基于費-效分析框架的國家節(jié)能減排政策績效評價研究——以山東省為例＊

雷仲敏 周廣燕 邱立新

節(jié)能減排是我國較長一段時期內(nèi)著力推進和實施的一項重大國家戰(zhàn)略，為此，國家有關部門從“十一五”以來分別從不同方面制訂了一系列的政策措施給予支持。節(jié)能減排政策評價就是通過對政策實施過程及其效果的評價，及時發(fā)現(xiàn)節(jié)能減排政策執(zhí)行過程中存在的問題，促使決策者適時作出政策調(diào)整，改善政策執(zhí)行行為。

文獻檢索表明，目前對我國節(jié)能減排政策的政策屬性以及政策效應進行評價的文獻較少。特別是從公共政策屬性出發(fā)，運用公共政策評價的思路和方法，對我國節(jié)能減排戰(zhàn)略的實施情況進行政策效果評價的研究幾乎還是空白?，F(xiàn)有的評價研究大多僅僅關注政策目標的實現(xiàn)，把政策目標、政策影響和政策收益三個維度結(jié)合起來進行綜合評價的文獻尚未看到。本文試圖從研究節(jié)能減排政策的公共政策屬性角度出發(fā)，運用公共政策評價的理論和方法對我國節(jié)能減排政策進行綜合評價。

一、理論框架和概念基礎

（一）節(jié)能減排政策的政策屬性

公共政策是政府等社會公共權(quán)威為實現(xiàn)社會目標、解決社會問題而制定的公共行動計劃、方案和準則，它具體表現(xiàn)為一系列的法令、策略、條例、措施等。公共政策應包含以下四個方面的內(nèi)涵：第一，公共政策是一種公權(quán)決策行為，它不同于個人決策，而是面向全社會的公共決策；不同于一般的組織決策，而是一種政府決策；不是社會中的微觀決策，而是一種宏觀決策。第二，公共政策是一種公權(quán)選擇行為，政策主體以選擇那些能夠?qū)崿F(xiàn)社會價值目標的行動方案為決策選擇準則。第三，公共政策是政府等社會公共權(quán)威部門為解決特定時期內(nèi)的特定社會問題而作出的選擇，解決社會問題是政府的重要職責，因而也必然是政府公共政策的重要內(nèi)容。第四，公共政策是政府等社會公共權(quán)威機構(gòu)向全社會發(fā)布的行為準則。公共政策作為一種行為規(guī)范和行為準則，是保障社會價值目標得以實現(xiàn)的重要手段［1］［2］。

節(jié)能減排政策是政府為維護國家能源安全、綜合整治環(huán)境污染而制定和采取的以節(jié)約能源和減少污染物排放為目的的社會行為規(guī)范及行為準則。由定義可以看出：節(jié)能減排政策是由政府制定的，不是社會某一個人或組織的決策，是一種政府行為。節(jié)能減排政策是以節(jié)約能源和減少污染物排放為目的而制定的，具有特定的價值取向，是為了滿足社會公眾的利益，而不是某個利益集團的利益。節(jié)能減排政策是為解決我國當前面臨的能源短缺和環(huán)境污染等特定社會問題而制定的，是政府通過立法程序頒布的一系列法律、條例、規(guī)范、辦法和通知等的總稱，包括財稅政策、投融資政策和價格政策等。

可見，節(jié)能減排政策完全具備公共政策所限定的四個屬性，是綜合協(xié)調(diào)多元化主體利益關系，促進社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，以保障社會公眾利益為目的而制訂的。

