擴展的PPP模式：化解縣域城鎮化資本強約束的新嘗試*

張漢飛

一、縣域城鎮化的重大意義及其發展的強資本約束

城鎮化是中國從農業社會向工業社會轉變、實現現代化的必經階段，是中國經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。從現在到2025年，預計中國城鎮人口將凈增3.5億，僅這一增量就將超過今天美國的全國人口。新增城市人口中的絕大多數，約2.5億，是農村移民。但是，洶涌澎湃的“民工潮”使大城市不堪重負，拉美的“城市病”傳染中國。實踐證明，我國轉移農業勞動力和農村人口不可能主要依靠大中城市，而以現有的縣級城市和人口、產業規模都有一定基礎的中心城鎮推進我國城鎮化應是最理想的選擇。推進縣域城鎮化優勢頗多。由于地緣關系緊密，縣域小城鎮作為大中城市功能的自然延伸和當地政治、經濟、文化中心，可以有效溝通城鄉，把城鄉兩個市場較好、較快地連接起來，可以低成本吸納和承載眾多農村人口。農民進入縣城或中心城鎮所需承擔的經濟壓力和心理壓力比進入大中城市要低，因而縣級城市和中心城鎮是“以城帶鄉、以工補農”的重要載體。而且啟動內需重要的是激發和擴大農村需求。加快縣域城鎮化，一方面可以帶動和促進鋼鐵、水泥、房地產等相關行業的發展，投資拉動效應明顯；另一方面可以有效增加農民就業機會，促進農民收入增長，激發農村消費需求，擴大對住宅、農產品、耐用消費品和服務業的需求。因而在整個國家的城鎮化發展中，縣域城鎮化具有特殊而重要的地位，堅持大中小城市和小城鎮協調發展的重要方面就是推進縣域城鎮化。但由于城鄉二元體制的長期存在，重大城市輕小城鎮的傾向依然存在，沒有把縣域城鎮化建設擺上促進城鄉統籌發展的戰略地位來看待。從區域上來看，中西部小城鎮建設水平明顯低于東部地區：東部地區以13.5%的國土面積集中了37.2%的小城鎮，而中西部地區國土面積占比高達86.5%，小城鎮數量占比僅為62.8%。加快縣域城鎮化建設，形成以小城鎮群為主體，大中城市為龍頭的相互配合、錯落有致的城鎮體系，必將有助于推動我國城鎮化及城鄉一體化的發展進程和發展質量。

推進縣域城鎮化不僅是人口和產業集聚的過程，還是城鎮本身建設的過程。城鎮功能能否充分發揮，城鎮公共服務水平如何提高，以及城鎮的宜居性的提升，都在一定程度上依賴著城鎮公共產品的提供，特別是城市基礎設施建設的水平。基礎設施建設的完善程度是衡量縣域城鎮投資環境和生活環境好壞的重要標準。完善的基礎設施不僅可以使縣域城鎮吸引更多投資和居住人口，而且可以直接創造更多的就業崗位，吸納更多的農村剩余勞動力。伴隨著城市化與城鎮人口的暴漲，將給城鎮基礎設施、住房、醫療服務、教育與就業造成巨大的壓力和挑戰。投資，是應對這些巨大挑戰的根本之策。但是，目前，國民收入分配和基礎設施建設的重點仍然主要在大中城市，財政、信貸、社會資金共同投入建設小城鎮的機制尚未建立。而且，迄今為止，我國城鎮化的融資模式非常單一，基本上是靠銀行貸款和政府預算。而我國中西部地區縣域經濟發展中普遍存在公共財政投入能力薄弱的問題，中西部地區縣域小城鎮基礎設施建設投資密度均不到東部地區的一半，縣級財政難以獨擔縣域城鎮基礎設施建設的重任，資金短缺是制約中西部縣域城鎮化、特別是欠發達縣域城鎮化發展的“瓶頸”問題，縣域基礎設施建設滯后成為小城鎮建設體系的短板。

