世界城鎮化的發展趨勢與我國城鎮化的健康推進

孟春 高偉

黨中央國務院高度重視城鎮化，十八大報告將城鎮化列為未來20年我國實現“新四化”的一項重要內容，提出堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。2013年《政府工作報告》又提出城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，與農業現代化相輔相成。“他山之石，可以攻玉”。本文研究世界城鎮化的發展趨勢和主要模式，分析其經驗和教訓，希望能對我國城鎮化健康發展有所借鑒。

一、世界城鎮化的發展趨勢

在人類文明史上，城市的發展至少有五千年，但早期發展極其緩慢，到1800年，城市人口僅占世界人口的2%。工業革命后，隨著生產力的發展，歐洲加快了城鎮化的步伐。伴隨著全球化和科技進步，全球治理的內涵和模式正孕育深刻變革，各國民主權利和平等意識普遍增強，這些因素相互反饋和互動對城鎮化產生深刻影響，并使城鎮化呈現以下新趨勢：

1.城市在國民經濟中的地位越來越重要。人類經濟社會活動的空間分布結構已經進入了以城市為主的新階段。按照聯合國的統計和預測數據，從2011年到2050年全球將新增人口23.32億人，城市人口增長26.2億人。全球農村地區人口數量及其占總人口的比例都將在2020年前后開始絕對降低。

2.發展中國家城鎮化速度普遍快于發達國家。發達國家的人口城鎮化率接近飽和，未來起伏不大。從較長時期看，發達國家城市人口的絕對規模將隨著人口負增長而出現負增長，不動產價格的長期走勢可能趨于下降。發展中國家的城鎮化步伐將明顯加快，城市人口的絕對規模也將穩定增長，住房等不動產價格將上升。

3.大都市區扮演重要角色。在現有技術和產業條件下，發達國家一些大都市地區的擴展可能觸及上限，而發展中國家將出現一批新的大都市群。目前，世界上1000萬人口以上的特大城市有19個，預計到2015年增加到23個，其中超過2000萬人的大城市將有5個。美國三大都會區的GDP占全美國的67%，日本三大都市圈GDP占全日本的70%，我國大陸三大城市經濟圈GDP總量占全國的38%。

4.新技術革命將產生深刻影響。發達國家中一些面臨衰落的大城市，有望因尖端制造業的發展而煥發新的生機。對于發展中國家，能否從新技術突破中受益，取決于產業水平和技術能力與最前沿國家的差距有多大。

5.城市競爭力日益取決于多元因素。OECD的研究表明，由于各產業部門中聚集經濟的重要性差異較大，且不同城市的產業構成不盡相同，所以不存在最優城市規模。單體城市的競爭力將日益取決于價值鏈上的各個參與方、企業及其內部各部門、供應商和客戶之間的溝通、合作的效率和質量，取決于單體城市在城市網絡中所處的地位和核心優勢。

6.人民群眾的權利和平等意識日益增強。這將導致各國城市中業已存在的二元結構問題，有可能演變為社會問題，所以呼喚包容性城市發展政策。

二、城鎮化的主要國際模式

發達國家城鎮化已有200多年歷史，是發達國家現代化的基本內容和重要標志。二戰后，一些發展中國家也加快了城鎮化進程，也形成了多種多樣的城鎮化模式。

1.歐洲模式

歐洲城鎮化積累了許多經驗。1600年，整個歐洲只有1.6%的人口居住在城市。18世紀英國工業革命帶來最早的城鎮化浪潮，歐洲城鎮數量和城鎮人口呈爆炸式增長，歐洲的社會生活也發生了巨大變化。歐洲城鎮化獨具特色，總體比較注重合理的空間布局、基本公共服務和城鎮的多樣性。當然，歐洲的城鎮化過程也有不少教訓。

