全球化視域下的中國城市群動力機制與治理挑戰*

王 磊 沈 丹 龐玉萍

一、引言

20世紀80年代以來，全球化背景下產業資本、人力資本，乃至金融資本在大都市區尺度上的高度集聚，推動城市及其所處的區域，通過“城市區域化”和“區域城市化”進程發展為城市-區域（city-region）或以一個特大城市為核心，或以多中心城市網絡為依托的，具有緊密經濟聯系、并最終實現同城化和高度一體化的城市群。城市群地區所聚集的經濟和社會主體通過密切互動建立起的分工合作與創新氛圍，使得城市群成為國家參與全球競爭的重要組織單位，也使城市群逐漸成為城市和區域經濟研究的焦點。

與西方發達國家城市群發展起步較早，以自由市場經濟機制為主所不同，我國城市群在改革開放之后才逐步產生，且體現出較強的國家意志與政策引導（李仙德，寧越敏，2012）。2006年發布的《十一五個規劃綱要》，將“促進城鎮化健康發展”作為國家戰略，并強調“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”。2011年，《十二五規劃綱要》進一步指出，未來五年要“形成以大城市為依托，中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群”。在上述政策的指引下，《全國主體功能區規劃》明確提出了以“兩橫三縱”城市化戰略格局為依托的城市群空間與產業布局，并通過一系列“區域規劃”確定了各個城市群的空間范圍、發展目標、產業布局，以此強化城市群內部產業分工協作、促進大中城市和小城鎮協調發展。然而，對于是否能通過政策措施來加快實現城市群的協調發展這一問題，針對不同背景下各類城市群的案例研究有著不同的答案（Newman and Thornley，2005）。

由于我國處于工業化與全球化、信息化、市場化的多重進程中，與西方發達國家相比，城市群發展的動力機制與治理挑戰既有相通，也有不同。因此，就需要結合城市群，尤其是全球化背景下城市群的一般理論和我國發展轉型的具體實際，來進一步明確我國城市群所面臨的挑戰和未來的方向。本文分為五個部分。第二部分回顧城市群發展的一般規律，尤其是全球化時代城市群的新特征和我國城市群的發展歷程。第三部分進一步分析中國城市群發展的多重動力機制。鑒于中國的具體國情和發展階段，第四部分討論城市群治理問題和中國城市群的治理挑戰。本文最后指出，中國的新型城鎮化需理順中央與地方、政府與市場關系、國家和社會關系。

二、城市群的概念起源與演進

（一）城市群思想的早期孕育和孵化

作為城鎮集合體，城市群的基本思想和設計可以追溯至英國社會活動家霍華德的“田園城市”，在將單體城市設想為“城市-鄉村”有機體的基礎之上，Howard（2003）進一步提出了田園城市的群體組合模，即由六個單體田園城市圍繞中心城市，構成城市組群，他稱之為“無貧民窟無煙塵的城市群”。在霍華德本人及其追隨者的努力下，以田園城市作為藍本的第一代新城誕生了，即與中心城市有一定距離、具有一定人口規模，但同時又是從屬于某個大城市的派生產物。然而，由于其功能比較單一，“田園城市”指導下的第一代新城不僅帶來了衛星城與主城之間的通勤壓力，也使衛星城成為了某種意義上的“臥城”，產生了諸如缺乏市民生活與交往、空間犯罪率高居不下等社會問題。

