.1 國土資源領域是生態文明建設的關鍵領域

國土資源是生態文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素，是生態文明建設的關鍵領域。生態文明是人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是一種人與自然、人與人、人與社會和諧相處的社會形態。任何社會形態的存在，都有其特定的物質基礎。從國土資源開發利用角度看，每一次社會文明的進程都伴隨著特定的資源開發利用方式的進步。生態文明時期，必然呼喚以新能源、新材料為主的資源類型，為社會生存發展提供最清潔、無污染、無環境損害的物質基礎。生態文明的核心是形成人與自然和諧、包容、統一的共生關系，因此，包括土地、礦產、水體、海洋在內的國土資源和國土空間成為生態環境循環、更新、持續發展的空間載體。生物及其賴以生存的環境構成了生態系統。土地、礦產等國土資源不僅是農業生產、工業進步、城市發展的基礎資源，更是人類賴以生存的環境空間，它們本身就是這個大的生態系統的重要構成要素。促進生態文明，建設美麗中國，國土資源工作任重道遠，必須繼續深化改革，轉變方式，堅持保障發展和保護資源并重、資源開發和生態建設并舉。

1.2 生態文明建設是國土資源工作的長期目標和指導思想

生態文明建設就是要實現一種人與自然、人與人、人與社會和諧相處的狀態。國土資源工作是以國土資源為對象，以促進資源開發合理有序、資源利用集約高效、資源環境和諧共生為目標，承擔著保護資源環境、保障發展的雙重任務。要用生態文明的理念統籌國土資源管理和開發利用工作，促進形成節約集約利用能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式，實現資源環境開發利用強度與速度和資源環境更新周期、整治恢復周期相一致，確保資源環境可持續利用。

2 國土資源生態文明建設面臨嚴峻挑戰與重大機遇

2.1 嚴峻挑戰

2.1.1 資源承載空間狹窄

人多地少、耕地資源稀缺是我國的現實國情，隨著經濟社會的發展，城鎮化進程的加快，必將面臨著建設用地供需矛盾突出、耕地保護難度增大的問題。目前，全國每年建設用地需求在1000萬畝以上，用地缺口大，個別耕地后備資源匱乏，省份占補平衡難度大。根據土地資源調查結果顯示，2008年我國耕地面積為18.26億畝，緊逼18億畝耕地紅線。

礦產資源方面，在對45種主要礦產可采儲量保證程度的調查發現：中國未來將有25種礦產出現不同程度的短缺，其中11種為國民經濟支柱性礦產。過去15年間，中國礦產資源消費保持兩位數增長，其中石油、鐵礦石、精煉鋁、精煉銅、鉀鹽的對外依存度都超過了50%。隨著中國工業化、城鎮化和農業現代化同步快速推進，礦產資源的剛性需求與供給剛性制約矛盾將愈益嚴峻，礦產資源對外依存度將進一步加大，到2020年中國將面臨礦產資源的緊缺。

2.1.2 環境承載能力下降

當人類社會的活動不超過環境所能承受的規模、強度和速度時，環境具有強大的自我協調、轉化更新的自凈能力。一旦超出環境承載能力，環境的自凈功能將無法發揮，必然造成環境污染、生態破壞。

2011年全國廢水排放總量659.2億噸，超出了水體排污功能。全國地表水水質輕度污染，湖泊水富營養化問題突出。在對全國200個城市開展的地下水水質監測顯示，水質呈較差、極差的占所有監測點的55%。另外地下水超采嚴重，形成多個地下水區域性降落漏斗。

2011年全國廢氣中二氧化硫排放量2217.9萬噸，氮氧化物（NOx）排放量2404.3萬噸，煙（粉）塵排放量1278.8萬噸。節能減排工作的持續推進，降低了一些廢氣的排放量，但廢氣排放仍然高于環境承受力，大氣污染形勢嚴峻。近期全國大部分地區霧霾天氣增多、空氣質量不達標就是佐證。

目前，中國每年生活垃圾產生量超過3.6億噸，其中城市生活垃圾1.5億至1.6億噸。2011年全國一般工業固體廢物產生量32.3億噸，傾倒丟棄量433萬噸。全國工業危險廢物產生量3431.2萬噸，傾倒丟棄量0.01萬噸。環境無法容納如此多的固體廢物，很多城市正面臨著被垃圾廢物包圍的窘境。

2.1.3 地質災害頻發，風險加大

我國特殊的地質條件、極端天氣影響以及人口眾多聚集、工程施工、人為擾動增多，使我國成為地質災害最頻繁的國家之一。在中國31個省 (區、市)均分布有不同程度的滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂縫災害。地質災害風險較大的山地丘陵區占國土面積的65%，居住著全國56%的人口。長期受到泥石流災害困擾的有1583個縣（市），受威脅人口約7400萬人。2010年調查發現地質災害隱患點184408個，其中特大型隱患點1424個，大型隱患點7502個。2010年共發生地質災害30670處，造成傷亡3445人，直接經濟損失63.85億元。

2.2 重大機遇

黨中央高度重視生態環境問題，提出了促進生態文明、建設美麗中國的指導思想和美好愿景。這是國土資源生態文明建設的最大機遇，它使得國土資源工作有了明確的目標和堅強的領導。全社會各行各業中掀起實踐生態文明建設的浪潮，民眾生態意識增強，共同參與熱情高漲，使推進國土資源生態文明建設有了良好的環境和群眾基礎。分析國土資源工作的具體情況，可謂節約有潛力、開源有空間、改革有動力。首先，新農村建設增強農村土地盤活節約潛力；城市土地二次開發增強節地提效潛力；提高礦產資源采選綜合回收率、尾礦利用率；增強礦產資源綜合利用潛力。其次，部分低丘緩坡、荒灘荒山荒溝有待開發成為建設用地或者生態用地，補充土地資源供給。最后，國土資源重點領域和關鍵環節的改革持續推進，為解決資源環境問題、促進國土資源生態文明建設提供動力。