（二）節(jié)能減排政策評價的內(nèi)涵與外延

政策評價亦稱政策評估，是政策執(zhí)行全過程中的一個重要環(huán)節(jié)。也是判斷政策是否調(diào)整、延續(xù)還是終止的重要依據(jù)，是政策運行科學化的重要保障。從政策評價的內(nèi)容看，主要有政策方案可行性評價、政策執(zhí)行過程評價和政策預期效果評價等三個方面。基于節(jié)能減排政策的特點，本文將政策評價的著眼點放在政策效果評價上。政策效果一般包括直接效果、附帶效果、潛在效果和象征性效果。在公共政策評價中，政策效果評價主要包括以下內(nèi)容：公共政策預定目標的實現(xiàn)程度、公共政策的非預期影響、投入公共政策的直接成本與間接成本和公共政策所取得的收益與投入成本之間的關系等［3］。根據(jù)節(jié)能減排的政策屬性，本文將節(jié)能減排政策評價的內(nèi)容限定為：政策目標評價、政策影響評價和政策收益評價，并按照有無比較的分析框架來展開。

1.節(jié)能減排政策目標評價

節(jié)能減排的政策目標包括節(jié)能目標和減排目標。目標評價主要檢驗節(jié)能減排政策的政策產(chǎn)出與預期目標的吻合程度，從目標實現(xiàn)情況來反映節(jié)能減排政策效果。其手段為通過對政策目標預期值和政策最終目標實現(xiàn)值進行比較，來綜合分析評價節(jié)能減排政策的各指標完成情況；目的是檢驗能否完成“十一五”規(guī)劃的節(jié)能減排目標。

2.節(jié)能減排政策影響評價

節(jié)能減排的政策影響是通過政策手段促使資源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率發(fā)生變化。資源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率能夠描述和反映經(jīng)濟與環(huán)境、資源的關系，能從資源產(chǎn)出和環(huán)境產(chǎn)出兩個角度來科學地衡量節(jié)能減排政策的效果。政策影響評價是通過比較政策評價期內(nèi)資源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率的變化來衡量檢驗政策效果執(zhí)行的。

3.節(jié)能減排政策收益評價

節(jié)能減排政策收益評價是通過比較政策評價期內(nèi)政策凈收益的大小來反映節(jié)能減排政策的宏觀效果。根據(jù)國民經(jīng)濟分析評價的基本理論和方法，首先需要確定節(jié)能減排政策費用-效益的基本構(gòu)成。

節(jié)能減排政策費用。節(jié)能減排政策的政策費用包括直接費用和間接費用兩類。直接費用包括節(jié)能減排專項資金投入、稅收優(yōu)惠和政策性耗費支出三部分。間接費用包括工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金、低耗能產(chǎn)業(yè)培育的投入資金。其中：節(jié)能減排專項資金投入主要包括中央和地方政府財政安排的節(jié)能節(jié)水專項資金、污染減排專項資金。稅收優(yōu)惠是節(jié)能減排政策重要的投入組成，包括國家為支持資源綜合利用產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源行業(yè)而制定的給予減免稅等稅收優(yōu)惠政策造成的稅收減免數(shù)額。政策性耗費支出主要指政策的制定費用和實施節(jié)能減排政策的相關行政事業(yè)費用支出。政策制定費用包括政策出臺前的所有支出，如社會調(diào)查支出、資料分析支出、政策設計支出以及與政策制定相關的各種費用支出；實施節(jié)能減排政策的行政事業(yè)費用支出指各行政單位為保證節(jié)能減排政策順利實施而付出的費用，包括政府工作人員工資等各項行政支出。

節(jié)能減排政策效益。節(jié)能減排政策效益包括節(jié)能的政策效益和減排的政策效益，這兩種政策效益又有直接效益和間接效益之分。節(jié)能政策直接效益一方面體現(xiàn)在節(jié)約單位能源創(chuàng)造的國民財富增長上，另一方面體現(xiàn)在單位能源開發(fā)所需要的投資；間接效益則包括全社會為實現(xiàn)節(jié)約單位能源所需要的平均投資額和為治理單位能源排放污染物所需要的投資。減排政策的直接效益包括減少單位排放污染物所造成的經(jīng)濟損失以及資源綜合利用所創(chuàng)造的收益；間接效益則包括全社會為實現(xiàn)減少單位污染物排放所需要的平均投資額［4］。