從19世紀末到20世紀中期，與“福特制”的工業化生產方式相對應，這一時期的城市群主要表現為一種理性的空間規劃方式，以實現城市間行政管理和公共服務的一體化和均等化。如Mumford（1925）把當時正在出現的郊區化歸結為美國歷史上的“第四次人口遷移”，提出通過區域規劃等手段來引導人口有序向具有社區和就業功能的郊區新城進行轉移。在他所領導的美國區域規劃協會（Regional Planning Association）的推動下，以大城市為核心，以具備部分獨立功能的第二代新城為支撐的城市體系開始逐步形成。英國學者Geddes（1915）也指出，城市的擴展導致其諸多功能跨越了原有城市的邊界形成了“城市區域”，而眾多的城市區域影響范圍相互重疊產生了“集合城市”（conurbation）這一新的城市空間形態。與此同時，作為城市之間的有機集群，城市群的思想在同一時期地理學、建筑學等學科的發展中也得以窺見端倪。1933年，德國地理學家克里斯塔勒提出的中心地理論，描述了不同等級城鎮之間的空間區位關系。1934年，芬蘭建筑師沙里寧提出有機疏散的城市結構觀點，認為要按照機體的功能要求，把城市的人口和就業崗位分散到可供合理發展的離開中心的地域。

（二）城市群概念的誕生和全球化背景下的新發展

1957年，法國地理學家戈特曼在研究美國東北部都市區連綿化現象時，正式提出了“大都市帶”（Megalopolis）的概念，由此引發了國際學術界對于區域尺度上城市空間形態持續至今的研究熱情（Gottman，1961）。60年代以來，隨著經濟全球化的深入演進，城市群的內涵和外延都得到了極大的深化和拓展。Hall（1966）將“世界城市”（World City）解釋為對世界或大多數國家產生全球性經濟、政治、文化控制的大都市，并從政治、貿易、通訊、金融、文化、技術與高等教育等方面，對7個世界城市進行了具體分析。20世紀80年代，隨著經濟全球化影響力的擴大，Friedmann和Wolff提出“世界城市”的假設，并圍繞其全球協調與控制功能，總結出世界城市的五個主要特征。1991年，Sassen正式提出“全球城市”（Global City）的概念，指出全球城市不僅是全球性協調的節點，更重要的是全球性生產控制中心，因此應當更加重視全球城市的生產性服務業的（producer service）功能。與早期的“世界城市”概念更多是就城市自身功能展開論述所不同的是，“全球城市”這一概念是建立，高級專業化服務功能趨于集聚和生產空間分散式集中的基礎上，因此直接指向了全球化背景下城市網絡的形成。在“全球城市”所指出的城市間網絡的基礎之上，Taylor等（2004）用關系網絡的視角取代了傳統的靜態分析，提出“世界城市網絡”（World City Network）的概念，由此構建了“全球化與世界城市”（GaWC）研究范式。

另一方面，隨著人們對以全球城市為節點的全球生產體系思考的深化，學者們開始將關注點由城市這一點狀空間向外延伸，關注區域尺度內城市間的內部聯系，并與全球聯系相結合，逐漸擴展為全球城市-區域。1980年代興起的新區域主義認為，市場的不確定性促使更多的資本、人力、機構和技術加速向區域尺度集聚，形成貿易和非貿易依賴，降低交易成本，提高生產的靈活性，幫助企業更好地競逐遠距離市場空間，在擴大市場的同時促進了分工的深化，在空間上表現為多個城市組成的城市群落（Storper，1997）。戈特曼后于80年代也承認，他早先提出的美國東北部大都市帶，其實是與大西洋兩岸的跨國經濟體系密不可分的。20世紀末以來，Scott等（2011）提出了“全球城市-區域”（global city-region）的概念，指出其既不同于普通意義上的城市范疇，也不同于僅僅依靠內部聯系形成的城市連綿區，而是在全球化高度發展的前提下，以經濟聯系為基礎，由全球城市及其腹地內經濟實力較為雄厚的二級大中城市擴展聯合而形成的一種獨特空間現象。Hall（2001）也認識到全球城市僅僅指明少數、單個城市的屬性特征，忽視了城市體系內個體間的相互聯系。他在對于歐洲城市-區域的研究中，發現區域內部城市間通過新的勞動分工緊密相連，在空間上呈現明顯的多中心的地理結構，并將其形容為“一種新的城市組織尺度”。