一是城鎮化與工業化是同步推進的。1851年，英國城市人口超過總人口的50%，成為世界上第一個實現城鎮化的國家，如果從1760年產業革命算起，英國實現城鎮化用了90年。德國的城鎮化和工業化是在德意志帝國崛起后完成的，在國家威權的推動下，從1871年到1910年，德國用不到40年就實現了工業化和城鎮化。法國的城鎮化相對緩慢，主要是因為其農業在其國民經濟中比重較高。

二是普遍重視歷史傳統，保護文化遺產。巴黎、倫敦、羅馬等世界名城雖然發展模式不一，但總體上保持了歷史風貌，文化品位較高，吸引了世界各地的游客和投資者。當然也有負面例子，比如布魯塞爾。20世紀六七十年代，為加快城鎮化，吸引外資，布魯塞爾市政當局曾大興土木，拆掉了許多古老建筑，代之以清一色的辦公樓或住宅樓，缺乏特色。

三是加強管理和服務。20世紀以前，由于人口迅速膨脹、失業與貧困問題嚴重，多數歐洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和貧民聚居等社會問題。直到政府全面介入城市管理和公共服務，這些社會問題才得以緩解。這表明，城鎮化意味著政府職能的擴大與轉變，城市管理與公共服務成為政府日常行政的主要內容，要避免走“先出問題再治理”的老路，減輕城鎮化進程中負面效應的沖擊。

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四是法律先行。歐洲國家在城鎮化過程中普遍重視法律建設。早在1866年，英國就通過了《環境衛生法》，為政府治理城市環境衛生提供法律依據。此后，英國制定了一系列與城市公共衛生、治安管理和貧民救濟有關的法律，使政府的城市管理與公共服務工作有法可依。德國城鎮化早期面臨嚴重的住房短缺問題。對此，德國政府建立了市民廣泛參與的住宅建設制度，規定政府制定的城市規劃和建筑方案須交由全體市民討論修改，然后在警察局備案，房地產開發商的建設方案必須符合規劃才可動工。

五是因地制宜，形式多樣。歐洲各國的城鎮化模式是由其特定的政治、經濟、文化因素決定的，差異很大。在英國工業化過程中，政府對工業布局不加行政干預。這使得英國的城市發展更多地圍繞工礦區展開，新興工業城市一般有比較便捷的運河、港口、鐵路等交通優勢。相比之下，法國小農經濟勢力較強，工業化進展較慢，而且工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統政治中心城市周圍。所以，法國的城鎮化主要是通過這些城市的擴張實現的，小城鎮直到二戰之后才有所發展。與英法不同，在德意志帝國建立之前，德國是由38個各自為政的小邦國組成的。由于這些邦國都有各自的政治、經濟中心城市，從而使德國的城鎮化可以比較均勻地在全國鋪開，布局較為合理。可見，任何國家的城鎮化都不是在一張白紙上進行的，政府應因地制宜，綜合考慮經濟規律和其他因素的影響，推動城鎮布局合理化。

2.美國模式

美國城鎮化的最突出特點是以大城市群建設為主體，構建多層次城鎮體系。大都市區在20世紀出現后，很快就成為美國城市發展的主導趨勢之一，大都市區的數量不斷增加，規模急劇擴大，大都市區人口在全國人口中的比例也迅速提高。1910年，美國大都市區的數量還只有58個，人口比例只有31%；到1940年，大都市區的數量增加到140個，人口比例上升到48%，美國已基本成為一個大都市區化的國家。從地區分布看，全國形成了三大城市群：東北部城市群包括波士頓、紐約、華盛頓、費城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮，綿延700公里，寬約100公里，是美國第一大城市群，都市化程度很高；第二大城市群分布于五大湖南部，從密爾沃基開始，經過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡；美國西海岸的加利福尼亞州分布著第三大城市連綿帶，它北起舊金山灣區，經洛杉磯、圣地亞哥直到墨西哥邊境。三大城市群成為美國的政治、經濟、文化中心，在其輻射帶動下，大量的小城市（鎮）獲得了快速的發展，美國在城市空間布局上形成了層次分明、定位明確、功能互補的城鎮體系。

