完善土地產權制度與促進和諧社會建設——2012年中國土地學會學術年會重要觀點集粹

■ 許 堅

（中國土地勘測規劃院，北京 100035）

2012年中國土地學會學術年會于12月14—15日在杭州市召開，主題為“完善土地產權制度與促進和諧社會建設”。國土資源部副部長、學會理事長王世元同志到會并發表重要講話。浙江省政府王建滿副省長到會并致辭。北京大學林堅教授、成都大學吳建瓴研究員應邀做大會主題報告。會議規模約160人，共收到論文200多篇，經過專家嚴格篩選，有120篇入選年會論文集，18篇獲“2012年中國土地學會學術年會優秀論文獎”，22人在大會或分會場上交流。現將其中重要觀點集粹如下：

1 完善土地產權制度，優化地方政府行為

1.1 現行土地管理制度賦予市、縣地方政府的三大權力是中國經濟發展模式的核心競爭力

有專家認為，現行土地管理制度賦予市、縣地方政府有三大權力：一是通過制定和調整土地利用規劃，擁有決定土地用途的權力；二是壟斷土地一級市場，擁有獨家賣地的權力；三是可以征地，擁有獨家買地的權力。這種政府壟斷土地經營的制度安排為各地市、縣政府快速推動工業化和城鎮化提供了巨大的操作空間，是中國城市化道路的核心，是中國經濟發展模式的核心競爭力。理由1：降低土地的交易費用。工業化、城鎮化所需的基礎設施建設，具有極強的外部化效應，只有政府這樣的操作主體才能形成較為適當的投資回報激勵機制。理由2：提供更為有效的融資信用。城市化速度的快慢，取決于融資的能力。在壟斷土地經營的條件下，政府可以抵押未來的土地增值收益進行融資，也更能夠得到投資者的信賴。理由3：政府壟斷土地經營并不必然就是低效率。雖然在市縣范圍內政府是獨家的土地經營者，但在更大的范圍內某一市縣政府就不是獨家的土地經營者，市縣與市縣之間存在著激烈的競爭，競爭將導致高效率。

1.2 “集體土地上建租賃房”試點應注意解決好五個問題

針對2012年初北京、上海等地獲準開展集體土地上建租賃房的試點這件事，有專家認為，“集體土地上建租賃房”是國家用地制度和保障房制度的突破，同時也給國土資源管理提出了新課題。試點應注意解決好五個問題：一是哪一類集體建設用地可以用來建設租賃房。農村集體建設用地主要有兩類：一類是已經規劃為建設用地但現狀仍為農用地或未利用地的，另一類是現狀已經為建設用地，規劃中也是建設用地的。二是采用什么操作模式。目前有三種模式可供選擇：一是規劃先行模式，二是自己投資、自已建、自已管模式，三是市場化運作模式。三是選擇什么樣的投資主體和收益分配方式。投資主體有三種選擇：第一種是由農村集體自己出資，在自己的土地上建設；第二種是農村集體與第三方合資，包括與原使用土地的鄉、鎮、村企業共同投資或與政府等第三方合作；第三種是由第三方獨立投資，農村集體只負責出地。收益分配存在兩層分配關系，第一層是怎樣確定集體與村民之間的分配比例，第二層是怎樣確定農村集體與其他投資主體之間的分配比例。第四是建租賃房應采用哪些操作、管理程序。第五是租賃房應該怎樣確權登記。

2 完善土地產權制度，實現農民合法權益

2.1 在全國推廣地票交易制度可從六個方面入手

有專家認為，重慶的地票交易制度是公平與效率兼具的土地資源優化配置方式，可從六個方面入手向全國推廣地票交易制度：一是明確政府土地儲備整治機構是地票需求的唯一主體。這可以消除地票落地過程中產生的諸多問題；能壟斷土地一級市場，真正發揮土地的“閘門”作用；可與現行“招拍掛”制度順利接軌，不會對其造成沖擊。二是在初期明確縣級農村土地整治中心作為地票的供給主體。在地票交易的初始階段，由于一系列配套措施不完善，以農民為主體進行宅基地復墾是不現實的，故應在初期明確由縣級農村土地整治中心作為地票的供應主體。當地票交易成熟或農民集體經濟組織有能力組織復墾工作的時候，可再把地票的供給主體交還給真正的權利主體——農民或者農民集體經濟組織。三是開展建設用地計劃指標的交易。這樣可有效避免經濟發達地區因指標不夠用而大量非法用地，欠發達地區指標用不完而年年結轉的現象。通過這種建設用地指標二次分配方式，經濟欠發達地區可以分享到土地在經濟發達地區增值的收益。四是占用耕地的項目全部使用地票。這樣可以避免地方上為爭取無償建設用地指標所帶來的權利尋租等諸多問題，同時也可間接規避劃分公益性用地和非公益性用地的困難，真正實現“占一補一”的管理目標。五是建立面向全國的獨立地票交易所。這比每個省級行政單位都建立一個地票交易所的監督成本低，也有利于嚴格保障耕地復墾質量。因為獨立的地票交易所可以通過建立嚴格的耕地等級鑒定標準，掌握耕地復墾質量認證的核心技術，在此基礎上形成良好的耕地復墾檢驗和認證信譽。六是注重協調多方利益。農民（農戶和集體經濟組織）、政府（地方政府和城市政府）、企業（土地整治機構和開發商）等各方的利益，都應在制度設計中加以考慮。