無論是對于全球范圍內城市間聯系的研究，還是對于區域尺度上城市間相互依賴的關注，上述兩條研究脈絡實際上共同表現了全球化的張力，即一方面是要素在全球范圍內的流動，一方面是要素在區域尺度上的集聚，也就是“流動空間”（space of flows）和“地方空間”（space of places）之間的張力，而這也正是當代城市群與早期城市集合體之間的根本區別之一。從這一基本立場出發，Brenner（1999）通過尺度重組（rescaling）視角展現了城市群的發展機制。他指出，福特制-凱恩斯主義盛行時期，國家高度集權化與官僚化，其組織結構基本圍繞中央一級。而自1970年代世界經濟危機以來，西方工業化國家已經被徹底改造。國家權力一方面上移至注入歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行等超國家機構，其越來越多直接參與到一國內部地域空間的管理和轉型，即“外部內化”（outside-in）；另一方面也下放到區域和地方，國家通過鼓勵跨國企業對于主要城市區域的投資，提高其國際競爭力，即“內部外化”（inside-out）。這種尺度重組直接導致了多中心城市群的產生。

其他學者也從更為具體的城市形態層面，印證了Brenner對于多中心城市群發展動因的理論歸納 。Fishman（1987）指出，美國科技郊區（technoburb）正在顛覆傳統的依賴于中心城市的郊區概念。以科技活動為核心的住房、產業、專業化服務的同時去中心化，使得城市外緣從一個它不再需要的中心城市中的最終脫離，形成了一種多中心的空間格局。Garreau（1991）提出了“邊緣城市”（edge city）一詞，來概括原中心城市周圍郊區新發展起來的商業、就業與居住中心，這些新的中心具備了典型的城市功能，是人口外遷、商業郊區化及產業分散化綜合作用的結果。Soja（1992）也創造了“超級都市區”（exopolis）一詞，來描述南加州高新科技區地理模式的轉型，指出不能將其簡單理解為沒有中心的城市，而是一個同時被“內部外化”和“外部內化”的城市。

（三）中國城市群的發展進程

與西方發達國家不同，我國城市群直到20世紀80年代實行改革開放之后才逐步產生。從1949到1980年的30年間，由于優先生產、限制消費的政策導向，以及錯誤路線的指引，我國城市發展一直滯后于工業化的進程。從1965年到1980年的15年間，我國城市化水平一直在18%左右徘徊。在這種情況下，難以產生真正意義上的城市群。在這一情況下，也就不會有真正意義上城市群的產生和發展。1978年以來，我國城市群的發展大體經歷了三個階段，分別是80年代的萌芽階段，90年代的成長階段，和本世紀前10年的迅速發展階段（劉勇，2009）。

從80年代起，我國在國民經濟與社會發展規劃中開始涉及城市群問題。隨著改革開放政策的逐步鋪開，地方政府獲得了發展經濟的自主。與此同時，由于在“財政包干制”的激勵下，地方政府往往通過“藏稅于企業”來增加地方政府收入。這就催生了大量的由地方政府創辦的國有企業和鄉鎮企業，以及由此而來的地方保護主義和市場分割。鑒于此，“六五”（1981-1985年）和“七五”（1986-1990年）計劃有步驟地開展了地區經濟技術協作。在借鑒西歐和日本經驗的基礎上，提出了由國家計委編制部分地區國土開發整治規劃，首先是編制以上海為中心的長江三角洲經濟區規劃。然而，由于缺乏具有強制力和約束性的制度安排，國土規劃在實踐中并沒有得到有效的執行，所成立的經濟區也大都逐漸解體。城市群的協同效應并沒有得到體現。盡管如此，“六五”（1980年：4大經濟特區；1984年：14個沿海開放城市；1985年：沿海開放地區）和“七五”（1988年：山東半島、遼寧半島新設為沿海開放地區，海南設為第五個省級經濟特區；1990年浦東開放開發）計劃期間的對外開放政策所涉及的區域，至今已全部成為中國城市群的重要組成部分，為城市群的發展奠定了基礎。