20世紀40年代后，隨著經濟的發展和汽車的普及，美國許多城市人口移居到郊區，城市空間結構發生顯著變化，由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉變。在空間格局上表現為城市沿公路線不斷向外低密度蔓延。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，促進了城市與郊區、鄉村之間發展差距的縮小，但也帶來諸多問題，包括大量森林、農田、綠地被占用，造成土地資源的浪費和生態環境的破壞；工作地與居住地的距離越來越遠，在耗費通勤時間的同時，大幅度提高了能源消耗；居住區過于分散，商業服務、文化教育等設施難以配套，加大了基礎設施建設的成本；老城區破舊，設施得不到更新，商業服務、文化教育、休閑娛樂的優勢得不到很好發揮等。

20世紀90年代以后，美國政府、城市規劃者、學者和居民都開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”（Smart Growth）的概念。其主要內容包括強調空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張；鼓勵乘坐公共交通工具和步行；加強土地利用的混合功能，保護開放空間和創造舒適的環境；通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會的協調。

3.拉美模式

總體而言，拉美城鎮化具有明顯的趕超特點，有的國家甚至是“失控”，出現了一系列社會問題和城市病，很多學者將“過度城鎮化”帶來的一些社會問題稱為“拉美陷阱”或“拉美化”。在拉美的經濟增長中，城鎮的貢獻率大約是50%，但“過度城鎮化”導致該地區出現收入分配嚴重不公和兩極分化、貧困發生率和失業率居高不下、住房緊張與貧民窟問題突出、醫療和教育資源不足等社會問題。這些社會問題又反作用于經濟政策和經濟增長，帶來巨大的負面影響，使拉美成為“中等收入陷阱”的典型案例。

造成“拉美陷阱”的原因很多，筆者認為很重要的原因是：二戰后，多數拉美國家為了擺脫依附于發達國家不平等的國際經濟秩序，長期實行進口替代的工業化戰略，放棄了比較優勢，導致工業化發展不足。因此，多數拉美國家工業吸納勞動力的能力十分有限，大量進城農民無法在工業中就業，而只能進入低端的餐飲、批發零售、家政等簡單的生活服務業。生活服務業雖然也是第三產業，但附加值低，無力在結構和質量上持續發展以支撐城鎮化。

4.東亞模式

從1950年到2011年，東亞地區城鎮化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62個百分點，而同期世界城鎮化率年均提高幅度僅為0.37個百分點。由于發展階段和條件不同，東亞國家城鎮化模式和特點存在較大差異，其中比較有特色的是日本和韓國。

一是日本高度集中型城鎮化。二戰之后，日本依靠工業化的強力推動，迅速邁入高速城鎮化的軌道。由于國土狹窄、人口密集，開發空間有限，日本采取了高度集中型城鎮化模式，對少數幾個都市圈實行優先集中開發，日本的人口、產業和城鎮也就高度集中在東京、大阪和名古屋三大都市圈。這三大都市圈面積僅占日本國土面積的14.4%，但人口和國內生產總值占全國的50%以上。尤其是首都東京，現已集聚3722萬人口，占全國總人口的29.4%。2011年，日本城鎮化率已達91.3%。

這種高度集中型城鎮化模式，加快了日本工業化進程，有力支撐了戰后日本經濟的高速增長，但也帶來一些矛盾和問題：大都市區急劇膨脹，住房緊張、地價高昂、交通擁擠、遠距離通勤和生活環境惡化；在農村和邊緣地區，空心化、高度老齡化、勞動力不足、新娘短缺等問題突出，出現了一批老齡人口超過村莊總人口50%的“極限村落”。針對這些問題，日本投入巨資加強都市圈交通體系建設和環境綜合治理，大規模發展衛星城市，積極引導人口、產業和功能疏散，并取得一定成效，其都市圈環境、交通狀況得到改善。但交通狀況的改善又增強了對人口的吸納能力，加劇了都市圈內工作地與居住地的分離，導致通勤成本和房價不斷攀升。