3 多舉措推進國土資源生態文明建設

3.1 以生態文明為指導，統籌國土資源管理開發利用工作

國土資源工作應該自覺地以生態文明理念為指導，統一認識，轉變方式，以保障發展、保護資源、生態建設作為國土資源工作的最終目標。要加強頂層設計，做好工作布局，國土資源工作的各個環節都體現生態文明。強調資源的生態功能，把國土資源作為生態系統和生態空間來管理。在開發利用國土資源的同時，肩負起保護環境的重任，實現國土資源開發利用的經濟效益、社會效益和生態效益的統一。把生態文明建設放在更加突出、貫穿始終的位置，讓國土資源管理、開發利用更加合理有序。

3.2 以資源環境承載力為基礎，優化國土空間開發格局

資源環境承載力是資源開發強度約束的依據，是引導經濟發展總量、生產力布局和人口聚集、城鎮化發展的重要依據，是科學確定發展指標的關鍵。有必要對我國資源環境進行科學的承載力評價，按照不同的承載力等級，劃定不同的梯級，不同的功能區，為建立國土規劃體系提供依據，成為國土空間開發的基礎。要以地理地質條件為本底，以資源環境承載力為基礎，以地區功能優勢為參考，做好國土規劃。以此為抓手，對國土空間組織、資源開發利用、生態環境保護、國土綜合整治和基礎設施建設進行統籌安排和綜合部署。

要用嚴格的保護制度促進國土空間開發的優化。完善和落實最嚴格的耕地保護、節約用地制度，建立健全資源有償使用制度和開發補償制度，嚴格資源保護利用責任追究制度，全面加強國土空間開發的管制。要統籌陸海發展，大力發展海洋經濟，優化海洋資源開發布局。有序開發海底礦產資源，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。

3.3 以節約集約為手段，促進資源合理開發利用

國土資源是發展之本，節約集約是可持續發展之基。我國正處在工業化、城鎮化、農業現代化同步推進的歷史階段，資源需求剛性上升與資源供給剛性制約的矛盾更加突出，節約集約成為突破資源環境約束的唯一途徑。而且，目前我國礦產資源綜合利用率只有35%，比發達國家低20個百分點，節約集約還有很大潛力。推進生態文明建設，要抓住節約集約這一根本。一是要落實節約戰略。按照國家“十二五”規劃和有關政策規定，單位國內生產總值建設用地面積要降低30%，礦產資源總回收率要提高3-5個百分點。要實現這些任務，就要加強管理，調整結構，提高節約集約技術。發揮好戰略規劃、經濟政策的管控和引導作用，實施好資源總量控制、供需雙向調節、差別化管理等措施。二是要深化改革。深化資源有償使用制度改革、全面推進農村土地管理制度改革、深化國土資源管理體制改革、建立資源出讓收益全民共享機制等。要進一步創新節約集約利用資源的模式。三是要加強完善宏觀調控。市場配置資源是社會主義市場經濟條件下的必經之路，但資源環境安全關乎國土安全、國家發展，不能完全依靠市場，必須加強完善宏觀調控，才能減少浪費、促進節約，形成合理有序開發利用的格局。因此，綜合考慮資源環境承載力，以合理需求、總量控制和結構調控為重點，綜合運用技術、經濟、行政和法律等手段，實現國土資源供需的動態平衡。實現市場機制與宏觀調控相協調是資源合理開發利用的保障。

3.4 以實施重大生態恢復工程為契機，加強地質災害防治

千百年來人類以自我為中心不斷向地球索取資源，尤其是我國近30多年來改革開放經濟快速發展，給我們的國土環境留下了斑斑傷痕，歷史欠賬太多。如今，我們要轉變思維，要以生態環境為中心，實現人與自然和諧共處，必須對國土環境進行修復，彌補欠賬。要實施重大生態恢復工程，增強生態產品生產能力，重點是要開展國土綜合整治，大力推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，系統開展耕地保護、土地整治、高標準基本農田建設、濕地和海岸帶保護，加快礦山地質環境恢復治理和地質災害防治。生態修復本身可以減小地質災害風險，有利于發現地質災害隱患。要以實施重大生態恢復工程為契機，注重發現地質災害隱患，對于大型或者特大型地質災害隱患，要及時轉移群眾，加大資金投入，加強災害治理能力。另外要落實地質災害防治責任機制、多元投資機制、監管機制和群眾參與機制，強化地質災害預警和應急機制，建設地質災害防治體系。

3.5 以完善法律法規為抓手，推動生態文明制度建設

國土資源生態文明建設，需要以完善的法律法規為保障，良好的制度機制為保證，合理的政策為推手。在現有基礎上，需要建立健全符合生態文明要求的國土資源管理法律法規體系，完善建立符合生態文明要求的國土資源管理制度機制，調整、出臺符合生態文明要求的政策。要把生態理念注入到土地管理法和礦產資源法修改中，盡快制定“自然資源保護法”和“自然資源節約利用法”。完善土地用途管制制度，實行礦產資源綜合利用、土地節約集約利用和礦山保護修復獎勵制度，把土地利用、地質災害防治、國土綜合整治納入績效考核。以法律法規為抓手，多舉措推動國土資源生態文明制度建設。

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