二、化解資本強約束的擴展PPP模式

PPP是公共部門和私營機構為提供公共服務，以合同方式確立的，基于風險共擔和利益共享的一種合作機制，其運作資本主要根據項目的預期收益、資產，以及政府扶持措施的力度來確定。PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。簡單地講，PPP是政府和私人部門之間為提供公共服務的多樣化安排，包括BOT、BT、TOT等多種形式，結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔。PPP模式使政府部門和民營企業能夠充分利用各自的優勢，把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起。

在傳統的PPP模式中，政府部門通過特許權協議授權項目發起人進行項目融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期內向該項目的使用者收取適當的費用，由此收回項目的投資、經營、維護等成本，并獲得合理的回報。特許期滿后，項目公司將項目免費移交給政府。這種收益形式在中西部欠發達地區幾乎是無法實現的，沒有收益，公私合營的基礎就不存在。顯性可測算收益與隱性風險收益的權衡，產生了PPP模式的擴展形式。一個案例是湖南民營企業大漢集團興建婁星北路，推動新興城市城鎮化的實踐。按照婁底城市發展規劃，婁星北路早該成為城市街道了，然而捉襟見肘的財政，使這條路的改造作為規劃上的藍圖在紙上擺了多年。直到大漢集團墊資800萬元用于婁底市政府建設拉通婁底城區、茅塘村、碧溪村的一條婁星北路。問題是，大漢集團如何收回墊付資金？實踐中，政府作為回報，撥付大漢集團50畝河灘地，而大漢集團則利用這些土地建起了當時湖南最大的大漢鋼材超市，打造了輻射周邊幾個縣市的鋼材市場，上萬農民陸續蓋了房子，成了市民，并在市場門店和企業中找到了工作，帶動了婁星北路兩旁地產迅速升溫，項目糜集。這就是一種擴展的PPP模式。從實踐運作看，擴展的PPP模式核心要點如下：

一是超前的戰略思維，靠“金鑰匙”啟動項目。中國星羅棋布的一個個縣域城鎮，都聚集和沉淀著巨大的資源與資本，猶如一個個巨大的“錢柜子”，關鍵是要找到一把鑰匙，打開這個“錢柜子”。在某種意義上，這把金鑰匙就是通過縣域城鎮基礎設施建設拉動縣域城鎮化。而中西部許多縣級財政困難，難以完全依靠縣級財政承擔縣域城鎮基礎設施建設。民營資本要以超前的戰略思維拿到這把金鑰匙，確立通過參與縣域城鎮基礎設施建設開發縣域城鎮“錢柜子”并實現自身發展的戰略決策，以縣域城鎮基礎設施讓利開發進入縣城，帶資修路，解決地方政府難以解決的問題，取得地方政府的支持，為后續的開發奠定良好的基礎。二是科學的建設規劃，靠大手筆設計項目。雖然建成后的城鎮基礎設施不能銷售，要將其產權和管理權移交給當地政府，但它是決定周邊房地產價值大小的基本因素。因此，在進入任何一個開發地點時，都要根據當地城鎮規劃的總體要求，聘請高水平的設計單位和設計師承擔工程設計工作，通盤考慮基礎設施工程與房地產的功能與美觀。三是恰當的運營思路，靠高品位培育項目。縣域城鎮開發有別于大、中城市開發，其購買人群相對穩定，對房屋的坐向、結構、層高、住房面積均有不同理念，要注意全盤掌握當地風情，注意使開發理念被當地群眾所接受；注意嚴格把握房屋建筑的檔次，不超出當地購買能力的極限。要把交通區位優勢明顯，市場發展前景良好，環境條件優越的地方作為新城投資的首選地；要著眼長遠、規劃科學，導入先進理念，把握市場脈搏，了解客戶需求，加強宣傳推廣；同時注重服務意識，講究誠信經營。

從理論抽象上講，這種擴展的PPP模式通過“三個一”的互換鏈條式開發模式，即：“修好一條發展路、建設一座致富城、營造一個溫馨園”，通過“一路一市”，“一項目一城市”，或“一路一市一園”，變換政府和民營資本的合作形式，有效破解了政府基礎設施建設資金不足和民營資本項目收益獲取的難題，是民營資本通過政府引導、企業運作、鏈條式開發、市場化經營，助推縣域城鎮化的創新模式。這種模式的基本內容，是依靠政府推動、政策支持，具有資本、技術、管理和體制優勢的民營資本，以生產要素互換為基礎，自行融資開發縣域城鎮基礎設施（包括城鎮的關鍵道路、防洪堤壩、街心廣場等），以市場化經營城市為手段，主動承擔市場風險，通過項目運作（如商業地產開發、住宅房地產開發、專業市場開發等多種表現形式），實現資本增值，實現企業、農民、政府、社會四方的互利共贏。湖南雙峰、溆浦等縣的城鎮化進程之所以跳躍式發展，就在于該模式發揮了重要作用。