進入90年代以后，中國對外開放由沿海地區擴展到沿邊、沿江、沿主要鐵路線和內陸省會城市（1992年），形成了全方位對外開放的格局。隨著城市的迅速發展，城市間聯系問題開始引起關注。1989年，《城市規劃法》賦予了城鎮體系規劃以法律地位，并規定由建設部領導實施。然而，由于城鎮體系規劃大都局限于靜態的空間描繪，而且缺乏對于所覆蓋城市發展的約束力，雖然其在文本層面勾勒了城市群發展的藍圖，但對于城市群并沒有起到實質上的指導和帶動作用。相反，由于“八五”期末財政稅收體制的改革，以及“九五”期末城市住房改革的推出，城市的經濟和空間規模自90年代后期出現了跳躍性的增長，并由此帶來了產業低水平重復建設、城市用地盲目擴張、耕地數量和質量下滑等對國民經濟健康持續發展造成不利影響的重大問題。從1999年到2009年的10年間，全國耕地面積由12921萬公頃降至12172公頃，耕地在國土面積中所占的比例也由13.59%降到12.68%。而與耕地面積縮減形成對照的是，我國城市空間規模迅速擴展。全國城市建設用地面積由2000年的22114平方公里，增加到2010年39758平方公里。建成區面積由2000年的22439.28平方公里，增加到2010年40058平方公里（國家統計局，2011）。

本世紀以來，“十五”計劃首次提出實施城鎮化戰略，引導城鎮密集區有序發展，促進城鄉共同進步。我國城市群的發展明顯加快，全國已經和正在形成23大城市群（方創琳，2010）。除了全球化背景下的要素聚集等外部因素外，國家力量的主動介入對于城市群格局的形成也起到了重要的作用。“十一五”規劃綱要首次明確提出，把城市群作為推進城鎮化的主體形態。其間啟動實施的西部大開發、東北地區振興和中部崛起，共同構筑了區域協調發展戰略，這與主體功能區戰略所規定的重點開發地區、限制開發和禁止開發地區一道，建立起中國城市群的空間基本格局。2007-2010年的4年中，國務院批準或同意支持的各類城市群發展政策多達23項，涉及24個省、自治區和直轄市，其中僅2009年一年就多達14項。覆蓋全國重點開發地區的區域規劃體系初步形成。正是國家力量所賦予的發展經濟的激勵與空間規劃的管治，使得城市群不僅成為了新的發展空間載體和政策管治尺度，而且也成了地方政府積極推動與打造，以獲取國家認可，上升為國家戰略的重要方式。如近期提出的長江中游城市群，便是湖北、湖南、江西、安徽四省集合武漢城市圈、長株潭城市群、鄱陽湖城市群與皖江城市帶，力圖共同打造的面積近30余萬平方公里的中國經濟“新的增長極”，正在積極爭取國家層面的正式認可。

三、中國城市群發展的動力機制

1983年，寧越敏等學者將戈特曼的城市群思想系統引入中國。1988年，周一星（2007）在此基礎上，對“都市區”作出了具體界定，并提出了都市連綿區（Metropolitan Interlocking Region）這一與大都市帶具有近似尺度的概念。之后，許多學者對中國城市群開展了大量的研究，但這些研究基本都是將城市群作為客觀存在的對象在技術上進行各自不同的定義，而并沒有將城市群作為政策建構的產物進行政治經濟層面的分析，即國家力量如何以城市群作為新的空間尺度介入城鄉經濟發展過程之中。中國城市群的發展機制，是與中國所處的縱向發展階段和橫向時代浪潮密不可分的。中國處于工業化和全球化的雙重進程，建設交通基礎設施和信息化時代的浪潮的雙重要求，以及市場化趨勢和政策引導的雙重推動之下。這就意味著中國城市群的發展必然受到上述力量的作用，從而表現出與西方發達國家城市群所不同的特點。