有專家認為，重慶自身的地票交易制度也需要完善和發展。地票交易主管部門和重慶農村土地交易所應在全面摸清市場供求的基礎上，科學編制年度交易計劃，合理編排每場交易會的土地供應方案。通過控制供應量、交易節奏等措施，建立和完善地票交易市場調控機制，確保交易價格控制在合理范圍之內。另外，從長遠看，還應逐步開放地票交易二級市場。開放地票二級市場有利于緩解地票贖回的壓力，有利于地票價值的發現，對一級市場也能起到積極的推動作用。

2.2 地票可視為是一種新型的地役權

有專家根據“新財產權”理論認為，建設用地指標是政府行政許可的產物，已成為一種稀缺資源，因此，建設用地指標可被視為是一種新財產權。建設用地指標具有物權屬性，但物權的類型和內容應從現行法律中去尋找。按照《物權法》第156條的規定，所謂的地役權是指按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益所享有的用益物權。從重慶地票交易制度的實踐來看，其所交易的是農村集體建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標，而交易的結果一方面是地票申讓方的土地用途受到了限制，另一方面是地票承讓方獲得了將其農用地轉為建設用地的資格，進而可以增進其土地的效益。由此可見，地票交易與地役權的目的具有契合性，因此可以將地票界定為一種新型的地役權。

2.3 農村“三權”抵押存在五大風險

農村“三權”是土地承包經營權、農村居民房屋使用權及林地使用權的總稱。有專家認為，重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，已在全市范圍內開展了以農村“三權”抵押融資為核心的農村金融體系配套改革并取得明顯成效，但也存在五大風險：一是存在法律風險。因為從現行頒布的法律法規來看，并沒有明確指出農村宅基地、農村土地承包經營權、林權可以抵押。二是抵押物不易變現。借款人一旦出現償債風險，金融機構抵押權難以快速處置變現，其債權不能得到有效保護。三是制度設計留有尋租空間。如通過暗箱操作將非農產業劃入“三權”抵押貼息產業；弄虛作假將非“三權”抵押的貸款作為“三權”抵押貸款，套取政府貼息資金；抵押貸款評估人與借款人相勾結，過高評估抵押物，套取更多貸款等。四是存在誘導失信行為。如基層工作人員及金融機構為加速推進“三權”抵押工作，在對農戶、企業宣傳“三權”抵押的責權利時有所偏頗，容易使受眾將“三權”抵押的性質錯誤理解為政府的政策性補貼或福利，從而發生逃、廢債行為；部分借款人不良誠信也在誘引其他借款主體信用降低，造成區域性貸款誠信環境較差。五是存在社會與生態安全隱患。一旦貸款到期無法償還，農民就有可能因無法償還而失去土地的經營權，影響農民的生產、生活；借款人為追求利益最大化，盡快償還貸款，降低生產成本，可能會弱化土壤肥力保持，出現掠奪地力、破壞農田生態環境的問題；在林權抵押貸款中，為變現或獲利，會出現亂砍濫伐現象。因此，農村“三權”抵押還需要進一步的制度創新與完善。

2.4 全面推行征地費用足額預存制度利大于弊

征地費用預存制度是指征(用)地單位在將用地報批材料報給上級國土資源行政主管部門或本級人民政府之前，將預計需要的符合政策、法律要求的征地費用足額預先存入征地費用預存專戶，確保征地費用在有關部門的監督和管理下能及時足額兌現。有專家通過調查后認為，全面推行征地費用足額預存制度，加大了用地單位一次性交費的壓力，可以有效遏止建設用地盲目擴張，使一些土地投機分子望而卻步；可以解決長期以來征地費用拖欠和追繳清欠難的老大難問題，有利于保障被征地農民合法權益不受侵犯；有利于國家和地方財政土地費用的及時足額上繳；有利于用地審批后的管理和建設項目的順利實施；可以有效制約當地政府和有關部門隨意減免或緩繳征地費用；有利于對征地費用的分配和使用情況進行適時有效的監督，從源頭上防治腐敗；有利于落實耕地開墾費、復墾費，保證耕地占補平衡目標的實現。