二、實證分析：山東省“十一五”時期的節(jié)能減排政策評價

（一）評價指標體系

本文在參照和借鑒國內(nèi)外有關公共政策評價指標體系的基礎上，根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出的節(jié)能減排目標，分別從政策目標、政策影響和政策收益三個方面設計了由3個一級指標、4個二級指標和13個三級指標所組成的節(jié)能減排政策評價的指標體系，見表1。

（二）數(shù)據(jù)來源及計算依據(jù)

1.基礎數(shù)據(jù)來源

（1）基礎數(shù)據(jù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接來自《山東省統(tǒng)計年鑒》、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《環(huán)境公報》和《環(huán)境年報》。其他數(shù)據(jù)根據(jù)專業(yè)學術報告、專家調(diào)查和政府網(wǎng)站歸納整理得出的。其中：2009年的部分數(shù)據(jù)和2010年的全部數(shù)據(jù)為根據(jù)趨勢預測出的數(shù)據(jù)。其他數(shù)據(jù)基礎見表2。

表1 節(jié)能減排政策評價指標體系

表2 單位能耗污染物排放系數(shù)（千克/噸標煤）

（2）政策目標實現(xiàn)度的計算。依據(jù)政策目標實際值，取2005年為基準年，2010年為目標年，除單位GDP能耗按山東省“十一五”規(guī)劃的細化目標外，其余的指標每年的變化情況按平均法獲得，可得出2006-2010年的指標的目標值，定義目標實現(xiàn)度為指標的實際值與指標目標值的比值，可得出2005-2010年的目標實現(xiàn)度。其中：萬元工業(yè)增加值用水量取值為規(guī)模以上工業(yè)萬元工業(yè)增加值用水量；節(jié)能量為全省重點考核的千戶重點用能工業(yè)企業(yè)主要產(chǎn)品生產(chǎn)實現(xiàn)的節(jié)能。

（3）政策影響指標的計算依據(jù)。以2005年為基年，效率差依據(jù)報告年的效率和基年效率作差得到，2009、2010年為預測數(shù)據(jù)。

2.政策費用—效益指標的計算

（1）政策費用的構(gòu)成及計算依據(jù)。根據(jù)前文中已經(jīng)提到政策費用的構(gòu)成，鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文的政策費用僅考慮專項支出和稅收減免兩部分。其中專向支出數(shù)據(jù)來自于山東省財政廳的2006-2010年的《關于山東省2009年預算執(zhí)行情況和2010年預算草案的報告》等報告，稅收減免數(shù)據(jù)來自于山東省經(jīng)濟和信息委員會2006-2009年全省資源綜合利用和環(huán)保產(chǎn)業(yè)情況等通報。

（2）政策效益的構(gòu)成及計算依據(jù)。由于節(jié)能減排政策的綜合實施，減少了能源消耗和污染物排放，因而一方面減少了為實現(xiàn)節(jié)能減排所需要的直接投資，另一方面也減少了污染物造成的經(jīng)濟損失。本文主要采用已有的歷史數(shù)據(jù)和他人的研究成果數(shù)據(jù)，利用直接市場法來對環(huán)境價值進行衡量。按直接市場法估算的二氧化硫排放的污染治理費用，高估計值為8000元/噸，低估計值為3300元/噸，本文取其兩者的平均值即單位二氧化硫的治理費用為5650元。燃用我國1噸煤炭產(chǎn)生氮氧化合物為9.08千克，氮氧化合物的經(jīng)濟損失按酸雨損失中二氧化硫占90%，氮氧化合物占10%推算得出；煙塵的經(jīng)濟損失是以1993年我國煙塵污染損失60億元為參照，考慮了價格指數(shù)折算成2000年的煙塵污染損失為373.33元/噸。單位污染物治理費用見表3。