首先，與其他國家和地區的城市群一樣，中國城市群的發展也無可避免地置身于全球化的洪流之中。產業資本和與之相關的高級服務業在全球范圍內的轉移，為中國城市群產業和技術實現跨越式發展提供了難得的歷史機遇。20世紀80年代以來，通過不斷深入的對外開放，中國城市群地區積極融入經濟全球化進程，對來自全球的產業資本趨勢做出反應，接納了眾多的以外商直接投資為主體的全球產業轉移，以及與之密切相關的技術轉移，逐漸形成以各城市群為單元的全球生產網絡中的節點（劉衛東，張國欽，宋周鶯，2007）。通過大量企業的進駐，產業轉移同時也帶來了企業間的網絡關系以及建立在這種關系之上的技術轉移，從而使得技術創新能力提高和技術研發方向調整。這反過來又深化了了產業的根植性，促進了產業結構的進一步升級，最終實現城市群參與全球勞動分工與產業附加值競爭。

工業化是指18世紀60年代英國產業革命以來所發生的用機器大工業的成就對國民經濟進行根本技術改造的歷史過程（葉連松，靳新彬，2009）。伴隨著工業化、城市化進程，城市逐漸由分散、孤立的形態走向在經濟與空間層面的城市大聯合。1949年中國提出應以有計劃有步驟地恢復和發展重工業為重點。直到20世紀末、21世紀初期，中國一直經歷著以優先發展重工業為特點的傳統工業化的道路。由于這種積累模式往往體現為大企業綜合體，而并不需要城市化經濟的多元文化和創造性作為支撐，因此是以城市化步伐慢于工業化進程作為代價的（Wu，2003）。那么，中國城市群要在全球化背景下取得競爭優勢和一席之地，就必須從這種以低技術為核心特征的重工業發展模式，轉變到科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路上來，才能充分發掘和集聚全球范圍內的創新資源，助推中國城市群的跨越式發展。在中國尚未全面完成工業化進程的前提下，用創新和創造來改造傳統工業流程。在產業發展中注重產業結構的升級改造與產業的集群發展，注重高新技術產業的引進與戰略性新興產業的培育。這既是中國所處發展階段和外部環境所決定的必由之路，也是重大的歷史機遇。長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區是新型工業化發展較好的三大區域，其高技術產業規模占全國的比重達80%以上（江國成，儲國強，2008）。相應的，新型工業化對這三個地區的城市群（包括長江三角洲、珠江三角洲、山東半島和京津冀城市群）的發育起到較好的推動作用。

21世紀是信息化時代。信息技術通過信息網絡滲透到社會各個領域，信息技術的驚人進步深刻改變人們的生產方式、交易方式和生活方式，并影響產業特征、城市內部空間結構特征甚至是興起中的中國城市群的演化特征（Graham and Marvin，1996）。信息化以信息基礎設施為載體、以通信技術水平為核心，通過擴大交易范圍與交易效率，在社會、經濟、文化三方面產生深遠影響：推動社會交往覆蓋面的擴大和密切程度（娛樂、休閑）的提升；推動經濟生產、交易與分配市場范圍的擴大和效率（合作）的提高；推動文化影響和傳播范圍的擴大和文化交流活動（旅游、會議、體育）的增加。而上述內容無論是數量上的增加，還是效率上的提高，都將意味著在空間上和區域尺度上的高度集聚，從而提高城市群在全球范圍內的競爭力，驅動城市群的進一步發展。2007年，我國80%以上的國際互聯網用戶和90%以上的移動電話用戶高度集中在城市群地區，其中國際互聯網用戶數排序前五名的城市群為長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、山東半島城市群，累計占全國的561 59%；移動電話用戶數排序前五名的城市群為成渝城市群、珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、京津冀城市群、山東半島城市群，累計占全國64.24%以上（王婧，方創琳，2011），而上述城市群均為發育程度相對較高的城市群。