三、促進PPP模式有效擴展的思考和建議

擴展的PPP模式通過市場機制將投入與產出有機聯系，是民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設、促進縣域城鎮化發展的有益探索，對中西部地區加快工業化、城鎮化和農村產業化進程，進一步推動欠發達縣域經濟的發展，提供了一條升級版的路徑選擇。就其實質而言，促進PPP模式有效擴展須做到如下幾點：

一要把民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設作為重要的切入點。推進縣域城鎮化，基礎設施建設必須先行。而基礎設施建設的關鍵是資金問題，政府財力有限，單獨由政府來搞縣域城鎮基礎設施建設不現實，縣域城鎮基礎設施建設的資金缺乏已成為縣域城鎮化的“瓶頸”問題。如果把縣域城鎮的基礎設施建設特別是一些投資回收期長甚至原來認為無法回收的基礎設施建設通過擴展的PPP模式推向市場，例如道路橋梁、排污供水等，就可以解決或者緩解這一難題。湖南雙峰縣大膽嘗試以城鎮資源、資產換資金，引導、支持民營資本進入縣城基礎設施建設領域，使雙峰繞城線和新城區“破土而出”，在自然條件、入不敷出的政府財政狀況沒有發生根本變化的情況下，迅速提高了城鎮化水平。民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設，既是縣域城鎮基礎設施發展現狀的需要，也是市場經濟體制改革的客觀要求。縣域城鎮凡是具備條件的基礎設施建設。都可以本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，政府管規劃，企業來建設，鼓勵企業和個人投資，形成政府、企業和個人多元化投資機制，進而加快縣域城鎮化進程。

二要把培育縣域市場作為PPP模式有效擴展的關鍵。在縣域經濟發展中要開拓縣域市場，首先要培育市場。湖南大漢集團從參與縣域城鎮基礎設施建設開始，通過市場化運營，提升了縣域城鎮價值，打造了品牌項目，吸引了各類工商企業到城鎮開展經營活動，興辦各種服務行業，從而“建一個市場、活一方經濟、富一方農民”。這啟示我們，推進縣域城鎮化進程，完全可以把民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設作為培育各種市場的重要實現形式。這種形式的基本架構是政府將一定面積的區域土地整塊出售給企業，由企業獨立負責對該區域實行開發建設，從基礎設施建設起步，進而招商引資，提供生產、生活服務，并依法納稅；政府只對該區域實行規劃控制，通過工商、公安、環保、國土、計劃等部門對該區域實行行政管理，提供公共服務。就縣域城鎮住宅市場來看，長期以來，多數縣域城鎮實行的是“誰用房、誰要地、誰建造”的傳統建設模式，結果整體性差、浪費土地，濫占了不少耕地、造型簡單，功能不配套，新房子、亂鎮子現象很突出，嚴重影響城鎮居民生活質量的提高。擴展的PPP模式可以通過在參與縣域城鎮基礎設施建設的基礎上開發房地產市場，把縣域城鎮的住宅建設推向產業化、商品化和市場化，通過市場化機制改變農民住房觀念、引導農民進城購房、刺激農民住房消費。

三要把政府引導和支持作為擴展PPP模式有效擴展的重要保障。擴展PPP模式在湖南雙峰、溆浦等縣的成功，非常重要的一點是地方政府的有力支持和引導。促進民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設，必須對企業本著“你發財，我發展”的理念，把政府引導和支持作為重要保障。政府在城鎮化進程中應重點搞好規劃發展，引導資源投向，要有長遠的戰略規劃和有計劃有步驟地開發設計，要營造招商引資的良好環境，要在開發商進入以后加強后續服務工作。要鼓勵和引導民營經濟向發展縣域經濟的高處走，鼓勵民營資本進入公用事業、基礎設施建設和社會事業等領域，參與國有經濟結構調整和資產重組；要鼓勵和引導民營經濟向發展縣域經濟的深處走，支持民營經濟在第一、第二、第三產業全方位拓展，向規模型、科技型、效益型轉變；要鼓勵和引導民營經濟向發展縣域經濟的遠處走，支持民營經濟引進先進的經營理念，培育壯大一批民營企業群體和龍頭企業，促使民營經濟盡快成為縣域經濟全面提速發展的新的增長點。