3 完善土地產權制度，推進城鄉統籌發展

3.1 城鄉統籌發展對集體土地產權制度提出了三點要求

有專家認為，產權制度沒有絕對完美的模式，只有適應了時代需要的才是好的土地產權制度。城鄉統籌發展對集體土地產權制度提出了三點要求：一是土地要素要合理配置。就生產要素而言，集體土地與國有土地無任何差別，統籌城鄉發展需要城鄉土地要素合理配置。一方面城鄉建設所需的建設用地需要合理配置，另一方面對農地經營權的流轉也提出了更多的要求。二是土地財產權要顯現。伴隨著農民從農業轉移到其他產業，其生活方式與生活場所發生變化，部分農民需要進城居住，部分農民需要資金來發展事業，這都需要資金的支持，而土地幾乎是剛脫離農業或初進城農民的唯一的大額財產。三是農業要適度規模經營，提高生產率。即使在農業規模經營、農業生產效率較高的歐洲和北美國家，政府對農業也有大量的政策支持和資金補貼。我國農業以家庭為單位進行生產，規模小，效率低，更需要通過規模化經營等方式提高效率。

3.2 集體建設用地流轉管理中必須重視化解土地粗放利用的風險

法律規定，集體建設用地使用權只有在集體企業破產、兼并等情況下，才可依法流轉。有專家認為，現實情況遠比法律規定的要復雜，一是原有集體所有制企業所在位置不像現在規劃的工業園區那樣集中，即使允許其使用權流轉也不符合集約利用土地這一戰略要求；二是目前多數的集體所有制企業已不復存在，其土地的實際占有者或為集體成員，或為非集體成員，有流轉意愿的企業既不屬于破產也不屬于兼并，在此種情況下流轉的法律依據就顯得不足；三是在教育資源整合過程中，原有存在于農民集體中的一些學校被撤銷，其土地處于閑置狀態，但是現行法律禁止鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地流轉。所以，在集體建設用地使用權流轉管理中，必須重視化解土地粗放利用的風險，引導集體建設用地集約利用。

3.3 農村土地整治資金籌措存在許多問題

有專家通過典型調查后認為，農村土地整治資金籌措存在許多問題：一是土地整治專項資金的收繳規模過低，難以滿足土地整治項目的投資需求。二是農村土地整治規劃不合理、易變動。在實際操作過程中，即使是規劃的微調也會引起土地整治資金的供需變化，影響土地整治資金的保障性。三是忽視利益主體意見，導致資金來源單一、力量單薄，專項資金無法盤活其他涉農資金和社會資金。四是土地整治資金的分配缺乏公平性，往往是“先到先得、先松后緊”，對于土地整治重點區縣和重點項目的資金保障支持力度不夠，并且經常出現資金挪用問題。

3.4 北京土地節約集約程度不高，城鄉二元結構差異明顯

有專家經過實證研究后認為，北京的土地節約集約程度不高，農村用地效率明顯低于城市，如北京地均GDP雖持續增加，但和國內外部分城市比較仍有一定差距；人口密度分布具有自城區向郊區，自平原區向山區逐漸減少的圈層分布特征，人均城鄉建設用地同樣呈現這樣的圈層分布特點；人均建設用地城鎮為94m2，農村為412m2，人均產業用地城鎮約為32m2，農村達到120m2；全市尚有56Km 2的廢棄沙石坑，此外還有一定規模的廢棄礦山、閑置地等。專家認為，2020年北京的人口承載力約在2100-2200萬人左右，在土地利用達到極限的情況下，人口承載力約在2500萬-2900萬人左右。

3.5 武漢城市圈農地城市流轉效率逐年降低

有專家構建了基于數據包絡分析（DEA）方法的農地城市流轉效率評價模型，對武漢城市圈及所轄各城市進行了實證研究，結果表明：由于農用地資源無效投入大幅增加，近三年武漢城市圈農地城市流轉效率逐年降低。專家認為，由于農地城市流轉過程復雜，至今學術界就農地城市流轉效率評價沒有一個確定的標準。運用區域GDP的變化來反映農地城市流轉效率的柯布-道格拉斯生產函數方法也值得懷疑。而運用DEA方法的好處在于它運用生產前沿面理論，以所有觀測樣本數據構造包絡面，并不涉及具體生產函數的假設，測算的效率值也是相對效率，可以有效地避免柯布-道格拉斯生產函數法存在的弊端。