作為城市群內部物質與信息交流的基礎設施，交通是城市擴展與城市間相互聯系的重要通道。城市間大運量交通基礎設施的建設，如高速鐵路、公路、機場等，通過“用時間消滅空間”來加快了資本的循環。這不僅在直觀上強化了城市間的聯系，而且有利于要素資源在更大尺度區域范圍內的集聚。現有的八大鐵路樞紐（即北京、上海、廣州、鄭州、武漢、蘭州、成都、重慶），四大公路樞紐（即北京、上海、廣州、武漢）和八大航空樞紐（即北京、上海、成都、西安、沈陽、武漢、廣州、鄭州），這三類交通樞紐城市均為所在城市群的核心城市，而這些城市群體現較高的發育程度。2008年新的鐵路網規劃中，城際高速客運系統由環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區擴展到長株潭城市群、成渝城市群以及中原城市群、武漢城市圈、關中城鎮群、海峽西岸城市群等經濟發達和人口稠密地區，大大縮短了城市群間和城市間的時空距離，加強了城市群內城市間的聯系，增強了城市群緊湊程度（中國市長協會，2009）。

縱觀世界發達國家城市的發展軌跡可以看出，他們具有一系列復雜的、對城市化發展產生深遠影響的方針和立法的指導路線，并注重發揮政府的協作作用，但幾乎沒有國家級的城市發展戰略以及相應的行政機構來管理城市發展及其空間結構的具體框架。相反，中國城市群發育普遍帶有強烈的政府主導性。首先，自90年代末起，在財政政策的激勵，以及城市住房和土地利用制度的推動下，我國城市形體和經濟規模出現了迅速的增長（王磊，田超，李瑩，2012），為城市群的建構奠定了空間和產業上的基礎。第二，近幾年中國政府越來越注重城市群發育，一系列具有針對性的城市群發育新政策相繼出臺，分階段、分步驟的指導不同城市群發展。這些政策往往要求城市群在公共服務與市場一體化方面先行先試，從而促進了城市間聯系的增強。同時，對于做法行之有效的地區，這些政策在項目審批、土地利用、資金配套、人才智力上予以相應的支持，從而進一步推動了城市群的迅速發展。其中，長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群發育程度最高，同時也是城市群發展新政策實施最多最早、力度最大的城市群。政策有效推動城市群科學、合理、快速發育，成為城市群形成發育的助推器。

四、中國城市群面臨的治理挑戰

（一）城市群治理的趨勢

一直以來，城市以及區域都被視為國家層面之下的一級地域單元。相應地，城市群也被認為是地方性組織，需要接受中央政府自上而下的直接管控。國家通過區域政策，在城市群層面上實現公共產品和服務的有效供給，以避免重復建設。不同城市群之間的區別，只是在于其在空間經濟規模和對于國民經濟重要性方面的差異。然而，自20世紀70年代起，經濟全球化的力量開始動搖了這種以提升行政效率為導向的，且自上而下的城市群組織。為了應對全球范圍的競爭與市場不確定性，各個地方開始主動地吸引流動資本，而產業與相關的服務功能，也開始尋求區域尺度上的集聚，并由此產生了以競爭力提升為導向、自下而上的城市群構建。在這種背景下，城市群的治理也相應地由層次式的理性規劃，向水平網絡化的城市間自主協調與合作發生轉型。

為了描述不同社會經濟主體之間各種類型的協調與合作，“治理”（governance）一詞越來越多地出現在學術文獻以及政策文本中。在許多治理進程中，不僅包括了政府機構，還包括了非政府組織、社會團體，以及公私合作的制度和主體。由于在不同主體間“集體行為”（collective action）的組織已成為全球化背景下城市群構建過程中的核心議題之一，治理一詞也開始用于描繪當代城市群對于經濟和社會沖突的協調方式。當前，交通與通訊技術的進步，以及由此而來的全球化市場，正在推動城市群成為打造競爭優勢的空間場所（Keating，1997）。各個城市群紛紛將吸引投資與創業活動、改善經濟環境作為政策的重點。因此，城市群治理的一個主要關注點在于如何有效地整合資源，以參與全球范圍的競爭。這與以往強調公共服務均等化的城市群政策產生了鮮明的反差。