表3 單位能耗污染物治理費用（元/噸）

按照“十一五”規(guī)劃的節(jié)能減排目標，根據(jù)效益不能重復計算的原則，考慮到削減化學需氧量產(chǎn)生的效益已被包含在減排污水產(chǎn)生的效益中，因此，減排效益僅包括減排二氧化硫、污水和固體廢棄物這三部分效益：

第一，節(jié)能效益。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會能源研究所關于《節(jié)能及可再生能源發(fā)展基金研究》的研究報告：每形成一噸標準煤節(jié)能能力的投資需求為1500元，也就是說全社會為節(jié)約單位能源所需要的平均投資額為1500元/噸標準煤①。根據(jù)我國的一次能源消費結(jié)構(gòu)：煤炭比重約為70%，石油比重約為20%，天然氣比重約為3%，其他一次能源比重約為7%。參照單位能耗污染物排放系數(shù)表（表2），可以估算出每治理單位能源排放污染物所需要的投資為130.08元。另根據(jù)單位煤炭的投資費用為524元/噸標煤，油氣的單位投資費用為4000元/噸標煤，由一次能源消費構(gòu)成可計算得出單位標煤開發(fā)所需要的投資為1166.8元。

第二，減排二氧化硫效益。根據(jù)國務院批復的《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》提出的投資967億元，建設二氧化硫綜合治理項目550項，形成二氧化硫削減能力387萬噸/年的有關數(shù)據(jù)，估算每削減1噸二氧化硫需2.5萬元②的平均投資額。

第三，減排污水效益。據(jù)有關學者就污水排放對人體健康、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等造成的危害而導致的經(jīng)濟損失的研究結(jié)果：山東省2005年污水造成的經(jīng)濟損失達356.98億元［23］，當年山東省污水排放量為280377萬噸，即每排放一噸污水造成的經(jīng)濟損失為0.0013萬元。每削減1噸化學需氧量按4.4815萬元③的平均投資額計算。污水經(jīng)處理后，污水排放量的減少會消除污水排放造成的經(jīng)濟損失。同時，污水經(jīng)處理后的水能被作為中水使用，主要用于工業(yè)用水或者綠化使用，這可進一步減少潔凈自來水的耗費。因此，本文減排污水收益既包括避免污水造成的損失所反映的收益，也包括節(jié)水收益。關于再生水的定價，北京市再生水定價為1.00元/立方米，另外有學者對西安市的再生水定價做了研究，優(yōu)惠的再生水利率按4%測算，則再生水的近期價格為1.55元/立方米，遠期價格為1.37元/立方米［5］。本文參照上述研究結(jié)果，取三者的平均值作為再生水的影子價格1.31元/立方米。污水集中處理量=廢水排放量*污水集中處理率，取污水回用率為20%。

第四，工業(yè)固體廢棄物減排效益。據(jù)學者對山東省環(huán)境污染損失的評估研究：山東省2005年工業(yè)固體廢棄物為9175萬噸，測算出工業(yè)固體廢棄物造成的經(jīng)濟損失達95.31億元［6］，取一噸工業(yè)固體廢棄物造成0.01萬元損失計。工業(yè)固體廢棄物綜合利用創(chuàng)造的國民經(jīng)濟財富，可根據(jù)固體廢棄物利用效率和固體廢棄物綜合利用量來測算。

政策費用—效益構(gòu)成見表4，其中社會折現(xiàn)率i=10%。

3.評價方法

參照專家意見，本文采取等權(quán)重法對各指標賦權(quán)，然后運用內(nèi)插打分法對各指標進行無量綱處理來確定各指標的得分，最后采用綜合指數(shù)法來計算總評分，根據(jù)分值的大小來對節(jié)能減排政策進行評價。得分情況見表5。