二是韓國大城市主導型城鎮化。與日本相似，韓國也是依靠工業化驅動快速實現城鎮化的范例。速度快是二戰后韓國城鎮化的重要特點。從1965年到1990年，韓國城鎮化率從32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66個百分點，僅用20多年時間就完成了美國近90年才走完的城鎮化歷程。之后，韓國進入高度城鎮化時期，逐步形成都市圈、城市群和城市帶。到2011年，韓國城鎮化率達到83.2%，高于較發達地區的平均水平。

為了追趕發達國家，韓國長期奉行“工業為主、大企業為主、大城市為主”的政策，依托工業化優先發展大城市，依托既有城市集中布局工業，使得人口和產業向少數大城市高度集聚。特別是以首爾為核心的首都圈，國土面積僅占全國的12%，但一度集中了韓國近一半的人口、近六成的制造業和七成的國內生產總值。這種以首都圈為核心、大城市主導型的城鎮化適應了韓國二戰后的追趕戰略，有利于迅速提升國際競爭力，充分發揮集聚經濟效應，但也加劇了地區間發展的不均衡。有鑒于此，韓國先后編制了四次國土綜合規劃和兩次首都圈整備計劃，制定實施新都市計劃和地方都市圈戰略，積極引導人口、產業和機構擴散，對緩解首都圈的過度集聚起到了重要作用。

三、借鑒國際經驗推進我國城鎮化的具體建議

從國外城鎮化的趨勢看，城鎮化是實現現代化的必由之路。我們要毫不動搖地堅持走城鎮化的道路，這是擴大內需的戰略重點，是調整經濟結構的重要抓手，是推動區域協調發展的強勁動力，是解決“三農”問題的根本途徑。同時，借鑒國際經驗，推進城鎮化發展一定要立足我國國情，既要借鑒各國城鎮化的成功經驗，又要摒棄它們失敗的教訓，既要積極推進、盡力而為，又要穩妥審慎、量力而行。當前和今后一個時期，建議重點做好以下幾個方面的工作：

1.促進城鎮化和工業化的良性互動，努力創造就業機會

國際經驗和教訓表明，工業化是城鎮化的根本動力，城鎮化又可帶動工業化，為工業化提供發展載體。實現二者良性互動，關鍵在于大力推動各類產業發展，提升就業帶動能力。要順應世界科技產業變革的新趨勢，加快發展戰略性新興產業，搶占國際競爭制高點。注重依靠先進科技，大力改造提升傳統產業。引導產業向城市和園區集中，促進企業集聚發展。加強政策引導和體制機制創新，大力發展生活性服務業和生產性服務業，充分挖掘和釋放其中蘊含的發展潛力。我們要努力形成以高新技術產業為引導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業結構新格局。

2.加快政府職能和角色的轉變

發達國家的城鎮化基本是由市場主導的，在城鎮化的過程中，政府的作用被限制在“守夜人”角色上。盡管在市場失靈時，政府“有形的手”干預力度越來越大，干預的范圍也越來越廣，但其本質并未脫離市場主導的軌道。中國城鎮化的特征是政府主導、大范圍規劃、整體推動，這也是我國城鎮化與歐美國家最主要的區別。我國在推動城鎮化過程中，既要強調市場機制的作用，又要注重政府的引導作用，尤其要重視規劃的作用，通過規劃引導城鎮化健康發展，實現城鄉一體化的發展目標。同時政府要盡快從城鎮化的“主角”地位上退下來，將主要工作放在制度建設、法律保障和經濟社會服務方面上來。與此同時，市場應該在城鎮化過程中充當真正的“主角”，讓市場機制在資源配置方面發揮決定性的作用，以實現城鎮經濟社會的最優效應。

3.堅持因地制宜，不搞“一刀切”