四要緩解民營資本參與縣域城鎮基礎設施的土地制約。欠發達地區雖然需要加快發展步伐，但也同沿海地區一樣，遇到了“18億畝耕地紅線不能突破”的剛性約束。在有些地方，已經不是缺錢的問題，而是缺地。保護耕地關系到全面建設小康社會的大局，東中西部都必須堅決服從。但中西部要崛起，要推進城鎮化又必須占用現有城鎮周邊的一部分基本農田。這個巨大的矛盾如何化解？在統籌城鄉發展戰略指導下，可以利用國家的耕地“占補平衡”機制，做好做活土地與民營企業結合的大文章，把發展現代農業與推進城鎮化進程融為一體。縣域政府為在城鎮周邊獲得“招、拍、掛”的土地指標，先將民營企業吸引到增加耕地供給領域，即引導民營企業參與土地整理。這樣，就可以增加基本農田面積，從而增加當地政府的占補平衡指標，地方政府就可以在現有政策框架內將基本農田指標從城市或工業開發區周邊置換到農業地區，而將現有城鎮周邊的基本農田置換成一般農田，然后履行必要的土地征用手續后，就可將土地出讓，獲得的“招、拍、掛”收入償還給參加土地整理的民營企業。最終的資金來源，都是農業用地和農村土地參與城鎮化之后的土地增殖收益。通過工程措施整理土地，在落后的農村進行山、水、林、田、路、村的綜合治理，能迅速改變農業和農村落后面貌。尤其以水利和平整土地為中心的農田基本建設，可以徹底改造中低產田，大大提高土地生產率，為我國徹底解決農產品供求關系長期緊張問題奠定堅實的基礎。有理由預計，如果民營企業順利地進入農村土地整理領域，統籌城鄉發展將勢如破竹，農村、中心鎮、縣城的經濟社會發展將齊頭并進。

五要創新民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設的多元化市場方式。在具體運作時，應根據自身實際情況，除了借鑒互換鏈條式開發方式，還應從此出發，不斷創新民營資本參與縣域城鎮基礎設施建設的多元化市場方式。可以探索運用出賣、出租道路或橋梁的冠名權、廣告權，對城鎮基礎設施實行有償使用制度，向受益單位收取城鎮基礎設施配套費、排污費等，籌措資金，進行城鎮道路、橋梁、排污供水等基礎設施建設。還可以組建專業經營公司投資經營城鎮基礎設施建設，通過發行專項政府城建債券和BOT方式吸收社會資本和外資參與城鎮基礎設施建設。也要學會靈活運用合資、合作、租賃、股份制、委托代理等形式，充分調動社會分散資金，為縣域城鎮基礎建設服務。隨著金融創新的進展，民營資本參與縣域基礎設施建設的形式還有可能繼續突破和發展。如對預期收益比較穩定的經營性基礎設施項目，允許以政府授權的特許經營收費權和收益權為質押權益，向金融機構申請質押貸款。最后，民營資本參與基礎設施建設，需要有既符合基礎設施建設特點，又符合市場經濟原則的融資方式，產業投資基金將是滿足這種需求的一種選擇。通過將一些基礎設施投資項目在社會上公開招標招股形成產業投資基金，是民營資本間接進入基礎設施領域的又一辦法。此外，通過將基礎設施項目資產證券化，民營資本也可以進入基礎設施領域。需要強調的是，每種方式有利有弊，民營資本在選擇進入基礎設施建設的方式時，應結合自身情況，盡量趨利避害，降低風險。為了加快基礎設施建設和提高基礎設施投資、經營的效益，政府應當鼓勵采取多種形式拓寬民營資本進入基礎設施建設的渠道。