表4 歷年來政策費用-效益構(gòu)成表 單位：億元

表5 節(jié)能減排政策績效評價指標標準化數(shù)值

三、評價結(jié)果分析

（一）總體效果評價

依據(jù)表5中的評價結(jié)果，利用折線圖可以描述出山東省節(jié)能減排政策從2006年到2010年的績效曲線，如圖1所示。

從圖1我們可以看出，山東省“十一五”時期節(jié)能減排政策總體績效大于0，且呈不斷提高的趨勢，可以說明政策的實施產(chǎn)生了良好的效果，而且效果越來越好。2006年、2007年和2008年的政策績效值分別為1.09、4.15和4.83，預計到2009年和2010年政策績效值分別能達到7.02和8.06。與2006年相比，2008年政策績效是2006年的4.43倍，到2010年政策績效能達到2006年的6.39倍。

（二）專項效果評價

1.政策目標

“十一五”時期政策目標變化情況見表6，政策目標效果圖見圖2。從圖2中可以看出，“十一五”時期的五年間，2006年、2007年和2008年政策績效值分別為3.27、2.50和4.25，預計到2009年和2010年政策績效值分別為6.86和7.52。與2006年相比，2008年的政策績效值是2006年的1.30倍，到2010年績效值預計能達到2006年的2.3倍，預計2010年目標完成情況最好。

表6 政策目標指標實際值、目標值和目標實現(xiàn)度變化表

從節(jié)能減排總目標完成情況來看，截至2008年，萬元生產(chǎn)總值能耗、萬元工業(yè)增加值用水量、二氧化硫排放量、化學需氧量排放量和污水集中處理率這五項指標已實現(xiàn)了節(jié)能減排目標，占目標指標總數(shù)的83.33%；預計到2010年，僅有萬元工業(yè)增加值用水量、二氧化硫排放量、化學需氧量排放量、污水集中處理率四項指標能實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標，占目標指標總數(shù)的66.67%。從各年度指標完成情況上來看，2006年僅完成6項考核指標中的1項，2007年完成了3項，2008年完成5項，預計2009、2010年能各完成四項，這五年分別完成6項指標的16.67%、50%、83.33%、66.67%和66.67%。可見2008年節(jié)能減排政策目標完成情況最好。

從單個指標的歷史縱向比較來看：對于萬元生產(chǎn)總值能耗指標來說，2005-2010年萬元生產(chǎn)總值能耗呈逐年下降的趨勢，節(jié)能減排政策的實施基本實現(xiàn)了預期效果。據(jù)預測，2010年萬元生產(chǎn)總值能耗為0.99，比2005年降低22.66%，從宏觀上已實現(xiàn)山東省“十一五”規(guī)劃提出的“到2010年萬元生產(chǎn)總值能耗降至1噸標準煤/萬元以下，降低22%”的最終目標。

對于萬元工業(yè)增加值用水量指標來說，“十一五”時期萬元工業(yè)增加值用水量逐年降低，節(jié)能減排政策的實施實現(xiàn)了節(jié)水的效果。據(jù)預測2010年萬元工業(yè)增加值用水量為19.86立方米，比2005年降低29.37%，能實現(xiàn)萬元工業(yè)增加值用水量降到20立方米以下的目標。從五年的數(shù)據(jù)中可以看出，只有2007年沒有實現(xiàn)年度目標，可見萬元工業(yè)增加值用水量指標完成情況較好。

對于二氧化硫和化學需氧量指標來說，從2006年到2010年，化學需氧量和二氧化硫排放總量都呈逐年下降的趨勢，預計到2010年二氧化硫和化學需氧量排放總量為148.46萬噸和61.75萬噸，與2005年相比分別下降了25.88%和19.81%，完成了下降20%和14.9%的目標。

對于污水處理率指標來說，山東省污水處理率在“十一五”時期呈逐漸提高的趨勢，預計到2010年能實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標。從年度變化情況上來看，雖然2006年和2007年沒有實現(xiàn)污水處理率不低于70%的目標，但經(jīng)過污水處理廠的建成使用，污水處理率大大提高，“十一五”的后三年都實現(xiàn)了規(guī)劃目標。