由于國情千差萬別，世界各國城鎮化道路差別較大，沒有現成的模式供我們照搬照抄。我國是一個擁有13億人口的大國，所面臨的國土、資源、生態、環境等問題的壓力，不僅高于全球平均水平，也高于與我們水平相同的發展中國家。我國區域差異大，不同地區城鎮化條件、發展水平和發展階段不同。因此，我們要根據各地經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎，合理確定各地城鎮化發展的目標，加強城鎮體系的規劃工作，抓緊制定城鎮化發展中長期規劃，因地制宜地制定城鎮化戰略規劃及相關政策措施，促進大中小城市和小城鎮協調發展，特別是要提高中小城市集聚產業和人口的能力。要促進城鎮化與區域經濟發展水平相適應，與區域的人口資源環境條件相協調。另外，城鎮化不是放棄新農村建設，也不是城鄉差距拉大的過程，城鎮發展應該與農村發展相協調，充分發揮城市對農村的帶動作用。

4.合理控制城鎮化的速度

城鎮化的速度取決于多方面的環境和條件，不以人的主觀意愿而轉移。我們不能重蹈發達國家和一些發展中國家對大城市發展失控、造成惡果后再使城市空心化的覆轍。在各國1990-2009年的城鎮化過程中，起點高于50%的國家年增長率，除阿爾及利亞外，都在2.6%以下。我國城鎮化率的目標是到2020年達到60%，目前是52%，從現在起我國只要保持年均0.9%的增速就能實現預期目標。而過去10年我國城鎮化的增速是1.3%。這意味著我國不用刻意追求城鎮化的增速。根據國際經驗，城鎮化過程中大城市的人口總量控制是重點，百萬人口以上的大城市占城市人口總量應低于40%，最大城市人口不宜超過2500萬。大城市要特別注重高端產業創新，中小城鎮特別注重特色化，同時重視衛星城和中小城鎮的發展。

5.把城鎮化與社會保障緊密結合起來

從歐洲經驗看，要通過城鎮化推動經濟發展，政府首先要樹立以人為本的城市管理和公共服務理念，建立健全現代社會保障和公共服務體系。目前我國城鎮化中存在的突出問題是大量農民工“半城鎮化”，2011年我國城鎮化率中常住人口和戶籍人口“剪刀差”為16.6個百分點，在城市打工生活的農民工不能實現市民化，難以享受城市的基本公共服務，生活水平較低，消費能力較弱。中央經濟工作會議提出城鎮化要“有序推進農業轉移人口市場化”，這是正確的，因為城鎮化的核心是人的城鎮化，我們要以此為契機，創新社會管理，增加基本公共服務支出，建立城鄉統一的基本公共服務體系，使進城農民在就業、醫療、住房、教育、培訓等方面擁有和城市群體同等的社會福利待遇。

6.走集約節地、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路

我國是個能源資源比較緊缺的國家，制約我國城鎮化發展最大的挑戰是自然資源和生態環境。以水資源為例，目前我國667個城市中有400多座供水不足，114座嚴重缺水。另外我國人均耕地僅為世界平均水平的40%，人均石油和天然氣可采儲量僅為世界平均水平的7%，礦產資源也遠低于世界平均水平。但現實情況是，我國土地的城鎮化明顯快于人口城鎮化。過去一個省會也就占地約200平方公里，而現在一些省會的一個新區就占地300-400平方公里，圈地速度太快。比較各國模式，資源比較豐富國家（如美國、俄羅斯、加拿大）的城鎮化模式難以適用我國，日韓等國的集約化發展模式更值得關注。我國宜走節約土地、水、礦產、能源資源的城鎮化道路，加快建設資源節約型城鎮、低碳型城鎮和緊湊型城鎮，提高城鎮資源利用效率。摒棄單純依靠房地產開發、大挖大建、不顧城市資源和環境承受力的粗放式建設，千方百計防止各種“城市病”。確立新的城市生態觀，推行綠色發展，提倡綠色生產、生活和消費方式。