（二）中國城市群治理的挑戰

由于中國城市群的發展處于全球化與工業化、信息化與捷運化、市場力量與政策推動的雙重進程中，城市群在競相集聚創新要素的同時，也在吸引大量的工業資本；空間結構在總體趨向緊湊的同時，也出現了分散化的勢頭；經濟功能在逐漸增強的同時，也表現出一定程度的扭曲。這種看似沖突但實則同時出現的空間經濟現象，表明中國城市群發展道路的特殊性，即在根本上區別于西方發達國家城市群依次完成工業化和進入全球化、完成交通基礎設施和進入信息化、完成市場化進程而體現出政府積極干預的特點。另一方面，這種發展道路的特殊性也意味著中國城市群的發展面臨著諸多結構性的矛盾，需要通過進一步改革和開放，在順應城市群治理水平化和市場化潮流的同時，更注意協調好上述幾方面的關系，從而保障城市群健康、持續和快速的發展。

第一，由于中國絕大多數城市尚處于工業化進程的前期和中期，還需要通過工業化來解決城市經濟的發展、實現就業的增長，以及提供人民群眾生活所必需的工業產品。因此，不少城市群中心城市和城市化地區迅猛的工業發展導致落后地區、農村地區的人口和產業被城市群所汲取。人口和產業向中心城市和城市化地區的集聚，一方面給城市群帶來了巨大的活力，但同時也導致中心城市與其他城市之間、城市化地區與農村地區之間的差距日漸擴大。在缺乏比較健全的再分配機制的狀態下，不斷擴大的地區差距正在扭曲地方經濟和地方行政，動搖著中國社會經濟的根基。如何在城市群地區建設和諧的高密度城市社會是一個迫切而嚴峻的挑戰。

第二，中國城市內（快速公路）和城市間（高速鐵路）快速交通基礎設施的建設，為人們提供了便捷的出行方式，也使得居住與工作空間的分離成為了一種普遍存在的趨勢。因此，越來越多的郊區新城開始出現，使得中國城市群在尚未充分利用信息化和全球化的集聚功能完成城市化進程的同時，就不得不需要面對已經出現的郊區化。由于中心城市（區）城市化和工業化的進程尚未完成，這種郊區化一方面造成了郊區新城功能的不完整，即從郊區到中心城市（區）長時間通勤的常態化和慢性的交通擁堵，另一方面由于大量的工業企業和就業崗位集中在中心城市（區），也在一定程度上妨礙了后者充分利用全球化和信息化的途徑，實現功能的提升和引領城市群參與全球勞動分工。

第三，由于政府主導與行政干預的存在，中國部分城市群發展中出現了過高的發展前景估計。在發展戰略上，多數城市群提出了建設國家經濟中心、國家金融中心、國家交通中心、國家物流中心、國家創新中心等帶有濃厚的命令經濟色彩的發展目標。在發展策略上，部分城市群建設中出現了不顧條件盲目跟風爭相納入國家戰略、不顧紅線爭相圈地造城運動、不顧深度合作爭相重復建設等現象。繼長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群這三大城市群納入國家發展戰略后，中國不少城市群對自身發展潛力和在國家發展的戰略地位與作用估計偏高，試圖通過扎堆抱團，擴大城市群規劃建設范圍，成為經濟增長“第四極”。城市群甚至成為地方官員的“政績工程”。

此外，與中國城市群發展政府主導性較強形成對照的是，關于城市群的行政管理卻呈現出無序的狀態。部分城市群規劃研究中普遍存在著缺失統一的城市群劃定標準和統計口徑、缺失明確的歸口管理機關和規范的規劃編制辦法、缺失權威的城市群規劃法律地位等問題。迄今為止，國家還沒有制訂出全國統一的城市群劃分標準和統計口徑，造成不同城市群之間的比較和度量困難，也使得這一領域的研究頭緒紛雜；城市群到底歸口國家發展與改革部門管理，還是歸口國家住房與城鄉建設部門管理并無定論，于是出現了城市群規劃權的爭奪現象；2008年修訂的《城鄉規劃法》并未給予城市群合法的發展地位，在全國城鎮體系規劃中也并沒有把城市群作為國家城鎮體系規劃中的最高層次，賦予其法律地位，使得城市群規劃缺乏明確的法律依據；城市群規劃執業制度的缺失，使得城市群規劃市場的準入門檻過低，導致城市群重復規劃、過度規劃的情況，削弱了規劃的權威性。