對于固體廢棄物綜合利用率指標來說，預計到2010年固體廢棄物綜合利用率僅能達到93.06%，實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的不低于95%的目標值仍有段距離。而且從2006年到2010年任何一年均沒有實現(xiàn)固體廢棄物綜合利用率達到95%的目標，可見山東省在固體廢棄物利用方面的政策實施效果不好，應調(diào)整固體廢棄物綜合利用相關政策。

2.政策影響

政策影響效果圖如圖3所示。從圖3中可以看出：“十一五”以來，節(jié)能減排政策的實施，政策影響總體效果呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。下面分別對資源產(chǎn)出政策影響和環(huán)境保護影響分別作分析評價，政策影響情況見表7。

資源產(chǎn)出政策影響。由表7可以看出，在“十一五”最初的2005-2008年間，山東省能源資源產(chǎn)出效率和水資源產(chǎn)出效率總體均呈現(xiàn)出增長的趨勢。到2008年能源資源產(chǎn)出效率達到1.04億元/萬噸標準煤，是2005年的1.33倍；2008年水資源產(chǎn)出效率為141.31元/立方米，是2005年的1.58倍。可見，節(jié)能減排政策促進了能源資源產(chǎn)出效率和水資源產(chǎn)出效率的提高，節(jié)能減排政策取得了一定的成效。

表7 能源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率變化表

環(huán)境保護政策影響。由表7可以看出，從2006年到2010年，除2006年單位固體廢棄物排放效率較2005年有所降低外，其余年份的單位污染物排放的效率均呈現(xiàn)出增長的趨勢，到2008年單位二氧化硫排放效率、單位化學需氧量排放效率、單位廢水排放效率和單位固廢排放效率分別增長到了2005年的1.99、1.90、1.31和1.19倍，總體單位污染物排放效率增長了1.58倍。尤其是單位二氧化硫排放的產(chǎn)出效率和單位化學需氧量排放的效率都得到了極大的提高。

3.政策收益

政策收益效果如圖4所示。從圖4可以看出，政策收益除2008年比2007年有輕微下滑外，政策收益效果基本上呈逐年上升的態(tài)勢。并且政策收益的折現(xiàn)值均大于或等于0，可見政策效益大于政策費用，從經(jīng)濟角度看，節(jié)能減排政策是可行的。

四、結(jié)論

節(jié)能減排政策由于具備公共政策的政策屬性，可以用公共政策的理論和方法來進行評價研究。實證分析表明：山東省“十一五”時期節(jié)能減排政策總體績效呈不斷提升趨勢；到“十一五”末期，除固體廢棄物綜合利用率指標不能實現(xiàn)外，其余四個指標都能完成“十一五”規(guī)劃提出的節(jié)能減排政策目標；節(jié)能減排政策的實施使山東省能源資源產(chǎn)出效率和水資源產(chǎn)出效率都有了顯著提高，單位污染物排放效率得以提升；總體評價政策效益大于政策費用。

注釋

①國家發(fā)展和改革委員會能源研究所，《節(jié)能及可再生能源發(fā)展基金研究》：按每形成一噸標準煤節(jié)能能力的投資需求為1500元測算。②二氧化硫減排兩成酸雨污染有所減輕——國務院批復《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》：該“計劃”同時提出，將投資967億元，建設二氧化硫綜合治理項目550項，以形成二氧化硫削減能力387萬噸／年。（中國水網(wǎng) http：//news.h2o-china.com/society/wastewater/132761036978620_1.shtml）。③測算依據(jù)：2007年，山東省完成化學需氧量治理投資8.47億元，治理項目11個，削減化學需氧量1.89萬噸。（國家環(huán)保總局節(jié)能減排核查組稱贊山東省污染減排工作。寧夏環(huán)保局http：//www.lxzhb.gov.cn/hjssxw）。

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