（三）中國城市群治理的方向

鑒于全球化背景下城市群發展的機制特點，以及當前中國城市群發展面臨的突出問題，未來需要通過理順中央與地方關系、政府與市場關系，以及國家與社會關系，來協調中國城市群發展所處的全球化與工業化、信息化與快捷化、市場化與政府引領之間的張力，從而實現中國城市群又好又快的發展。具體而言，重構中央與地方間關系，就是要通過財政和稅收體制的改革，使地方政府的財權與事權相匹配。推動地方經濟，尤其是中心城市的經濟結構由高度依賴制造業和房地產業的增長，向依靠高附加值第三產業發展轉變，從而實現城市群城市之間的有序分工與合；理順政府與市場間關系，就是要通過減少事前審批，增加信息的透明和規則的完善，使政府角色回歸到宏觀指導性功能上來，并充分發揮市場化力量，將不同類型的市場資本引向最能發揮其功能的區位，實現資源在城市間的合理配置；協調國家與社會關系，就是要通過改革政府官員考核機制，更多地將結構性、社會性指標納入考核范圍，并逐漸賦予其更大權重。改革農村土地流轉制度，進一步擴大實質性公共參與，促使城市群發展方式由擴張型、粗放型，向內涵型、效益型轉變，從而實現城市群的發展與人民生活質量提高的同步。

在更為具體的城市群政策操作層面，需要在以下領域進一步完善現有制度：修訂《城鄉規劃法》或出臺《區域規劃法》，增補城市群規劃的內容，加強城市群建設的法律法規政策保障機制；建立健全城市群的組織協調政策保障機制，明確國家歸口管理機關，組建國家級城市群協調發展管理委員會和地方城市群協調發展管理委員會，明確其規劃編制、信息發布、平臺搭建、組織協調的職責；出臺城市群規劃技術導則，進一步明確市場與社會主體參與的方式、程度；建立城市群公共財政機制和公共財政專業，充分發揮公共財政在城市群規劃實施過程中的重要作用，實現城市群橫向利益分享機制和利益補償。

五、結語

全球化的浪潮已經將國家和地區席卷到國際競爭的舞臺中央。在這一背景下，城市群正在體現出其集聚全球范圍要素資源，并主動參與國家勞動分工的重要作用，即“外部內化”和“內部外化”的重要功能。因此，城市群也是全球化背景下國家競爭力的重要體現，而國家也正在通過“尺度下移”，將城市群戰略作為獲得競爭優勢的重要政策方向。在這個意義上，中國新近出現的城市群和西方發達國家的“多中心城市體系”（polycentric urban system）、“城市區域”（mega city-region）承載者同樣的使命。然而，作為一個發展中國家和轉型國家，中國的城市群又體現出和西方國家城市群不同的特點。這突出表現為前者同時處于全球化與工業化、信息化與交通基礎設施建設、市場化和政策主導的雙重進程之中。中國城市群發展的內外部條件的這種特殊性，導致了城市間關系不協調、城鄉關系不和諧等問題，也妨礙了中國城市群國際競爭力的提高。因此，就需要通過在改革和理順中央與地方關系、政府與市場關系、國家和社會關系的總體框架下，進一步明確城市群規劃的法律地位和編制方法、建立城市群協商和合作的政策與資金平臺、推動市場和社會主體發揮更為積極的作用，從而通過“新型城鎮化”等更為有效的城市群治理方式，在完成工業化、推進基礎設施建設、改善政府引領功能的同時，來提高中國城市群的國際競爭力和影響力，進而帶動中國的跨越式發展。

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